KONANIE VEREJNÉHO OCHRANCU PRÁV V OBLASTI VEREJNEJ SPRÁVY

ACTIONS OF THE OMBUDSMAN IN RELATION TO PUBLIC ADMINISTRATION

JUDR. BC. JANKA HAŠANOVÁ, PHD.
AKADÉMIA POLICAJNÉHO ZBORU V BRATISLAVE,
TRNAVSKÁ UNIVERZITA V TRNAVE
JANKA.HASANOVA@MINV.SK

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
verejný ochranca práv, verejná správa, základné práva a slobody, podnet, vybavenie podnetu

KEY WORDS:
ombudsman, public administration, basic rights and freedoms, submission, handling of submissions

ABSTRAKT:
Článok sa venuje verejnému ochrancovi práv a jeho činnosti v oblasti verejnej správy. Rozoberá postup fyzických a právnických osôb pri podávaní podnetu, analyzuje konanie verejného ochrancu práv pri jeho vybavovaní. Prináša úvahy de lege ferenda, ktoré by mohli zefektívniť činnosť verejného ochrancu práv v rámci poskytovania ochrany základným právam a slobodám osôb vo verejnej správe.

SUMMARY/ABSTRACT:
The article studies the position of the Slovak ombudsman in relation to public administration. It analyses the procedures natural persons and corporations take when filing submissions with the Ombudsman´s Office and it also suggest the steps taken by the Ombudsman when dealing with such submissions. Most importantly, the article also provides some ideas de lege ferenda that could be introduced in order to provide a more efficient system of protection of basic rights and freedoms of persons in relation to the bodies of public administration.

VŠEOBECNÁ CHARAKTERISTIKA VEREJNÉHO OCHRANCU PRÁV

Verejný ochranca práv má postavenie nezávislého kontrolného orgánu sui generis a ako súčasť systému ochrany práva sa podieľa na mimosúdnej ochrane základných práv a slobôd. Jeho pôsobnosť nie je zameraná na ochranu právneho poriadku Slovenskej republiky ako takého, ale na ochranu subjektívnych práv fyzických osôb a právnických osôb pred takým konaním, rozhodovaním a nečinnosťou orgánov verejnej správy, ktoré je v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu.¹ Jeho prednosťou je najmä jednoduchšie, rýchlejšie a finančne menej náročné riešenie problému ako v konaní pred súdmi, hoci výlučne súdy sú oprávnené s konečnou platnosťou rozhodnúť o práve alebo povinnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby.

V Slovenskej republike je verejný ochranca práv k dispozícii pre každého bez rozdielu veku, pohlavia, národnosti, štátnej príslušnosti, majetkových pomerov, vyznania, či iných diferenciácií. Na verejného ochrancu práv sa môže obrátiť každý, kto sa domnieva, že pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej moci boli porušené základné práva a slobody. Verejný ochranca práv môže konať aj z vlastnej iniciatívy, ak sa nazdáva, že v dôsledku činnosti orgánu verejnej moci došlo k porušeniu základných práv a slobôd osôb. Konanie verejného ochrancu práv, či už začaté na základe podnetu osoby alebo z vlastnej iniciatívy verejného ochrancu práv, nie je podmienené splnením osobitných podmienok (napr. dosiahnutím určitého veku podávateľa, spôsobilosťou na právne úkony, bezúhonnosťou, zastúpením právnym zástupcom, vyčerpaním riadnych opravných prostriedkov a pod.). Podnet dokonca nemusí podať priamo osoba, ktorej základné práva a slobody boli porušené, ale ktokoľvek, kto sa domnieva, že k porušeniu základných práv a slobôd došlo. Prístup každej osoby k právnej pomoci verejného ochranu práv deklaruje aj skutočnosť, že podanie adresované verejnému ochrancovi práv nepodlieha poplatkovej povinnosti.

Verejný ochranca práv je inštitút vytvorený pre obyčajných ľudí za účelom ochrany ich subjektívnych základných práv a slobôd, ako aj posilňovania právneho vedomia osôb a ich vieru v demokratický a právny štát. Verejný ochranca práv má pri uplatnení a vymožení subjektívneho práva osoby síce len podporný, iniciačný charakter, nedisponuje právomocou vydávať individuálne správne akty, nemôže rušiť, či meniť individuálne správne akty vydávané inými orgánmi verejnej správy a jeho činnosť nemá vo vzťahu k orgánom verejnej moci sankčný alebo nariaďovací charakter, ale svojimi podnetmi, upozorneniami a autoritou, sa výrazne podieľa na zabezpečení vymožiteľnosti práva v Slovenskej republike. Vďaka možnosti obrátiť sa s právnym problémom na verejného ochrancu práv sa v mnohých prípadoch dosiahlo vymoženie práva, ktorého by sa inak osoba nedočkala.

Konanie verejného ochrancu práv

Verejný ochranca práv koná na základe podnetu fyzickej osoby alebo právnickej osoby, alebo z vlastnej iniciatívy. Na verejného ochrancu práv sa môže obrátiť každý, kto sa domnieva, že pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánu verejnej správy boli porušené základné práva a slobody v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu.

Podnet možno podať písomne, ústne do zápisnice, telegraficky,² telefaxom alebo elektronickou poštou. Ako pozitívne možno hodnotiť, že v prípade podnetu podaného elektronickou poštou zákon o verejnom ochrancovi práv neustanovuje obligatórnu povinnosť, podpísať ho zaručeným elektronickým podpisom.³ Toto je rozdiel napr. v porovnaní s § 19 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov, keďže podľa tohto predpisu podanie v elektronickej forme vyvolá príslušné právne účinky v zásade len v prípade, ak bolo podanie podpísané tzv. zaručeným elektronickým podpisom.⁴ Znamená to, že zákon o verejnom ochrancovi práv sa opäť približuje ľuďom a jeho prvoradou snahou je čo najjednoduchší, najrýchlejší, nebyrokratický prístup k právnej pomoci. Právne predpisy zatiaľ neumožňujú uskutočniť podanie prostredníctvom telefónu, hoci táto forma podania by bola zjavne najrýchlejšia a najoperatívnejšia. Dôvodov, prečo zákonodarca nezvolil túto možnosť je viacero. Snáď najrelevantnejší je fakt, že podanie vykonané telefonicky, sa ťažko preukazuje (do úvahy by však prichádzalo napr. zaznamenanie hovoru), pretože neexistuje písomný záznam, ktorý by deklaroval, že podanie urobila daná osoba. Hoci vzhľadom na účel a poslanie funkcie verejného ochrancu, ktorý má pomáhať najmä neformálnych spôsobom, a to predovšetkým osobám, ktoré nemajú dostatok právnych vedomostí a znalostí, by prípadné zavedenie tejto formy uskutočnenia podania určite zefektívnilo činnosť verejného ochrancu práv, ešte viac by ho priblížilo bežným ľuďom, zjednodušilo „papierovú prácu“ a urýchlilo celý proces komunikácie.⁵

Podanie adresované verejnému ochrancovi práv nepodlieha poplatkovej povinnosti. Fyzické osoby, ktoré sa obrátia na verejného ochrancu práv majú právo používať svoj materinský jazyk, pričom trovy tlmočného znáša štát. Z podnetu musí byť zrejmé, akej veci sa týka, proti ktorému orgánu verejnej správy smeruje a čoho sa podávateľ podnetu domáha. Písomný podnet osoby, ktorá je pozbavená osobnej slobody alebo osoby, ktorej osobná sloboda je obmedzená a ktorý je adresovaný verejnému ochrancovi práv, nepodlieha úradnej kontrole. Podávateľ podnetu má taktiež možnosť požiadať o utajenie svojej totožnosti, ak sa domnieva, že je to v záujme vybavenia podnetu. Ak podávateľ využije toto právo, pri vybavovaní podnetu sa postupuje len na základe odpisu podnetu, v ktorom sa neuvádzajú osobné údaje. Ak však charakter podnetu neumožňuje jeho vybavenie bez uvedenia niektorého z osobných údajov, musí byť podávateľ podnetu o tom bezodkladne upovedomený. Zároveň ho treba upozorniť, že vo vybavovaní podnetu sa bude pokračovať len vtedy, ak v určenej lehote písomne udelí súhlas s uvedením určitého potrebného údaja o svojej osobe.

Ak podávateľ podnetu neuviedol svoje meno, priezvisko a adresu (právnická osoba svoj názov a sídlo), ide o anonymný podnet, ktorý verejný ochranca práv nemusí vybavovať. Toto ustanovenie pokladáme za veľmi vhodné, pretože verejného ochrancu práv tým odbremeňuje od povinnosti vybavovať rôzne anonymné podania, ktoré väčšinou nie sú relevantné a sú podávané zväčša osobami, ktoré sa zabávajú tým, že orgány verejnej moci „obťažujú“ rôznymi nezmyselnými podaniami.

Po doručení podnetu verejnému ochrancovi práv, je verejný ochranca práv povinný podnet najprv preskúmať z formálneho hľadiska, teda zistiť, či obsahuje všetky obligatórne náležitosti ustanovené zákonom. Verejný ochranca práv sa v tomto štádiu ešte nezaoberá obsahovou náplňou podnetu. Ak podnet nemá predpísané náležitosti, verejný ochranca práv bezodkladne vyzve podávateľa podnetu, aby v určenej lehote, ktorá nesmie byť kratšia ako sedem dní, neúplný alebo nejasný podnet doplnil alebo spresnil. Poučí ho aj o tom, ako treba doplnenie alebo spresnenie urobiť. Ak podávateľ podnetu napriek výzve verejného ochrancu práv v určenej lehote podnet nedoplní alebo nespresní a vo vybavovaní podnetu nemožno pre tento nedostatok pokračovať, verejný ochranca práv podnet odloží. O týchto následkoch musí podávateľa podnetu poučiť. Verejný ochranca práv však nesmie podnet odložiť, ak podávateľ síce neodstránil nedostatky, ale v podnete boli uvedené dostatočné informácie, aby verejný ochranca práv mohol podnet preskúmať a vybaviť.

Ak si adresát nevyzdvihne výzvu na doplnenie podnetu alebo odstránenie nedostatkov podnetu do troch dní od jej uloženia na pošte, posledný deň tejto lehoty sa považuje za deň doručenia, aj keď sa adresát o uložení nedozvedel. V prípade, ak v podnete podávateľ uvedie len adresu na elektronickú poštu, výzva sa považuje za doručenú uplynutím troch dní odo dňa jej odoslania, aj keď sa adresát o nej nedozvedel.

Ustanovenie týkajúce sa prebratia výzvy verejného ochrancu práv je rigídnejšie ako upravuje doručovanie písomností všeobecný procesný predpis, zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“), ktorý je k zákonu o verejnom ochrancovi práv vo vzťahu subsidiarity. Kým správny poriadok na prezumpciu doručenia písomnosti uplynutím troch dní odo dňa uloženia písomnosti na pošte vyžaduje, aby sa adresát v mieste doručenia zdržiaval, zákon o verejnom ochrancovi práv ustanovuje, že písomnosť sa považuje za doručenú v posledný deň trojdňovej lehoty od uloženia na pošte, aj keď sa adresát o nej nedozvedel, a to bez splnenia ďalších podmienok. Neprichádza tu do úvahy namietanie, že adresát sa v mieste doručenia nezdržiaval (napr. bol hospitalizovaný, bol na zahraničnej pracovnej ceste a pod.). Bolo by však možné využiť odpustenie zmeškania lehoty v zmysle § 28 správneho poriadku, ak dôvod, pre ktorý osoba neurobila daný úkon bol závažný, adresát o odpustenie zmeškania lehoty požiada do 15 dní od odpadnutia príčiny a v tejto lehote urobí aj zmeškaný úkon.

Po overení formálnych náležitosti podnetu, má verejný ochranca práv zo zákona povinnosť podnet preskúmať a vybaviť. Pod preskúmaním podnetu možno rozumieť oboznámenie sa s obsahom podnetu (verejný ochranca práv už nesleduje len formálnu stránku), posudzovanie obsahu a zisťovanie právnych skutočností podstatných pre ďalší postup. Vybavovanie podnetu je procesná činnosť verejného ochrancu práv, ktorá smeruje ku konečnému rozhodnutiu o podnete. V rámci vybavovania podnetu verejný ochranca práv disponuje príslušnými zákonnými oprávneniami, ktoré majú zabezpečiť riadne, včasné a úplné zistenie skutkového stavu veci, na základe ktorého verejný ochranca práv konanie o podnete ukončí.

Po preskúmaní podnetu môže verejný ochranca práv dospieť k niekoľkým možným variantom riešenia podnetu, a to:

1. Poskytnutie právnej rady podávateľovi podnetu

Na verejného ochrancu práv sa často obracajú osoby, ktoré nemajú právnické vzdelanie, a po doručení rozhodnutia orgánu verejnej správy nevedia, ako majú ďalej postupovať, ak s rozhodnutím nie sú spokojní a žiadajú jeho nápravu. Každé rozhodnutie orgánu verejnej správy síce obligatórne obsahuje poučenie o tom, či je proti rozhodnutiu prípustný opravný prostriedok, na akom orgáne a v akej lehote sa tento opravný prostriedok môže podať, ale uvedené poučenie si osoby často nevedia vysvetliť alebo ho interpretujú nesprávne, pretože sa nevedia orientovať v spleti právnych termínov a odborných pojmov.

Ak verejný ochranca práv zistí, že podnet je podľa svojho obsahu opravným prostriedkom podľa predpisov o konaní vo veciach správnych alebo súdnych, žalobou alebo opravným prostriedkom v správnom súdnictve alebo ústavnou sťažnosťou, bezodkladne upovedomí o tom podávateľa podnetu a poučí ho o správnom postupe.⁶

Verejný ochranca práv nemôže z vlastnej iniciatívy (ex offo) uplatniť právny prostriedok namiesto podávateľa podnetu, pretože aktívne legitimovanou osobou je výlučne ten, kto v konaní pred orgánom verejnej moci vystupoval ako účastník konania. Verejný ochranca práv môže len náležite poučiť podávateľa podnetu, ako ďalej postupovať, aký právny prostriedok podať, na akom orgáne a v akej lehote. Verejný ochranca práv musí mať na zreteli, že relevantnú právnu radu by mal poskytnúť v čo najkratšom čase, aby nedošlo k zmeškaniu lehoty na podanie príslušného právneho prostriedku.

V súvislosti s uvedeným postupom verejného ochrancu práv je vhodné upriamiť pozornosť aj na zákon č. 152/1998 Z. z. o sťažnostiach v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o sťažnostiach), ktorý ustanovuje, že za sťažnosť sa podľa zákona o sťažnostiach nepovažuje podanie, ktoré smeruje proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy vydanému v správnom konaní, ak je zrejmé, že podanie možno vybaviť v správnom konaní. Takéto podanie zašle orgán verejnej správy bezodkladne sťažovateľovi s poučením, a ak ide o neprávoplatné rozhodnutie, aj orgánu príslušnému na rozhodnutie o opravnom prostriedku. Za úvahu by stálo posúdenie, či by nebolo vhodné, aby aj verejný ochranca práv po tom, ako zistí, že podnet je opravným prostriedkom v správnom konaní, nemal povinnosť podanie bezodkladne zaslať aj orgánu verejnej správy príslušnému rozhodnúť o opravnom prostriedku.⁷

V súvislosti s poskytovaním právnych rád verejným ochrancom práv je potrebné spomenúť aj zákon č. 327/2005 Z. z. o poskytovaní právnej pomoci osobám v materiálnej núdzi a o zmene a doplnení zákona č. 586/2003 Z. z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov v znení zákona č. 8/2005 Z. z. (ďalej len „zákon o poskytovaní právnej pomoci“). Z iniciatívy Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky, ktoré v auguste roku 1999 uzavrelo zmluvu so Slovenskou advokátskou komorou, sa začalo poskytovanie právnej pomoci formou bezplatného právneho poradenstva v oblasti občianskeho, rodinného a pracovného práva a v cezhraničných sporoch aj v obchodnoprávnych veciach. Na základe tejto zmluvy poskytujú advokáti bezplatné poradenstvo prevažne v sídlach jednotlivých krajských súdov. Tento druh právneho poradenstva je určený výlučne pre sociálne znevýhodnených ľudí. Ide o fyzické osoby, ktoré si v dôsledku svojej materiálnej núdze nemôžu dovoliť právne služby komerčného charakteru na riadne, ústavou garantované uplatnenie alebo ochranu svojich práv. Právo na poskytnutie právnej pomoci vzniká za súčasného splnenia troch podmienok. Žiadateľ sa musí nachádzať v stave materiálnej núdze, nejde o zrejmú bezúspešnosť sporu a hodnota sporu prevyšuje hodnotu minimálnej mzdy ustanovenej zákonom, okrem sporov, v ktorých nie je možné hodnotu sporu vyčísliť v peniazoch.

Pod pojmom právna pomoc zákon o poskytovaní právnej pomoci rozumie poskytovanie právnych služieb oprávnenej osobe v súvislosti s uplatňovaním jej práv zahŕňajúcich právne poradenstvo, právnu pomoc v mimosúdnych konaniach, spisovanie podaní na súdy, zastupovanie v konaní vrátane konania o opravných prostriedkoch, výkonu rozhodnutia a ostatných úkonov s tým súvisiacich, teda komplexné právne služby prispôsobené potrebám každého jednotlivého prípadu vrátane úplného alebo čiastočného uhrádzania nákladov s tým spojených. Právna pomoc je teda poskytovaná pred, počas i po skončení súdneho konania, nie je obmedzená len na poskytovanie právneho poradenstva.

Ak porovnáme právnu pomoc poskytovanú bezplatne v zmysle zákona o poskytovaní právnej pomoci a právnu pomoc, ktorú poskytuje verejný ochranca práv v zmysle zákona o verejnom ochrancovi práv, nájdeme niekoľko spoločných čŕt, ale aj niekoľko podstatných rozdielov. Zmyslom obidvoch právnych úprav je pomôcť osobám pri vymožení ich subjektívnych práv a slobôd, pričom právnu pomoc poskytujú bez poplatkovej povinnosti a bez nároku na odmenu. Rozdiel spočíva v právnom odvetví, v ktorom sa právna rada poskytuje. Kým verejný ochranca práv pomáha vymôcť práva v správnoprávnej oblasti, bezplatné právne poradenstvo poskytované advokátmi sa orientuje na podávanie rád v oblasti občianskeho, rodinného a pracovného práva a v cezhraničných sporoch aj v obchodnoprávnych veciach. Ďalší rozdiel môžeme nájsť v rozsahu poskytovania poradenstva. Verejný ochranca práv je povinný len náležite poučiť osobu o ďalšom postupe, advokát poskytujúci právne poradenstvo má oprávnenia (a zároveň aj povinnosti) vymedzené podstatne širšie. Spisuje podania na súdy, zastupuje osobu v konaní pred súdmi, uskutočňuje úkony súvisiace s výkonom rozhodnutia, vykonáva ďalšie činnosti zamerané na vymoženie práva osoby v určených oblastiach práva.

2. Postúpenie veci prokurátorovi

Ak sa podnet týka preskúmania právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo ak verejný ochranca práv dospeje k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom alebo s iným všeobecne záväzným právnym predpisom, môže vec postúpiť na vybavenie príslušnému prokurátorovi, prípadne urobí iné opatrenie, o čom upovedomí podávateľa podnetu. To isté môže urobiť aj s podnetom, ktorý obsahuje návrhy takých opatrení, ktoré patria do pôsobnosti prokuratúry.

Právoplatné rozhodnutie je rozhodnutie, proti ktorému nie je prípustné odvolanie (prípadne rozklad, ak v prvom stupni rozhodoval ústredný orgán štátnej správy). Takéto rozhodnutie je už relatívne nezmeniteľné a nezrušiteľné. Prelomenie týchto zásad je možné len v prípadoch ustanovených zákonom a po splnení zákonom ustanovených podmienok. Jednou z možností, ako dosiahnuť zmenu alebo zrušenie právoplatného rozhodnutia je využitie prostriedkov, ktoré má k dispozícii prokurátor ako osoba dozerajúca nad dodržiavaním právnych predpisov orgánmi verejnej správy. Prokurátor je oprávnený podať proti právoplatnému rozhodnutiu orgánu verejnej správy protest. Ak protestu prokurátora nevyhovie ani vedúci ústredného orgánu štátnej správy, môže prokurátor podať do dvoch mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia, ktorým nebolo vyhovené protestu, žalobu na súd.⁸

Na prokurátora sa verejný ochranca práv bezodkladne obráti aj v prípade, ak zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že v miestach, kde sa vykonáva väzba, trest odňatia slobody, disciplinárne tresty vojakov, ochranné liečenie, ochranná výchova, ústavné liečenie alebo ústavná výchova, alebo v cele policajného zaistenia je nezákonne držaná osoba. Zároveň o tejto skutočnosti upovedomí aj správu takého miesta a dotknutú osobu.⁹

Prokurátor je povinný v lehotách ustanovených zákonom oznámiť verejnému ochrancovi práv opatrenia, ktoré vykonal na odstránenie nezákonnosti.

Pod iným opatrením, ktoré sa síce netýka prokurátora, ale verejný ochranca práv ho môže uplatniť namiesto postúpenia veci prokurátorovi, je možné rozumieť napríklad podanie podnetu orgánu verejnej správy nadradenému orgánu, ktorý rozhodoval v prvom stupni, aby prostredníctvom mimoriadneho opravného prostriedku – preskúmania rozhodnutia mimo odvolacieho konania – zmenil alebo zrušil nezákonné rozhodnutie orgánu verejnej správy.

3. Odloženie podnetu

Zákon o verejnom ochrancovi práv presne určuje, v ktorých prípadoch verejný ochranca práv podnet odloží obligatórne (povinne) a kedy môže na základe svojho uváženia podnet odložiť fakultatívne (nepovinne).

Verejný ochranca práv podnet odloží obligatórne, ak sa preskúmaním podnetu zistil niektorý zo zákonom ustanovených dôvodov. V uvedených prípadoch verejný ochranca práv nemá na výber, či podnet odloží alebo sa podnetu bude ďalej venovať, pretože zákonodarca zvolil vyjadrenie „odloží“, čo jasne vylučuje možnosť verejného ochrancu práv pokračovať vo vybavovaní podnetu. Verejný ochranca práv podnet obligatórne odloží, ak:

a)    podnet nepatrí do pôsobnosti verejného ochrancu práv

Verejný ochranca práv musí vždy dbať na medze svojej pôsobnosti a konať len v prípadoch, kedy mu do dovoľuje ústava alebo zákon. Všetky podnety, ktoré boli adresované verejnému ochrancovi práv, ale nespadajú do jeho kompetencie musí verejný ochranca práv odložiť. Verejný ochranca práv je oprávnený a zároveň povinný konať, len ak ide o ochranu základných práv a slobôd fyzických alebo právnických osôb. Ak je z podnetu síce zrejmé, že došlo k porušeniu právnych predpisov, ale neboli porušené základné práva a slobody, verejný ochranca práv ako štátny orgán by konať nemal, pretože zákon mu takúto právomoc nezveruje, a tým by de iure porušil článok 2 ods. 2 ústavy, ktorá hovorí, že štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

b)    vec, ktorej sa podnet týka, prejednáva súd a nejde o prieťahy v konaní alebo súd už vo veci rozhodol

Verejný ochranca práv obligatórne odkladá podnet aj vtedy, ak o danom prípade práve rozhoduje alebo už rozhodol nestranný a nezávislý súd. Vo vybavovaní podnetu by pokračoval iba vtedy, ak súd koná neprimerane, nezákonne dlho.

c)    vec, ktorej sa podnet týka, preskúmava prokuratúra alebo vec, ktorej sa podnet týka, už prokuratúra preskúmala

Ak verejný ochranca práv zistí, že vec už začala preskúmavať prokuratúra (napr. bol podaný protest prokurátora) alebo vec prokuratúra už preskúmala a okolnosti prípadu sa podstatne nezmenili, je povinný podnet odložiť.

d)    vo veci, ktorej sa podnet týka, koná alebo rozhoduje príslušný orgán verejnej správy, ktorý nepatrí do pôsobnosti verejného ochrancu práv, alebo o veci, ktorej sa podnet týka, už rozhodol príslušný orgán verejnej správy, ktorý nepatrí do pôsobnosti verejného ochrancu práv

Ak o danej veci rozhoduje alebo už rozhodol orgán verejnej správy, do ktorého činnosti verejný ochranca práv nemá právo zasahovať, pretože je vyňatý z pôsobnosti verejnej ochrancu práv, podnet sa odloží a vo vybavovaní veci sa už nepokračuje.

e)    podávateľ podnetu vezme svoj podnet späť alebo oznámi, že netrvá na ďalšom preskúmavaní podnetu

Podávateľ podnetu sa môže v priebehu vybavovania podnetu z rôznych pohnútok rozhodnúť, že nechce, aby verejný ochranca práv vo vybavovaní podnetu pokračoval. Po tom, ako tento prejav vôle oznámi verejnému ochrancovi práv, bude podnet odložený a verejný ochranca práv sa vecou ďalej nebude zaoberať.

f)    náležitosti, ktoré sú obligatórnou súčasťou podnetu neboli doplnené alebo spresnené v určenej lehote

Verejný ochranca práv podnet odloží aj vtedy, ak podávateľa podnetu vyzval na doplnenie alebo spresnenie obligatórnych náležitostí podnetu, ale podávateľ jeho výzvu nerešpektoval a chyby neodstránil. K tomu kroku môže dôjsť len vtedy, ak podávateľ bol o možnosti odloženia podnetu poučený.

Zákon o verejnom ochrancovi práv dáva verejnému ochrancovi práv možnosť, aby v zákonom určených prípadoch vec odložil aj fakultatívne. Táto právomoc verejného ochrancu práv sa označuje aj ako tzv. diskrečná právomoc,¹⁰ znamená, že pri splnení zákonných podmienok je len na úvahe verejného ochrancu práv, či podnet prijme a bude sa mu ďalej venovať alebo ho odloží. Ide väčšinou o prípady, kedy je záujem o ochranu práv značne oslabený. Verejný ochranca práv môže fakultatívne podnet odložiť, ak zistí:

a)    že podnet sa netýka osoby, ktorá ho podala, pokiaľ nepredložila písomný súhlas dotknutej osoby na podanie podnetu alebo písomné plnomocenstvo vo veci

Táto právomoc verejného ochrancu práv je v porovnaní s právnymi úpravami verejného ochrancu práv v iných krajinách takmer raritnou. Vo väčšine štátov sa verejný ochranca práv nezaoberá podnetom, ktorý podala osoba, ktorej práva a slobody neboli v dôsledku konania orgánu verejnej moci priamo dotknuté. V podmienkach Slovenskej republiky verejný ochranca práv môže vybaviť aj podnet, ktorý pochádza od osoby, ktorej sa priamo netýka. Túto právnu úpravu hodnotíme naozaj kladne a je potrebné ju osobitne oceniť, pretože v právnom štáte by malo byť irelevantné, kto poukázal na nezákonnú činnosť orgánu verejnej moci. Cieľom právneho štátu by mala byť náprava a odstránenie neprávosti bez ohľadu na osobu, ktorá nápravu iniciovala.

V praxi sa môže stať, že osoba, ktorá bola dotknutá na svojich základných právach a slobodách, sa z rôznych dôvodov (či už sú to obavy pred odplatou zo strany porušovateľa, právna neznalosť, nedôvera k štátnym orgánom a pod.) nechce obrátiť na verejného ochrancu práv a až prostredníctvom inej osoby, ktorá podala vo veci podnet, verejný ochranca práv začne konať a dôjde k náprave.

Samozrejme, že verejný ochranca práv môže vec posúdiť tak, že sa rozhodne podnet odložiť. Väčšinou sa to stáva v prípadoch, keď je zrejmé, že dotknutá osoba vôbec nemá záujem na ďalšom vybavovaní veci

b)    od opatrenia alebo udalosti, ktorých sa podnet týka, uplynul v deň doručenia podnetu čas dlhší ako tri roky

Uvedená možnosť odložiť podnet vychádza zo skutočnosti, že plynutím času veci strácajú na svojom význame a opodstatnení. Ak osoba nemala záujem riešiť určité konanie subjektu verejnej moci po dobu troch rokov, od kedy ku danému konaniu došlo, je možné predpokladať, že ďalšie vybavovanie podnetu bude náročné nielen na získanie dôkazného materiálu, ale vybavením podnetu sa už nedosiahne očakávaný výsledok a efekt.

c)    podnet je zjavne neopodstatnený

Je na úvahe verejného ochrancu práv, kedy bude podnet považovať za neopodstatnený a usúdi, že je dôvod na jeho odloženie. Spravidla to budú prípady, kedy podávateľ poukazuje na konanie orgánu verejnej moci, ktoré ani nesúvisí s jeho pôsobnosťou a právomocou v oblasti verejnej správy (napr. namieta, že starosta obce v nedeľu rúbal drevo, čo je v rozpore s dobrými mravmi na dedine).

d)    podnet je anonymný

Verejný ochranca sa nemusí zaoberať ani podnetom, ktorý neobsahuje základné identifikačné údaje o podávateľovi. Je správne, že zákonodarca dal verejnému ochrancovi práv právo odložiť anonymný podnet a neustanovil mu v tomto prípade podnet odložiť ako obligatórnu povinnosť. V praxi sa môžu vyskytnúť prípady, keď osoba chce upozorniť na závažnú protiprávnu činnosť subjektu verejnej moci, ale v obave pred vyzradením svojej totožnosti by žiadny podnet nebola ochotná podať. Ak verejný ochranca práv dospeje k názoru, že anonymný podnet obsahuje dostatok údajov na jeho vybavenie, môže sa vecou ďalej zaoberať. Ak podľa názoru verejného ochrancu práv nie je potrebné ďalej preskúmavať anonymný podnet, podnet odloží bez toho, aby niekoho informoval.

e)    ide o podnet vo veci, ktorú už verejný ochranca práv vybavil a opakovaný podnet neobsahuje nové skutočnosti

Tento dôvod odloženia veci zahŕňa prípady podávania opakovaných podnetov v tej istej veci. Spravidla k tomu dochádza, ak podávateľ nie je spokojný so závermi vybavenia podnetu verejným ochrancom práv alebo orgánom verejnej moci a domáha sa opätovného preskúmania veci. Odložiť vec z tohto dôvodu by však neprichádzalo do úvahy, ak sa v opakovanom podnete objavia nové skutočnosti.

4. Vybavovanie podnetu

Procesný inštitút vybavovania podnetu nastúpi vtedy, ak nedošlo k poskytnutiu právnej rady podávateľovi, k postúpeniu veci prokurátorovi alebo odloženiu podnetu. Vybavovanie podnetu verejnému ochrancovi práv slúži na objektívne zistenie skutočného stavu veci a posúdenie, či zo strany orgánu verejnej správy došlo alebo nedošlo k porušeniu základných práv a slobôd. Pri vybavovaní podnetu je verejný ochranca práv oprávnený vstupovať do objektov orgánov verejnej správy, vyžadovať od orgánov verejnej správy, aby mu poskytli potrebné spisy a doklady, ako aj vysvetlenie k veci, ktorej sa podnet týka, a to aj v prípade, ak osobitný predpis obmedzuje právo nahliadať do spisov len pre vymedzený okruh subjektov, môže klásť otázky zamestnancom orgánu verejnej správy, je oprávnený hovoriť aj bez prítomnosti iných osôb s osobami, ktoré sú zaistené v miestach, kde sa vykonáva väzba, trest odňatia slobody, disciplinárne tresty vojakov, ochranné liečenie, ochranná výchova, ústavné liečenie alebo ústavná výchova a v celách policajného zaistenia.

Verejný ochranca práv môže v priebehu vybavovania podnetu dospieť k niekoľkým záverom:

a)    výsledkami vybavenia podnetu nie je preukázané porušenie základných práv a slobôd

Verejný ochranca práv o tejto skutočnosti písomne upovedomí podávateľa podnetu a orgán verejnej správy, proti ktorého postupu, rozhodovaniu alebo nečinnosti podnet smeruje. Takýto záver je z objektívneho hľadiska pozitívny, pretože deklaruje, že orgány verejnej správy vedia aplikovať príslušné právne predpisy, konajú v súlade s právom a priznané právo alebo uložená povinnosť sú zákonné a správne.

b)    výsledkami vybavenia podnetu je preukázané porušenie základných práv a slobôd

Ak verejný ochranca práv zistí, že orgán verejnej správy porušil základné právo alebo slobodu osoby, oznámi výsledky vybavenia podnetu spolu s návrhom opatrení orgánu verejnej správy, proti ktorého postupu, rozhodovaniu alebo nečinnosti podnet smeruje. Orgán verejnej správy je povinný do 20 dní odo dňa doručenia výzvy na prijatie opatrení oznámiť verejnému ochrancovi práv svoje stanovisko k výsledkom vybavenia podnetu a prijaté opatrenia. Ak verejný ochranca práv nesúhlasí so stanoviskom orgánu verejnej správy alebo ak prijaté opatrenia považuje za nedostatočné, vyrozumie o tom orgán nadradený orgánu verejnej správy, proti ktorému podnet smeruje, a ak takého orgánu niet, vládu Slovenskej republiky, ktoré sú povinné oznámiť verejnému ochrancovi práv do 20 dní odo dňa doručenia jeho vyrozumenia opatrenia, ktoré vo veci prijali. Ak verejný ochranca práv považuje vykonané opatrenia za nedostatočné, oznámi túto skutočnosť národnej rade alebo ňou poverenému orgánu.

Verejný ochranca práv písomne upovedomí o výsledkoch vybavenia podnetu a o prijatých opatreniach podávateľa podnetu a osobu, ktorej základné práva a slobody boli konaním, rozhodovaním alebo nečinnosťou orgánov verejnej správy porušené.

c)    verejný ochranca práv zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že pri činnosti orgánu verejnej správy bol spáchaný trestný čin, priestupok, iný správny delikt alebo disciplinárne previnenie alebo že bola porušená povinnosť ustanovená zákonom

Ak verejný ochranca práv zistí uvedené skutočnosti, oznámi to príslušnému orgánu, ktorý je povinný upovedomiť verejného ochrancu práv o opatreniach, ktoré na základe jeho oznámenia vykonal. Ak verejný ochranca práv považuje vykonané opatrenia za nedostatočné, oznámi túto skutočnosť nadradenému orgánu, a ak takého niet, vláde Slovenskej republiky. Nadradený orgán verejnej správy, a ak takého niet, vláda Slovenskej republiky sú povinní oznámiť verejnému ochrancovi práv do 20 dní odo dňa doručenia jeho vyrozumenia opatrenia, ktoré vo veci prijali. Ak verejný ochranca práv považuje vykonané opatrenia za nedostatočné, oznámi túto skutočnosť národnej rade alebo ňou poverenému orgánu.

d)    verejný ochranca práv zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že zákon, iný všeobecne záväzný právny predpis alebo vnútorný predpis vydaný orgánom verejnej správy porušuje základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb

Verejný ochranca práv po tomto zistení môže podať podnet na zmenu alebo zrušenie dotknutého predpisu príslušnému orgánu. Orgán, ktorému verejný ochranca práv podal podnet musí upovedomiť verejného ochrancu práv do 20 dní o opatreniach, ktoré na základe jeho oznámenia vykonal.

Ak sa verejný ochranca práv domnieva, že právny predpis nie je v súlade s právnymi predpismi vyššej právnej sily a ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, môže podať návrh na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky.

Hoci verejný ochranca práv nemá právo zákonodarnej iniciatívy a nepodieľa sa na tvorbe právnych predpisov alebo interných aktov, svojou právomocou dávať podnet na zmenu alebo zrušenie predpisu, ktorý porušuje základné práva a slobody, môže výrazne zasiahnuť do znenia právnej alebo internej normy. Treba však podotknúť, že využitie uvedenej možnosti je právom a nie povinnosťou verejného ochrancu práv, aj keď má vedomosť, že taký predpis existuje.

Vybavenie podnetu

Podnet doručený verejnému ochrancovi práv sa považuje za vybavený poskytnutím rady podávateľovi podnetu, postúpením veci prokurátorovi a oboznámením príslušných osôb o tomto postupe, odložením podnetu, upovedomením podávateľa podnetu, že nedošlo k porušeniu základných práv a slobôd, upovedomením o výsledkoch vybavenia podnetu a o prijatých opatreniach podávateľa podnetu a osobu, ktorej základné práva a slobody boli konaním, rozhodovaním alebo nečinnosťou orgánov verejnej správy porušené. Podnet sa považuje za vybavený aj v prípade, ak písomnosť o vybavení podnetu sa adresátovi nepodarilo doručiť na adresu, ktorú v podnete alebo počas vybavovania podnetu uviedol.

Úvahy de lege ferenda

V nasledujúcich riadkoch sa pokúsime uviesť niekoľko návrhov, ktoré by mohli prispieť k zlepšeniu práce verejného ochrancu práv a tým by viedli k posilneniu ochrany základných práv a slobôd fyzických aj právnických osôb.

Zavedenie procesných lehôt na vybavenie podnetu

Zákon o verejnom ochrancovi práv neustanovuje verejnému ochrancovi práv nijaké lehoty, v rámci ktorých je povinný podnet vybaviť a o výsledku vybavenia podnetu informovať podávateľa podnetu. Lehota, v ktorej verejný ochranca práv podnet vybaví závisí výlučne od verejného ochrancu práv, od jeho zodpovednosti, prístupu k pracovným povinnostiam, od jeho snahy pomôcť osobám pri vymáhaní svojich základných práv a slobôd, od jeho morálnych a charakterových vlastností. Ak by verejný ochranca práv zostal nečinný, osoba, ktorá podnet podala, nemá žiadne zákonné právo domáhať sa vybavenia podnetu v konkrétnej lehote a nezostáva jej nič iné, len čakať, kým verejný ochranca práv nezačne vo veci konať.

Vzhľadom na skutočnosť, že verejný ochranca práv je inštitút kreovaný priamo Ústavou Slovenskej republiky, a tým sa predpokladá jeho opodstatnenosť a význam pri ochrane základných práv a slobôd osôb, by bolo vhodné právnym predpisom ustanoviť časový horizont, v rámci ktorého by bol verejný ochranca práv povinný vec vybaviť a lehotu na rozhodnutie vo veci, neponechávať na vôli verejného ochrancu práv a zamestnancov Kancelárie verejného ochrancu práv.

Je nutné konštatovať, že s návrhom na zavedenie procesných lehôt na ukončenie veci, prišiel priamo verejný ochranca práv, a to v záujme podieľať sa na vytvorení a zdokonaľovaní podmienok pre vybavenosť podnetov. Verejný ochranca práv navrhol zmeniť znenie zákona o verejnom ochrancovi práv tak, aby podávateľovi podnetu bolo doručené:

• oznámenie o doručení podnetu verejnému ochrancovi práv spolu s kontaktnými údajmi na ďalšiu súčinnosť - do 1 týždňa od doručenia podnetu,
• upovedomenie o vybavení podnetu:
• v podnetoch nad rámec pôsobnosti spolu s podrobným právnym usmernením - do 3 týždňov od doručenia podnetu,
• v podnetoch v pôsobnosti verejného ochrancu práv - preukázané/nepreukázané porušenie základných práv a slobôd zaručených Ústavou SR a medzinárodnými dohovormi, vrátane osobného preskúmania na mieste samom, písomných stanovísk a prijatých opatrení - do 3 mesiacov od doručenia podnetu.¹¹

Myslíme si, že uvedené lehoty sú adekvátne a ich právne zakotvenie by bolo prínosom pre právnu prax i všetky osoby, ktoré sa obrátia na verejného ochrancu práv, pretože sa zaviedli právne garancie, že verejný ochranca práv podnet vybaví v zákonom ustanovenej lehote.

Povinnosť verejného ochrancu práv postúpiť podnet, ktorý je opravným prostriedkom v správnom konaní

Pri porovnaní zákona o verejnom ochrancovi práv so zákonom o sťažnostiach je možné konštatovať, že obidva zákony majú obdobné poslanie a cieľ. Ochraňovať subjektívne práva fyzických a právnických osôb, ku ktorých porušeniu alebo ohrozeniu došlo činnosťou alebo nečinnosťou orgánu verejnej správy. Porovnávať rozdiely medzi týmito právnymi úpravami nie je účelom našej práce, svoju pozornosť by sme chceli upriamiť len na ustanovenie zákona o sťažnostiach, ktoré ustanovuje, že za sťažnosť sa podľa zákona o sťažnostiach nepovažuje podanie, ktoré smeruje proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy vydanému v správnom konaní, ak je zrejmé, že podanie možno vybaviť v správnom konaní. Takéto podanie má orgán verejnej správy, ktorému je doručené, povinnosť zaslať bezodkladne sťažovateľovi s poučením, a ak ide o neprávoplatné rozhodnutie, aj orgánu príslušnému na rozhodnutie o opravnom prostriedku. Ak je podanie, ktoré je opravným prostriedkom v správnom konaní, doručené verejnému ochrancovi práv, verejný ochranca práv má povinnosť podávateľa podnetu len poučiť o tom, že podanie je opravným prostriedkom a ako má ďalej postupovať. Zo zákona mu nevyplýva povinnosť takéto podanie zaslať aj orgánu verejnej správy príslušnému o opravnom prostriedku rozhodnúť.

Je zaujímavé, prečo jeden právny predpis orgánu štátu takúto povinnosť ustanovuje, kým iný takúto povinnosť nemá. Poučovacia povinnosť verejným ochrancom práv určite nie je na škodu, ale je potrebné si uvedomiť, že lehota na podanie opravného prostriedku smerujúceho proti neprávoplatnému rozhodnutiu orgánu verejnej správy je spravidla pomerne krátka (v zmysle správneho poriadku je lehota na podanie odvolania 15 dní od oznámenia rozhodnutia, v zmysle občianskeho súdneho poriadku je možné podať opravný prostriedok proti neprávoplatnému rozhodnutiu orgánu verejnej správy do 30 dní od oznámenia rozhodnutia, samozrejme za predpokladu, že osobitný právny predpis neustanovuje lehotu inú – dlhšiu alebo kratšiu). Pri liknavejšom poštovom doručovaní s veľkou pravdepodobnosťou dôjde k uplynutiu odvolacej lehoty a je diskutabilné, či takého zmeškanie odvolacej lehoty bude spĺňať zákonné podmienky navrátenia zmeškanej odvolacej lehoty. Takmer s istotou možno konštatovať, že nie. Bolo by vhodnejšie, keby verejný ochranca práv mal zákonom danú povinnosť v prípade, že podnet je svojím obsahom opravným prostriedkom proti neprávoplatnému rozhodnutiu orgánu verejnej správy, postúpiť ho orgánu príslušnému na jeho vybavenie a zároveň o tom upovedomiť podávateľa podnetu. Ten sa totiž na verejného ochrancu práv obracia nezriedka s veľkou dôverou ako na najobjektívnejší orgán, u ktorého hľadá pomoc. Účinnejšou pomocou by bolo práve postúpenie podania, ktoré je opravným prostriedkom ako poučenie o náležitom postupe.¹²

Problémovejším sa javí, aké právne následky by malo postúpenie podania verejného ochrancu práv príslušnému orgánu verejnej správy z hľadiska zachovania lehôt. Prvou možnosťou, by bolo postúpenie podnetu príslušnému orgánu, samotné doručenie (postúpenie) podania by však nemalo nahradzovať doručenie odvolania alebo iného právneho prostriedku orgánu ustanovenému osobitným zákonom. Právny dopad takéhoto postúpenia by bol nulový, lebo podávateľ podnetu by musel sám podať kvalifikovaný návrh (pričom lehota na jeho podanie by mohla uplynúť). Ďalším variantom by bolo, že postúpený podnet by mal právne účinky podania opravného prostriedku, teda kvalifikovaného podania vrátane zachovania lehôt. Takáto novelizácia zákona o verejnom ochrancovi práv by síce znamenala závažný a diskutabilný zásah do správneho poriadku a zároveň by de facto došlo k nepriamej novelizácii viacerých právnych predpisov, ale domnievame sa, že v tomto prípade by „účel svätil prostriedky“ a ochrana práv a oprávnených záujmov osôb by mal byť v demokratickom a právnom štáte prioritným.¹³

Vypracovanie Kódexu dobrej správy

Na základe poznatkov z podnetov fyzických osôb a právnických osôb a v súlade s Európskym kódexom dobrej správnej praxe by bolo vhodné vypracovať Kódex dobrej správy, ktorý by upravoval etické a morálne zásady správania sa a konania zamestnancov orgánu verejnej správy vo vzťahu k fyzickým a právnickým osobám, voči ktorým výkon verejnej správy smeruje. Kódex dobrej správy by bol záväzný pre všetkých pracovníkov, ktorý sú vykonávateľmi verejnej správy a v prípade jeho nedodržiavania by boli postihnutý.