Nariadenie Štátnej rady o povinnosti organizátorov športových podujatí znášať náklady policajného zásahu[1]
V súvislosti s aktuálnou slovenskou snahou o riešenie bezpečnosti na štadiónoch a v súvislosti s diskusiou ohľadom znášania nákladov na zabezpečenie poriadku na športových podujatiach môže veľmi inšpiratívne pôsobiť švajčiarska právna úprava tejto otázky.
Osobitné nariadenie z 23.6.2008, vydané Štátnou radou Neuchatelského kantónu totiž predpokladá, že bezpečnosť na štadiónoch síce zabezpečuje štátna polícia, avšak zároveň toto nariadenie ukladá organizátorom športového podujatia povinnosť nahradiť štátu 60-80 % výdavkov spojených s policajnou prítomnosťou na športovom podujatí, pri ktorom hrozili násilnosti a nezriadenosť divákov. Nariadenie osobitne definuje násilné správanie ako správanie alebo skutky násilia, definované primárne v čl. 21a vyhlášky z 27. júna 2001, vykonávajúcej zákon z 21. marca 1997 o opatreniach na zabezpečenie vnútornej bezpečnosti.
Vychádzajúc priamo z textu nariadenia, podľa čl. 2 ods. 1, organizátori sú povinní zaplatiť štátu úhradu pokrývajúcu náklady vynaložené na zaistenie bezpečnosti športového podujatia. Nevyžaduje sa však úhrada všetkých nákladov. Podľa čl. 4 ods. 1 nariadenia totiž od organizátorov možno žiadať maximálne 80% nákladov polície spojených so zásahom. Výška náhrady môže byť ďalej znížená s ohľadom na opatrenia, ktoré podnikol organizátor za účelom predídenia násilnému správaniu. Podľa čl. 4 ods. 3, kritériá redukcie urči neuchatelská polícia. Minimálna výška náhrady však vždy predstavuje najmenej 60% nákladov polície.
Ďalšími predpismi nižšej právnej sily z 22.10.2008 a 14.1.2009 Štátna rada spresnila postup, akým sa má uplatňovať náhrada nákladov voči organizátorovi podujatia. Polícia má najprv odhadnúť riziko násilností spojených s podujatím. V prípade zápasu s nulovým rizikom následne poskytne k dispozícii 12 hliadok po dvoch policajtoch. V prípade zápasu s miernym rizikom navýši ich počet o 15 policajtov, v prípade stredného rizika o 30 policajtov a v prípade vysokého rizika o 45 policajtov.
Vyrubenie náhrady prebieha dodatočne po športovom podujatí tak, že podľa čl. 6 nariadenia sa má po každom podujatí, na ktorom sa polícia zúčastnila, zaslať organizátorom podujatia faktúra. Proti vyrubeniu sumy náhrad, resp. proti faktúre možno podať opravný prostriedok na Ministerstvo spravodlivosti, bezpečnosti a financií. Odtiaľ sa ešte možno ďalej obrátiť s opravným prostriedkom na administratívny tribunál (správny súd), ktorý posúdi oprávnenosť vyrubenej náhrady aj jej konkrétnej čiastky.
Súdne preskúmanie nariadenia v roku 2008/2009
Podrobná úprava v nariadení Štátnej rady, ktorá by mohla slúžiť ako vhodná predloha aj pre úpravu v iných štátoch, bola podaním z 25. augusta 2008 napadnutá na súde akciovými spoločnosťami HCC La Chaux-de-Fonds SA a Neuchâtel Xamax SA. Tie napadli spomínané nariadenie a žiadali jeho zrušenie. Argumentovali pritom zásahom do ich slobody podnikania (hospodárskej slobody), do princípu rovnosti a spochybňovali aj legalitu nariadenia, ktoré podľa nich ide nad rámec zákonného zmocnenia. Šlo o prípad pod spisovou značkou 2C_605/2008, rozhodnutý 2. verejnoprávnym súdom švajčiarskeho Federálneho tribunálu dňa 24. februára 2009 (zverejnený ako BGE 135 I: 130). Súd v konečnom dôsledku rekurz zamietol v plnom rozsahu, čím potvrdil legálnosť a legitímnosť takejto právnej úpravy. Na nasledujúcich riadkoch si všimneme argumentáciu, ktorú pritom súd použil.
Skutkový a právny stav
Napadnutie nariadenia Štátnej rady Neuchatelského kantónu, ktoré ukladá organizátorom športových podujatí zaplatiť náhradu za náklady vzniknuté v súvislosti s policajným zabezpečením poriadku a bezpečnosti pri športovom podujatí.
Záver
Nariadenie je legálne, legitímne a primerané. Od organizátorov športových podujatí možno žiadať čiastočné znášanie nákladov policajného zásahu.
Hlavné myšlienky z odôvodnenia
Podľa navrhovateľov v súdnom konaní, nariadenie poškodzuje ich slobodu podnikania, resp. hospodársku slobodu, čo zdôvodňovali tým, že ide o poplatok znižujúci ich zisk, a polícia nemá určené žiadne mantinely pre určenie skutočných nákladov spojených so zásahom, ani pre umelé navyšovanie nákladov.
Súd v tejto súvislosti poukázal v prvom rade na čl. 62 zákona z 20.2.2007 o neuchatelskej polícii, ktorý výslovne stanovuje, že v prípade podujatí, kde sa vyžaduje udržiavanie poriadku a bezpečnosti, organizátorovi môže byť uložená povinnosť nahradiť náklady s tým spojené. Výnimkou sú politické zhromaždenia. Súd sa tiež zaoberal povahou tohto poplatku (náhrady nákladov), a dospel k tomu, že ide o typ poplatku za konkrétne služby, typ správneho poplatku, a ten podľa predchádzajúcej švajčiarskej judikatúry nepredstavuje obmedzenie slobody podnikania (hospodárskej slobody). Súd preto tento argument zamietol.
Súd tiež neskôr v texte odôvodnenia odmietol aj nedostatok mantinelov pri vymedzovaní výšky náhrad, s poukázaním na povinnosť hospodárnosti pri samotnom policajnom zásahu a na možnosť nechať výšku poplatku preskúmať Ministerstvom, a následne aj správnym súdom.
Druhým argumentom navrhovateľov bolo porušenie princípu rovnakého zaobchádzania, a to tým, že polícia si uplatňuje náhradu nákladov iba v prípade športových podujatí, a nie napríklad hudobných festivalov alebo techno parád.
Súd pritom poukázal na skutočnosť, že zákon o neuchatelskej polícii v čl. 62 a vykonávací predpis zo 7.1.1921 k zákonu z 10.11.1920 o poplatkoch výslovne uvádzajú, že za poskytnutie služieb polície je možné fakturovať vynaložené náklady, a to podľa spomenutého vykonávacieho predpisu vo výške 80 frankov na hodinu. Je tu teda síce rozdiel v tom, že nariadenie Štátnej rady hovorí v prípade športových podujatí o náhrade vo výške 60-80% nákladov, a druhý predpis uvádza presnú hodinovú sadzbu, podľa súdu však tento rozdiel možno odôvodniť tým, že neviazanosť pri športových podujatiach predstavuje špecifický problém, ktorý si vyžaduje špecifické riešenia.
Vzhľadom na uvedené, súd odmietol argument o porušení zásady rovnakého zaobchádzania.
Posledným argumentom navrhovateľov bola nelegálnosť nariadenia v zmysle absentujúceho zákonného podkladu pre určenie výšky náhrady nákladov. Navrhovatelia tiež argumentovali, že nariadenie zavádza nové pojmy, ktoré zákon o polícii nepozná – ide o pojmy „športové podujatia“ a „násilné skutky“. Navrhovatelia navyše spochybnili aj odkazovaciu normu v nariadení, podľa ktorej polícia má sama určiť výšku náhrady nákladov. Podľa nich, ak aj súd uzná, že všeobecne záväzný právny predpis môže zmocniť orgán výkonnej moci (políciu), aby sám stanovil výšku poplatku, nemalo by ísť o číru blanketovú normu, ale podľa navrhovateľov by tento predpis mal obsahovať aj isté limity, úpravu predmetu a základu výpočtu.
Ku všetkým námietkam sa súd vyjadril. V súvislosti s otázkou právneho základu nariadenia poukázal na to, že nariadenie má svoj zákonný podklad vo federálnom zákone z 21. marca 1997 o opatreniach na zabezpečenie vnútornej bezpečnosti, ale tiež vo vykonávacej vyhláške z 27. júna 2001 k uvedenému zákonu, a ďalej tiež v kantonálnom zákone z 20. februára 2007 o neuchatelskej polícii a v kantonálnom zákone z 10. novembra 1920 o poplatkoch. Tieto uznávajú možnosť uplatňovať si náhradu vynaložených nákladov policajného zásahu, ktorú nariadenie iba bližšie špecifikuje. Nariadenie pritom uplatňuje náhradu iba vo výške 60-80 % týchto nákladov, čím nedochádza k excesu zo zákonnej úpravy.
Pokiaľ ide o použitie nových pojmov „športové podujatia“ a „násilné skutky“, podľa súdu tieto pojmy iba reštriktívne spresňujú legálnu definíciu (v zákone o polícii) „organizátori podujatí, ktoré vyžadujú poriadkovú službu alebo ochranu“. Preto podľa súdu nariadenie neprekročilo zákonnú úpravu.
Napokon vo veci určenia výšky náhrad, podľa súdu polícia vždy vopred informuje organizátora o odhade rizika aj o približných nákladoch; organizátor teda vopred vie, aké náklady môže očakávať. Organizátor má v neposlednom rade tiež možnosť obrátiť sa aj po doručení faktúry na Ministerstvo spravodlivosti, bezpečnosti a financií, a odtiaľ ešte prípadne aj na kantonálny administratívny tribunál (súd), s cieľom preskúmania oprávnenosti vyrubenej náhrady nákladov.
Súd preto zamietol aj posledný argument navrhovateľov o nedostatku legality nariadenia.
Závery pre SR
Aké poučenie z toho vyplýva pre Slovenskú republiku? V prípade záujmu riešiť túto otázku podobne ako vo Švajčiarsku by prichádzala do úvahy novelizácia platného a účinného zákona č. 479/2008 Z.z. o organizovaní verejných telovýchovných podujatí, športových podujatí a turistických podujatí a o zmene a doplnení niektorých zákonov, a zákona o policajnom zbore č. 171/1993 Z.z., v zmysle ktorých by polícia bola oprávnená fakturovať organizátorovi športového podujatia istú časť nákladov policajného zásahu. Pritom by však bolo potrebné zabezpečiť garancie posúdenia, ktoré podujatie bude vyhodnotené ako rizikové – zásadne by sa tak malo diať v súčinnosti s organizátorom. Vhodné by tiež bolo vymedziť spôsob výpočtu náhrady nákladov, a upraviť spôsob preskúmavania rozhodnutia o vyrubení náhrady, napríklad podľa švajčiarskeho vzoru – preskúmaním na orgáne štátnej správy a následne v rámci správneho súdnictva.
