THE ISSUE OF PUBLIC PROCUREMENT OF SOCIAL SERVICES
MGR. ALEXANDRA VICOVÁ
ADVOKÁTSKA KONCIPIENTKA
E-MAIL: VICOVA@GPLEGAL.EU
KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
verejné obstarávanie, sociálne služby, služby všeobecného záujmu, poskytovateľ sociálnej služby, agentúra podporovaného zamestnávania, náhradná rodinná starostlivosť, zákazka, financovanie, dotácia, verejný záujem
KEY WORDS:
public procurement, social services, services of general (public) interest, provider of social services, agency of supported employment, alternative family care, order/commission/contract, financing, grants, public interest
ABSTRAKT:
V oblasti sociálnych služieb právny poriadok Slovenskej republiky ustanovuje povinnosť niektoré služby verejne obstarávať (agentúry podporovaného zamestnávania, sprostredkovanie náhradnej rodinnej starostlivosti) a iné nie. Poskytovatelia sociálnych služieb sú registrovanými, niektoré aj akreditovanými poskytovateľmi konkrétnych služieb vo verejnom záujme. Je tým daný predpoklad, že spĺňajú základné podmienky pre poskytovanie kvalitných služieb. Poskytovanie sociálnych služieb neverejnými poskytovateľmi sociálnych služieb, ale aj výkon opatrení sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately za podmienok stanovených právnymi predpismi štát a samospráva financujú prostredníctvom finančných príspevkov. Autor si kladie za cieľ odpovedať na otázku, z akého dôvodu zákonodarca zakotvil niektoré sociálne služby verejne obstarávať a iné nie. Zároveň objasňuje podmienky, za akých sú samotní neverejní poskytovatelia sociálnych služieb povinní verejne obstarávať.
ABSTRACT/SUMMARY:
According to the current laws on public procurement, some social services need to go through the procedure of public procurement, while others do not. The service providers are registered and in some cases also accredited institutions. This suggests that they meet the criteria of providing high-standard services. One of the main questions asked by the author is: what lead the lawmakers to establish that some social services need to undergo the procedure of public procurement while other services do not. At the same time, the author discusses the conditions in which non-public providers of social services need to go through the public procurement services.
V novembri 2007 Európska komisia oznámila vytvorenie tzv. interaktívnej informačnej služby, ktorej úlohou je zodpovedanie otázok o aplikácii komunitárneho práva na tzv. služby všeobecného záujmu. Európska komisia sa vyjadrila, že sú to predovšetkým sociálne služby, ktoré si vyžadujú väčšie objasnenie.
Pod pojmom verejné obstarávanie rozumieme pravidlá a postupy podľa zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní v platnom znení (ďalej len „Zákon o verejnom obstarávaní“), ktorými sa zadávajú zákazky na dodanie tovaru, zákazky na uskutočnenie stavebných práce, zákazky na poskytnutie služieb a súťaž návrhov.
V oblasti sociálnych služieb môžeme hovoriť o verejnom obstarávaní vo dvoch rovinách:
- Verejné obstarávanie, ktorého predmetom sú sociálne služby v zmysle § 2 ods. 1 zákona č. 448/2008 Z. z. o sociálnych službách v platnom znení (ďalej len „Zákon o sociálnych službách), ako aj tzv. „sociálne“ služby v zmysle zákona č. 305/2005 Z. z. o sociálnoprávnej ochrane detí a sociálnej kuratele v platnom znení (ďalej len „Zákon o sociálnej kuratele“) a zákona č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti v platnom znení (ďalej len „ZSZ“)[1].
- Verejné obstarávanie uskutočňované poskytovateľmi sociálnych služieb, ktorého predmetom sú tovary, stavebné práce a služby (iné ako sociálne).
I. VEREJNÉ OBSTARÁVANIE, KTORÉHO PREDMETOM SÚ SOCIÁLNE SLUŽBY
ZSZ v § 58 ods. 3 zakotvuje úradom práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „úrad práce“) povinnosť uskutočniť výber agentúry podporovaného zamestnávania[2] pravidlami a postupmi podľa Zákona o verejnom obstarávaní.
Zákon o sociálnej kuratele zakotvuje v § 73 ods. 3 písm. n) určenému orgánu sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately[3] povinnosť vyhlasovať verejné obstarávanie na účely sprostredkovania náhradnej rodinnej starostlivosti[4].
V zmysle § 3 ods. 3 písm. d) Zákona o sociálnych službách poskytovateľom sociálnej služby[5] je aj iná osoba (ďalej len „neverejný poskytovateľ sociálnej služby“), pričom Zákon o sociálnych službách nezakotvuje povinnosť tieto sociálne služby verejne obstarávať.
Európska komisia 7.12.2010 vydala Príručku[6], v ktorej definuje (verejnoprospešné) sociálne služby ako služby vo verejnom záujme, ktoré vymedzuje nasledovnými znakmi:
- ich úlohou je prevencia a sociálna súdržnosť,
- spočívajú v poskytovaní individuálnej pomoci s cieľom uľahčiť začlenenie osôb do spoločnosti a zaistiť dodržiavanie ich základných práv,
- zahŕňajú:
- pomoc osobám, ktoré čelia bezprostredným životným problémom alebo krízam (ako napr. zadlženie, nezamestnanosť, drogová závislosť alebo rozvrat rodiny),
- činnosti, ktorých cieľom je zabezpečiť, aby príslušné osoby nadobudli schopnosti nevyhnutné na ich úplné začlenenie do spoločnosti (rehabilitácia, jazykové vzdelávanie prisťahovalcov) a najmä na trh práce (odborné vzdelávanie, nové profesijné začlenenie),
- činnosti, ktorých cieľom je zabezpečiť začlenenie osôb, ktoré majú dlhodobé problémy súvisiace so zdravotným postihnutím alebo zdravotným problémom,
- sociálne ubytovanie, v rámci ktorého sa poskytuje ubytovanie znevýhodneným osobám alebo sociálnym skupinám.
Sociálne služby sú službami vo verejnom záujme, pre posúdenie potreby ich verejného obstarávania je však kľúčové posúdenie, či ide o sociálne služby všeobecného hospodárskeho záujmu (ďalej len „sociálne služby hospodárskeho charakteru“) alebo o sociálne služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru (ďalej len „sociálne služby nehospodárskeho charakteru“). Verejnoprospešné sociálne služby môžu mať v závislosti od príslušnej činnosti hospodársky, ale aj nehospodársky charakter.
Zo Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES o službách na vnútornom trhu (ďalej len „Smernica o službách“) sú vyňaté sociálne služby v oblasti i) sociálneho bývania a ii) starostlivosti o deti a podpory rodín a osôb v stave trvalej alebo dočasnej núdze, ktoré sú poskytované:
- štátom,
- poskytovateľmi poverenými štátom[7] (na vnútroštátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni),
- charitatívnymi organizáciami uznanými ako takými štátom, tzn. organizáciami, ktoré majú neziskový charakter a vykonávajú činnosti charitatívneho charakteru[8] v prospech tretích osôb v stave núdze[9].
Podľa vyjadrenia Európskej komisie „tieto služby sú nevyhnutnými na zaručenie základného práva na ľudskú dôstojnosť a integritu a sú prejavom zásad sociálnej súdržnosti a solidarity a táto smernica by ich nemala ovplyvňovať.“
Uvádzané ustanovenie Smernice o službách bolo premietnuté aj do zákona č. 136/2010 Z. z. o službách na vnútornom trhu v platnom znení (ďalej len „Zákon o službách“), v zmysle ktorého sa tento zákon okrem iného nevzťahuje na poskytovanie:
a) nehospodárskych služieb poskytovaných vo všeobecnom záujme,
b) sociálnych služieb súvisiacich so sociálnym ubytovaním, starostlivosťou o deti a podporou rodín a osôb v trvalej alebo dočasnej núdzi, ktoré sa neposkytujú za účelom dosiahnutia zisku.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že sociálne služby, ktoré napĺňajú znaky, na základe ktorých sú vyňaté z pôsobnosti Smernice o službách sú sociálnymi službami nehospodárskeho charakteru, a preto podliehajú verejnému obstarávaniu v zmysle Zákona o verejnom obstarávaní. Znamená to, že ostatné sociálne služby, ktoré vyššie uvedené znaky nenapĺňajú, nemusia byť verejne obstarávané. V podmienkach právneho poriadku Slovenskej republiky agentúry podporovaného zamestnávania a sprostredkovanie náhradnej rodinnej starostlivosti sú sociálne služby, ktoré podliehajú verejnému obstarávaniu v zmysle Zákona o verejnom obstarávaní, ostatné sociálne služby sú vyňaté z jeho pôsobnosti. Skutočnosť, že sa príslušná činnosť považuje za „sociálnu“, nestačí sama o sebe na to, aby sa nemohla považovať za „hospodársku činnosť.“ Právo Európskej únie však nezakladá žiadnu povinnosť formálne označiť určitú úlohu alebo službu za službu vo všeobecnom hospodárskom záujme. Ak je obsah služby všeobecného hospodárskeho záujmu, t.j. „záväzky služby vo verejnom záujme“ jasne vymedzený, nie je potrebné, aby daná služba niesla názov „služba všeobecného hospodárskeho záujmu“.
Sociálne služby ako služby vo verejnom záujme sa posudzujú z legislatívneho i súdneho hľadiska výlučne od prípadu k prípadu. V Stanovisku Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru[10] (ďalej len „Výbor“) sa Výbor vyjadril, že je potrebné sústrediť sa na osobitné poslanie týchto služieb a záväzky služieb vo verejnom záujme, pričom pozornosť by sa mala zameriavať nielen na hospodárske kritériá, ale mali by sa zohľadniť aj sociálne, územné a environmentálne aspekty a zároveň zvážiť kritériá, ako sú kvalita, výsledky a udržateľnosť.
S cieľom vypracovať jasnejšie, jednoduchšie a primeranejšie nástroje Výbor uvádza, že je potrebné:
a) upresniť:
- rozlíšenie medzi činnosťami hospodárskeho a nehospodárskeho charakteru,
- obmedzenia, ktorým čelia členské štáty pri klasifikácii hospodárskej činnosti ako služby všeobecného hospodárskeho záujmu,
- ich poskytovanie pri najmenších nákladoch najúčinnejším a najefektívnejším spôsobom,
- prepojenie so sektorovými pravidlami uplatniteľnými na služby všeobecného hospodárskeho záujmu,
b) prijať diverzifikovanejší a primeranejší prístup, pokiaľ ide o rôzne druhy služieb všeobecného hospodárskeho záujmu,
c) zjednodušiť uplatňovanie pravidiel na niektoré druhy služieb malého rozsahu poskytovaných na miestnej úrovni, ktoré majú obmedzený vplyv na obchod medzi členskými štátmi, a na niektoré druhy sociálnych služieb všeobecného záujmu,
d) pripisovať v prípade komerčných služieb veľkého rozsahu, ktoré majú zjavný európsky rozmer, väčší význam aspektom súvisiacim s účinnosťou a hospodárskou súťažou.
II. VEREJNÉ OBSTARÁVANIE USKUTOČŇOVANÉ POSKYTOVATEĽMI SOCIÁLNYCH SLUŽIEB
Sú neverejní poskytovatelia sociálnych služieb, ktorí poskytujú sociálne služby bez účelu dosiahnutia zisku verejnými obstarávateľmi v zmysle Zákona o verejnom obstarávaní[11]?
Verejným obstarávateľom je v zmysle § 6 ods. 1 písm. d) v spojitosti s § 1 ods. 2 Zákona o verejnom obstarávaní právnická osoba založená alebo zriadená na osobitný účel plnenia potrieb všeobecného záujmu, ktoré nemajú priemyselný alebo obchodný charakter, a:
- je úplne alebo z väčšej časti financovaná verejným obstarávateľom,
- je kontrolovaná verejným obstarávateľom,
- verejný obstarávateľ vymenúva alebo volí viac ako polovicu členov jej riadiaceho orgánu alebo kontrolného orgánu.
V zmysle § 7 ods. 1 Zákona o verejnom obstarávaní ak verejný obstarávateľ poskytne osobe, ktorá nie je verejný obstarávateľ ani obstarávateľ, viac ako 50 % finančných prostriedkov na dodanie tovaru, na uskutočnenie stavebných prác a na poskytnutie služieb, je táto osoba povinná postupovať ako tento verejný obstarávateľ podľa Zákona o verejnom obstarávaní, tzn.:
A. nadlimitná:
| | ŠTÁT | OBEC/ VÚC |
| TOVAR | PHZ ≥ 125 000 € | PHZ ≥ 193 000 € |
| SLUŽBY | PHZ ≥ 125 000 € | PHZ ≥ 193 000 € |
| SLUŽBY PODĽA PRÍLOHY č. 3 | PHZ ≥ 193 000 € | PHZ ≥ 193 000 € |
| STAVEBNÉ PRÁCE | PHZ ≥ 4 845 000 € | PHZ ≥ 4 845 000 € |
B. podlimitná:
- na dodanie tovaru/ služby = 193 000 €/ 125 000 € > predpokladaná hodnota zákazky ≥ 40 000 €
- na uskutočnenie stavebných prác = 4 845 000 € > predpokladaná hodnota zákazky ≥ 200 000 €
C. podprahová:
- na dodanie tovaru/ služby = 40 000 € > predpokladaná hodnota zákazky ≥ 10 000 €
- na uskutočnenie stavebných prác = 200 000 € > predpokladaná hodnota zákazky ≥ 20 000 €
D. s nízkou hodnotou[12]:
- na dodanie tovaru/ služby = 10 000 € > predpokladaná hodnota zákazky
- na uskutočnenie stavebných prác = 20 000 € > predpokladaná hodnota zákazky
V zmysle § 7 ods. 2 Zákona o verejnom obstarávaní ak verejný obstarávateľ poskytne osobe, ktorá nie je verejný obstarávateľ ani obstarávateľ, časť finančných prostriedkov predstavujúcich percentuálny podiel rovnaký alebo nižší ako 50 % finančných prostriedkov na dodanie tovaru, na uskutočnenie stavebných prác a na poskytnutie služieb, je táto osoba povinná používať:
A. postup zadávania podprahových zákaziek, ak predpokladaná hodnota zákazky je rovnaká alebo vyššia ako finančný limit podľa § 4 ods. 5 Zákona o verejnom obstarávaní, tzn.:
- na dodanie tovaru/ služby = 40 000 € > predpokladaná hodnota zákazky ≥ 10 000 €
- na uskutočnenie stavebných prác = 200 000 € > predpokladaná hodnota zákazky ≥ 20 000 €
B. postup zadávania zákaziek s nízkymi hodnotami12, ak predpokladaná hodnota zákazky je nižšia ako finančný limit podľa § 4 ods. 5 Zákona o verejnom obstarávaní, tzn.:
- na dodanie tovaru/ služby = 10 000 € > predpokladaná hodnota zákazky
- na uskutočnenie stavebných prác = 20 000 € > predpokladaná hodnota zákazky
Na zodpovedanie tejto otázky je potrebné definovať niektoré pojmové znaky vo vzťahu k sociálnym službám:
- Osobitný účel plnenia potrieb všeobecného záujmu, ktoré nemajú priemyselný alebo obchodný charakter[13]:
Obsahu tohto pojmu sme sa venovali v úvode tohto článku.
- Poskytnutie viac alebo menej ako 50 % finančných prostriedkov verejným obstarávateľom na dodanie tovaru/ uskutočnenie stavebných prác/ dodanie služieb:
Poskytnutím finančných prostriedkov rozumieme ich poskytnutie priamo na konkrétnu zákazku.
- Financovanie neverejného poskytovateľa úplne/ z väčšej časti verejným obstarávateľom:
V súlade s Metodickým usmernením Úradu pre verejné obstarávanie:
- pojem „z väčšej časti“ sa má vysvetľovať tak, že právnická osoba získava na svoju činnosť viac ako polovicu finančných prostriedkov od verejného obstarávateľa, teda napr. 50,1 % svojho rozpočtu,
- pojem „financovaný“ treba vysvetľovať ako určitý proces, ktorý prebieha pravidelne, opakuje sa. Rozhodnutie o tom, či právnická osoba sa klasifikuje ako verejný obstarávateľ, a teda je úplne alebo z väčšej časti financovaná verejným obstarávateľom, sa stanovuje na základe ročnej bázy, pričom za relevantný základ prepočtu sa považujú údaje, ktoré sú k dispozícii začiatkom rozpočtového roka (aj keď sú len predbežné). Ako financovanie môžu byť kvalifikované iba tie platby, ktoré financujú alebo prostredníctvom finančnej pomoci podporujú aktivity predmetnej právnickej osoby. Naproti tomu platby vykonané jedným alebo viacerými verejnými obstarávateľmi v rámci zmluvy na poskytnutie služieb ako úhrada za poskytnuté služby nie sú „financovaním“.
Pre úplnosť uvádzame prehľad najbežnejšieho financovania v oblasti sociálnych služieb:
A) Jednorazové príspevky:
1) Dotácie v zmysle § 3 ods. 1 písm. e) až j) zákona č. 544/2010 Z. z. o dotáciách v pôsobnosti MPSVR SR ktoré možno poskytnúť (najviac v sume 50 000 €) na:
a) nákup materiálno-technického vybavenia
- priestorov na výkon odborných metód práce, odborných činností, pracovnej terapie, výchovno-vzdelávacej činnosti, rehabilitačnej činnosti, voľnočasových aktivít,
- na výkon odborných metód práce v prirodzenom rodinnom prostredí a v otvorenom prostredí,
- obytných miestností v zariadeniach sociálnych služieb a v zariadeniach sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately,
- vykurovacích zariadení a inej techniky v zariadeniach sociálnych služieb a v zariadeniach sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately, ak je preukázaný havarijný stav,
b) vytváranie bezbariérového prostredia a na nákup technických zariadení na zlepšenie manipulácie s fyzickými osobami s obmedzenou schopnosťou pohybu,
c) rekonštrukciu a stavebné úpravy zariadení sociálnych služieb na zabezpečenie nevyhnutných podmienok na uspokojovanie základných životných potrieb, zariadenia dočasnej starostlivosti o deti, nízkoprahového denného centra pre deti a rodinu, zariadení sociálnych služieb poskytujúcich podporné služby, krízového strediska alebo resocializačného strediska pre drogovo závislých a inak závislých (ak celkový rozpočet na uskutočnenie rekonštrukcie alebo stavebnej úpravy je najviac 130 000 €),
d) kúpu osobného motorového vozidla na podporu poskytovania terénnej formy sociálnej služby, opatrovateľskej služby alebo na vykonávanie opatrení sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately v prirodzenom rodinnom prostredí, v náhradnom rodinnom prostredí alebo v otvorenom prostredí,
e) kúpu špeciálneho osobného motorového vozidla so zdvíhacou plošinou na poskytovanie sociálnych služieb v domove sociálnych služieb, v špecializovanom zariadení sociálnych služieb, na prepravnú službu alebo na vykonávanie opatrení sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately v zariadení sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately v detskom domove pre deti s ťažkým zdravotným postihnutím,
f) zabezpečenie rekreačnej činnosti pre dieťa, ktorému sa poskytuje sociálna služba v domove sociálnych služieb alebo v špecializovanom zariadení.
2) Finančné príspevky v zmysle § 88 zákona č. 305/2005 Z. z. o sociálnoprávnej ochrane detí a sociálnej kuratele[14]:
- vyšší územný celok môže poskytovať finančný príspevok na vykonávanie opatrení podľa tohto zákona, ak je to v súlade s potrebami obyvateľov územia vyššieho územného celku
- obec môže poskytovať finančný príspevok na vykonávanie opatrení podľa tohto zákona.
B) Pravidelné príspevky:
1) Finančné príspevky v zmysle Zákona o sociálnych službách:
- finančný príspevok na prevádzku,
- finančný príspevok pri odkázanosti.
2) Finančné príspevky poskytované Ústredím práce, sociálnych vecí a rodiny na:
- vykonávanie rozhodnutí súdu v detskom domove a detskom domove pre maloletých bez sprievodu,
- vykonávanie rozhodnutí súdu v krízových strediskách a resocializačných strediskách.
Záverom môžeme konštatovať, že v zmysle uznesenia Európskeho parlamentu o novom vývoji v oblasti verejného obstarávania (2009/2175(INI)) cieľom v oblasti verejného obstarávania je:
- umožnenie väčšej pružnosti verejného obstarávania,
- zjednodušenie predpisov verejného obstarávania a vytvorenie väčšej právnej istoty – spôsobuje problémy poskytovateľom služieb verejného záujmu, ktoré ich nedokážu vyriešiť bez značných administratívnych výdavkov alebo bez využitia pomoci externých právnych poradcov,
- zabezpečiť, aby hlavným kritériom bol pomer ceny a výkonu projektu - aby víťazila najlepšia, a nie najlacnejšia ponuka.
ZOZNAM POUŽITEJ LITERATÚRY:
1. Príručka o uplatňovaní pravidiel Európskej únie v oblasti štátnej pomoci, verejného obstarávania a vnútorného trhu na služby všeobecného hospodárskeho záujmu a najmä na verejnoprospešné sociálne služby.
2. Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Reforma uplatňovania pravidiel EÚ v oblasti štátnej pomoci na služby všeobecného hospodárskeho záujmu“.
3. Uznesenie Európskeho parlamentu o novom vývoji v oblasti verejného obstarávania (2009/2175(INI))
