ZODPOVEDNOSŤ PROKURÁTORA

THE PROSECUTOR´S LIABILITY

JUDR. SLAVOMÍR ŠÚREK
GENERÁLNA PROKURATÚRA SR,
NETRESTNÝ ODBOR
SLAVOMIR.SUREK@GENPRO.GOV.SK

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
prokurátor, zodpovednosť, etika, sľub, podanie, pokyn

KEY WORDS:
prosecutor, liability, ethics, integrity, oath, filing, instruction

ABSTRAKT:
Ak chce človek vykonávať svoju prácu na odbornej úrovni a profesionálne musí byť zodpovedný, a to tak pri príprave na výkon povolania, ako i pri samotnom jeho výkone. Zodpovednosť teda nespočíva iba v schopnosti znášať následky svojho konania, teda prijímať v prípade porušenia spoločensky alebo právne chránených pravidiel správania sa dôsledky za takéto nesprávne konanie, ale ku pochopeniu čo je správne musíme byť vychovávaní a vedení. Preto sa v predkladanom príspevku nezaoberáme otázkami zodpovednosti výkonu funkcie prokurátora z hľadiska následného, ale sa pokúšame ozrejmiť problematiku zodpovednosti prokurátora za vybavovanie veci ako takej a zodpovednosti za výhradu vlastného názoru v konfrontácii s názorom nadriadeného vyjadreného v pokyne. Na záver príspevku v intenciách vyššie uvedeného sa zaoberáme otázkou zodpovednosti za výchovu právnych čakateľov prokuratúry.

SUMMARY/ABSTRACT:
In the presented article, the author deals with the issue of professional ethics of prosecutors. He suggests, that the term ethics must not be reduced to the ability and duty to bear the consequences of one´s negative acts but he underlines, that ethics is something that one is to be brought up with. For this reason, the author does not analyse the consequences of the prosecutor´s negative acts but deals with two other issues: the duty of the prosecutor to deal with every case (filing) properly and the relation between the prosecutor´s conscience and the instructions of the superior prosecutor that the lower prosecutor is bound by. To this end, the author also suggests the way future prosecutors ought to be educated.

Úvod

Právny čakateľ prokuratúry po zložení prokurátorskej skúšky a pred vymenovaním do funkcie prokurátora skladá do rúk generálneho prokurátora sľub ktorý znie: „Sľubujem na svoju česť a svedomie, že budem dodržiavať Ústavu Slovenskej republiky, ústavné zákony, zákony a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy, že pri výkone svojej funkcie ich budem uplatňovať podľa svojho najlepšieho vedomia a svedomia a že v súlade s nimi budem vykonávať funkciu prokurátora nestranne a spravodlivo. Budem zachovávať vernosť Slovenskej republike a chrániť dôstojnosť funkcie prokurátora." ¹

Týmto sľubom sa prokurátor zaväzuje riadne, čestne, na odbornej úrovni, profesionálne a zodpovedne plniť úlohy, ktorými bude poverený pri realizácii funkcie prokurátora. Následne po začatí výkonu funkcie prokurátora, vstupuje do množstva rôznych služobných a pracovných vzťahov z ktorých vzniká pre prokurátora množstvo práv i povinnosti, ktoré podmieňujú, akým spôsobom je prokurátor vnímaný profesne a majú vplyv na jeho ďalší kariérny postup. Teda ako zodpovedne prokurátor plní zverené úlohy a ako sa pri plnení týchto úloh správa, či už do vnútra prokuratúry alebo i navonok, má vplyv na jeho ďalší rast a postup, resp. na uplatnenie zodpovednosti voči nemu, za porušenie či už morálnych alebo právnych pravidiel. Spoločenský status, ktorý je spojený s výkonom funkcie prokurátora sa však odráža i na osobnom živote a osobných postojoch prokurátora, preto je i prokurátor povinný správať sa tak, aby neznižoval vážnosť prokuratúry na verejnosti, a zdržal sa i konaní, ktorými by mohli byť porušené iné zákonmi chránené spoločenské záujmy.

Prokurátor je teda povinný nielen v súlade s Ústavou Slovenskej republiky a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi plniť zverené úlohy, ale správať sa tak, aby pri plnení úloh vyplývajúcich z jeho funkcie, ale ani v osobnom živote, nekonal v rozpore s morálnymi alebo právnym poriadkom stanovenými pravidlami správania sa, je povinný správať sa zodpovedne. Konanie prokurátora musí byť preto v oblasti plnenia služobných úloh, ale i v oblasti jeho osobného života také, aby následky, ktoré z neho vzniknú neboli či už verejnosťou alebo príslušnými orgánmi hodnotené ako negatívne alebo protiprávne. Pre prípad, že by sa však prokurátor takéhoto spoločensky negatívne hodnoteného konania alebo protiprávneho konania dopustil, musí byť pripravený osobne znášať následky tohto konania.

Zodpovednosť a etika

Čo je to teda vlastne zodpovednosť? Je to schopnosť, či dokonca nevyhnutnosť znášať následky vlastného konania. Konať zodpovedne znamená konať správne. Zodpovedné je také konanie, pri ktorom sú naše skutky v súlade s naším svedomím. Zodpovednosť priamo vyplýva z princípu kauzality, ktorý je zároveň jej conditio sine qua non. Ak niečo konám musím počítať s tým, že moje konanie bude mať určité následky. Musím sa teda snažiť konať tak, aby toto moje konanie bolo v súlade s mojim svedomím.

Prvou a základnou podmienkou nadobúdania zodpovednosti je sloboda konania a schopnosť adekvátne odhadnúť následky nášho konania. Až keď sme v konaní slobodní a schopní odhadnúť následky nášho konania môžeme zaň byť aj braní na zodpovednosť.

Zaujímavá je tiež otázka pred kým sme za svoje konanie zodpovední. V prvom rade sme zodpovední pred svojim svedomím. Ono bude ako prvé hodnotiť náš skutok, ktorý ak bude nezodpovedný vznesie proti nemu svedomie ráznu námietku. Zodpovednosť máme aj voči tým vonkajším autoritám, ktoré majú legitímne právo zaväzovať nás k určitým spôsobom konania.

Etika je filozofická disciplína, ktorá skúma morálku alebo morálne relevantné konanie a jeho normy. Je disciplínou praktickej filozofie, ktorá sa zaoberá ľudským konaním a tvorbou. Praktická filozofia je filozofické učenie, ktoré priamo smeruje ku konaniu a zdôvodňuje pravidlá konania človeka. Medzi filozofické disciplíny patria aj gnozeológia, ontológia, axiológia a dejiny filozofie. Etika sa člení podľa toho, čím /akým prostredím/ sa zaoberá, napríklad medicínska etika, etika v obchode, ekonomická etika.

Morálka a etika sú veľmi úzko spojené, mnohokrát sa tieto pojmy zamieňajú. Morálka je súhrn pravidiel, požiadaviek na správanie sa človeka v spoločnosti. Je nositeľkou ľudských vlastností, obsahuje súhrn všetkých kladných hodnôt a pomáha nám vyhnúť sa zlému správaniu. Mravnosť je miera morálky v spoločnosti. Vývojom spoločnosti sa požiadavky na mravnosť menia..

Etika vyčleňuje etický kódex. Je to súhrn pravidiel správania sa v danej spoločnosti. Sú to vlastne základné pravidlá slušného správania a keďže tie sú v každej profesii iné, mení sa podľa profesie aj etický kódex.

Kto sa neriadi morálnymi zásadami, dá sa povedať, že je ľahostajný a nezáleží mu na svojej osobnosti a vlastnej povesti. Nemá úctu k iným ani k sebe. Táto ľahostajnosť má svoje korene vo výchove a v dospelosti je už veľmi ťažké tento postoj zmeniť. ²

Základom morálnej voľby človeka je jeho osobné presvedčenie a jeho svedomie. Nech by bol motív pri uskutočňovaní morálnej voľby akýkoľvek, človek sa nemôže zbaviť zodpovednosti za svoje konanie, ktoré bolo výsledkom jeho voľby, ale jeho následky človek nemusel do podrobnosti predpokladať. Etika zodpovednosti požaduje nielen sledovanie vyšších princípov a noriem, ale predovšetkým požaduje, aby subjekt vo svojom rozhodovaní uvažoval o dôsledkoch svojho konania a o prevzatí zodpovednosti za tieto dôsledky. Diskusiu o etike zodpovednosti vyvoláva aj fenomén difúzie zodpovednosti. Podobne ako tolerancii aj zodpovednosti sa dá učiť.

Etike zodpovednosti sa stavia do protikladu tzv. etika zmýšľania. Etika zmýšľania, podobne ako normatívna a situačná etika, požaduje morálne konanie, ktoré sa nezaoberá dôsledkami svojho konania, ale vychádza z určitého princípu, ktorý je platný univerzálne alebo vždy pre daný prípad. Etika zmýšľania požaduje, aby sa človek dal viesť v každej situácii, ktorá od neho vyžaduje „moral point of view“, subjektívnym zmýšľaním, svojim presvedčením, vlastnými morálnymi pohnútkami. Inými slovami, subjekt sa spravuje vyššími princípmi, vznešenými pohnútkami, ušľachtilými motívmi. Aktér konania pritom nezohľadňuje k akým dôsledkom povedie jeho rozhodnutie. Napríklad podľa Kanta človek sa má v každej situácii správať podľa princípu kategorického imperatívu, bez výnimky.

V politike by sa taktiež mala uplatňovať aj tzv. etika zodpovednosti, ktorej obhajcom je najmä Max Weber, a ktorá politikom odporúča uvažovať nielen o cieľoch, ale aj dôsledkoch svojich činov. Politik by mal mať svoju charizmu, mimoriadne vodcovské schopnosti, vášeň, temperament a cit pre úsudok, ktoré mu dopomôžu rozvinúť jeho vlastný osobnostný potenciál a najmä profesionalizmus, ktorý by nemal fungovať na úkor mravnosti.

Právnou zodpovednosťou rozumieme povinnosť znášať následky za porušenie alebo nesplnenie právnej povinnosti. Toto vyplýva z poznatkov, že zodpovednosť je spojená s porušením práva a spočíva v povinnosti znášať následky ustanovené právnou normou vyplývajúce z tohto porušenia. ³

Zodpovednosť prokurátora za vybavenie veci

Pôsobnosť prokuratúry sa člení na dve základné oblasti a to trestnú a netrestnú, v rámci ktorých prokurátori vo verejnom záujme plnia úlohy, ktorými je prokuratúra poverená. V trestnej oblasti obdobne, ako súdy, tak i prokurátori zabezpečujú a presadzujú verejný záujem najmä tým, že sa podieľajú na odhaľovaní a postihovaní trestnej činnosti, teda spolu zo súdmi a ostatnými orgánmi činnými v trestnom konaní zabezpečujú ochranu verejného záujmu, t. j. záujmu spoločnosti na postihu páchateľov trestnej činnosti. V netrestnej oblasti prokurátori i súdy konajú vo verejnom záujme, avšak zameranie činnosti prokuratúry smeruje k ochrane objektívneho práva, kdežto súdy zabezpečujú ochranu subjektívnych práv účastníkov právnych vzťahov, ktoré sú predmetom ich konania.

Prokuratúra je v rozsahu svojej pôsobnosti povinná vo verejnom záujme vykonať opatrenia na predchádzanie porušeniu zákonnosti, na zistenie a odstránenie porušenia zákonnosti, na obnovu porušených práv a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie. Pri výkone svojej pôsobnosti je prokuratúra povinná využívať všetky zákonné prostriedky tak, aby sa bez akýchkoľvek vplyvov zabezpečila dôsledná, účinná a rýchla ochrana práv a zákonom chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu. ⁴

Podstatný rozdiel v činnosti súdov a prokuratúry pri vybavovaní jednotlivých vecí však spočíva v tom, že rozhodovaciu činnosť súdov, tak v trestnej ako i netrestnej oblasti, ovláda dispozičná zásada, t. j. sú okrem niekoľkých výnimiek viazané obsahom a rozsahom podaného návrhu (žaloby, obžaloby), na rozdiel od prokurátora, ktorý vo väčšine prípadov nie je pri vybavovaní podnetu viazaný rozsahom ani obsahom takéhoto podania. Prokurátor môže dokonca i v prípade zistenia skutočností, ktoré podateľ nenamieta a mohli by byť na ujmu podateľa, vykonať opatrenia na základe takýchto skutočností a to i v neprospech podateľa.

Z uvedeného vyplýva, že rozsah zodpovednosti prokurátora za vybavenie veci nie je závislý od toho, čo v podaní (podnete, návrhu, oznámení a pod.) žiada alebo navrhuje podateľ, ale je podmienený dôležitosťou ochrany verejného záujmu, ktorý je predmetom konania na prokuratúre alebo by mohol byť týmto konaním dotknutý a to bez ohľadu na dopad vykonaného opatrenia na podateľa.

Toto konštatovanie akceptuje i doterajšia judikatúra Ústavného súdu SR podľa ktorej z oprávnenia prokurátora na vykonanie opatrenia nemožno vyvodiť právo, ktorému je poskytovaná ústavnoprávna ochrana, pričom za porušenie práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky nemožno považovať iba skutočnosť, že prokuratúra podnetu podanému podľa zákona č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre nevyhovie podľa predstáv navrhovateľa. ⁵

Uvedené konštatovanie sa nevzťahuje iba na netrestnú časť pôsobnosti prokuratúry a teda iba na vybavovanie vecí v tejto oblasti, ale sa aplikuje i v trestnej oblasti pôsobnosti prokuratúry, kde z rozhodovacej praxe Ústavného súdu SR ⁶ vyplýva, že ústavný súd aj v nadväznosti na svoju konštantnú judikatúru zdôrazňuje, že ak orgány činné v trestnom konaní v danom prípade po zvážení všetkých okolností prípadu nerozhodli o trestnosti skutku, ktorý bol predmetom trestného oznámenia sťažovateľa, nemohli porušiť jeho zákonom ani ústavou chránené práva. Nikto totiž nemá právny nárok a už vôbec nie ústavnoprávny nárok na to, aby jeho podaniu (v prípade sťažovateľa) bolo vyhovené. Ak vykonané dôkazy, resp. zistenia orgánov činných v trestnom konaní nedávajú podklad na začatie alebo pokračovanie v trestnom stíhaní, nemôže príslušný orgán činný v trestnom konaní začať konať alebo pokračovať v konaní, prípadne nariadiť, aby sa trestné konanie začalo alebo v ňom pokračovalo. Sťažovateľ ako oznamovateľ trestného činu má zákonné právo domáhať sa len toho, aby sa s jeho oznámením či sťažnosťou kompetentný orgán riadne zaoberal. Nemá však nárok na to, aby výsledok konania zodpovedal jeho predstave (m. m. napr. II. ÚS 88/99).

Vychádzajúc z charakteru rozhodovacej činnosti prokuratúry v jednotlivých oblastiach, pričom je potrebné zdôrazniť, že prokurátor v netrestnej oblasti, na rozdiel od trestnej oblasti, nedisponuje decíznymi oprávneniami, dospel Ústavný súd SR ⁷ k záveru, že poskytnutie ochrany konkrétnemu právu alebo slobode v konaní pred ústavným súdom v zásade nie je prípustné, pokiaľ ten, kto má v úmysle sa jej dovolať, najprv nevyčerpal všetky účinné opravné prostriedky, ktoré sú mu dostupné v konaní pred všeobecným súdom (IV. ÚS 201/04). Namietané porušenie niektorého zo základných práv alebo slobôd, tak ako sú uvedené v druhej hlave ústavy, totiž nezakladá bez ďalšieho aj právomoc ústavného súdu na konanie o nich (napr. I. ÚS 42/00). A následne potom podľa právneho názoru ústavného súdu podnet v zmysle § 31 ods. 2 zákona o prokuratúre a opakovaný podnet podľa § 34 zákona o prokuratúre poskytujú sťažovateľovi účinnú ochranu jeho práv a právom chránených záujmov (mutatis mutandis IV. ÚS 158/03, IV. ÚS 80/03). Podnet (opakovaný podnet) zakladá povinnosť prokurátora aj nadriadeného prokurátora sa ním zaoberať, vybaviť ho a spôsob vybavenia oznámiť podnecovateľovi.

Využitie týchto právnych prostriedkov je v zmysle § 53 ods. 1 zákona o ústavnom súde jedným z atribútov prípustnosti sťažnosti podľa čl. 127 ústavy, a teda i podmienkou konania vo veci individuálnej ochrany základných práv a slobôd pred ústavným súdom (napr. I. ÚS 256/05).

Uvedené však neznamená, že ak vybavenie podnetu v netrestnej oblasti nie je podmienkou pre uplatnenie sťažnosti podľa článku 127 Ústavy SR, môže byť podnet prokurátorom vybavený menej zodpovedne, resp. nemusí byť odôvodnený, práve naopak, i keď podateľ nemá právny nárok na to, aby bolo vyhovené jeho podnetu musí sa prokurátor zodpovedne zaoberať každou vecou a vo vybavení podnetu musí relevantne skutkovo odôvodniť právne závery, ktoré ho viedli k meritornému rozhodnutiu, teda vybavenie musí byť prekúmateľné, nesmie byť arbitrárne.

K tomu Ústavný súd SR ⁸ konštatoval, že o zjavnú neopodstatnenosť návrhu ide vtedy, keď namietaným postupom orgánu štátu nemohlo vôbec dôjsť k porušeniu toho základného práva alebo slobody, ktoré označil sťažovateľ, a to buď pre nedostatok vzájomnej príčinnej súvislosti medzi označeným postupom orgánu štátu a základným právom alebo slobodou, porušenie ktorých sa namietalo, prípadne z iných dôvodov. Za zjavne neopodstatnený návrh preto možno považovať ten, pri predbežnom prerokovaní ktorého ústavný súd nezistil žiadnu možnosť porušenia označeného základného práva alebo slobody, reálnosť ktorej by mohol posúdiť po jeho prijatí na ďalšie konanie (napr. I. ÚS 124/03, III. ÚS 261/07).

Základné právo na súdnu a inú právu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy zaručuje, že každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Takým orgánom môže byť aj generálna prokuratúra.

Podľa doterajšej judikatúry ústavného súdu je súčasťou základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy aj právo dotknutej osoby požiadať o ochranu svojich práv príslušné orgány prokuratúry, či už prostredníctvom podnetu alebo opakovaného podnetu (§ 31 ods. 2 a § 34 ods. 2 zákona o prokuratúre), pričom tomuto právu zodpovedá povinnosť príslušných orgánov prokuratúry zákonom ustanoveným postupom sa takýmto podnetom (podaním) zaoberať a o jeho vybavení dotknutú osobu vyrozumieť. Súčasťou tohto práva dotknutej osoby nie je ale právo, aby príslušné orgány prokuratúry jej podnetu (podaniu) vyhoveli (m. m. I. ÚS 40/01, II. ÚS 168/03 a III. ÚS 133/06).

Zákonnou povinnosťou generálnej prokuratúry bolo na opakovaný podnet sťažovateľky primeraným spôsobom reagovať. Túto povinnosť generálna prokuratúra splnila tým, že v liste č. k. VI/2 Gd 20/09-4 z 27. marca 2009 zaujala stanovisko k námietkam sťažovateľky. Skutočnosť, že generálna prokuratúra nepostupovala v súlade s predstavami sťažovateľky, nemôže zakladať porušenie jej základného práva podľa čl. 46 ods. 1 ústavy. V oznámení totiž generálna prokuratúra vzala na vedomie podstatu argumentov opakovaného podnetu sťažovateľky, pričom zároveň predstavila svoje argumenty, ktoré ju viedli k záveru o zákonnosti predchádzajúceho postupu generálnej prokuratúry, predmetom ktorého bolo posúdenie postupu úradu v súvislosti s prešetrovaním sťažovateľkiných podnetov o neoprávnenom sprístupnení jej osobných údajov.

Obdobne Ústavný súd SR vo veci III. ÚS 172/2010 uviedol, že keď sa konajúci orgán rozhodujúci o právnom prostriedku nápravy nevysporiada s právne relevantnou argumentáciou sťažovateľa adekvátne a preskúmateľne alebo nekonštatuje irelevantnosť jeho právnej argumentácie, poruší základné právo na súdnu ochranu a inú právnu ochranu garantované čl. 46 ods. 1 ústavy.

Zodpovednosť prokurátora za vybavenie pokynu

Prokurátor sa pri vybavovaní veci riadi svojimi znalosťami, skúsenosťami a svojim svedomím. Vzhľadom ku hierarchickej štruktúre usporiadania prokuratúry, v rámci ktorej nadriadený prokurátor môže ukladať pokyny na vykonanie určitých úkonov podriadenému prokurátorovi, resp. môže tieto úkony sám vykonať, môže dochádzať a často i dochádza k názorovým stretom medzi jednotlivými stupňami prokuratúry, ale i jednotlivými prokurátormi na rôznych úrovniach. Veľmi akútnou, a to i v súvislosti s pripravovanou novelou zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov sa preto javí otázka vymedzenia rozsahu zodpovednosti prokurátora pri realizácii vecí alebo pokynov, ku ktorým má dozorujúci prokurátor výhradu svedomia alebo právneho názoru.

Určenie stupňa zodpovednosti za vybavenie veci prokurátorom je vo veľkej miere podmienené jeho nezávislosťou v konaní a rozhodovaní. Nezávislosť prokurátora je podmienená množstvom rôznych faktorov ako napr. vnútornej dispozície prokurátora na riešenie konkrétneho problému, úrovne jeho vedomostí praktických i teoretických, predpokladov pre prijímanie zásadných rozhodnutí alebo vysporiadania sa z krízovými situáciami, morálnych kritérií, stavu jeho právneho vedomia, schopnosti samostatného právneho úsudku, odolnosti voči vonkajším vplyvom, či funkčným alebo iným, schopnosti odmietnuť vykonať pokyn voči ktorému má výhradu a pod. Okrem týchto vnútorných aspektov mieru nezávislosti konania prokurátora ovplyvňujú i mnohé vonkajšie faktory ako napr. úroveň odbornosti riadenia, právna kvalita ukladaných pokynov, stupeň právneho vedomia na pracovisku, ale v neposlednej rade i úroveň právnych prostriedkov, ktoré sú k dispozícii prokurátorovi pre prípad odmietnutia pokynu alebo stretu s právnym názorom nadriadeného prokurátora.

Jednoznačne je preto potrebné dať za pravdu téze, že čím dôslednejšia je ochrana prokurátorov pred nesprávnymi alebo nezákonnými zásahmi zo strany nadriadených prokurátorov, tým je i väčšia nezávislosť prokurátora pri rozhodovaní v konkrétnej veci.. Nemožno si ale pliesť právo prokurátora na odmietnutie pokynu alebo realizácie veci so svojvôlou a lajdáctvom. Je preto nevyhnutné, aby právu prokurátora požiadať nadriadeného prokurátora, aby pridelená vec mu bola odňatá, ak považuje pokyn nadriadeného prokurátora za rozporný s právnym predpisom alebo so svojím právnym názorom, zodpovedala povinnosť prokurátora takúto žiadosť písomne zdôvodniť. Nadriadený prokurátor je v takomto prípade povinný jeho žiadosti vyhovieť a vybavením veci buď poverí iného prokurátora alebo ju vybaví sám. Nejedná sa pritom o právnu úpravu, ktorá bola vždy súčasťou úpravy týkajúcej sa pôsobností, úloh a postavenia prokuratúry.

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podrobná úprava hierarchického usporiadania vzťahov na prokuratúre a princípu oportunity, ktorý umožňoval prokurátorom na základe zákonnej úpravy odmietnuť nesprávny alebo nezákonný pokyn bol do nášho právneho poriadku zavedený až účinnosťou zákona č. 314/1996 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (úprava obsiahnutá v § 23).

Do účinnosti vyššie uvedenej právnej úpravy, t. j. do 25.03.1998, nebola predmetná problematika podrobnejšie upravená zákonnou formou, čo často krát spôsobovalo v praxi značné problémy, najmä v prípadoch keď podriadený prokurátor odmietal splniť pokyn nadriadeného. V dôsledku chýbajúcej právnej úpravy sa následne otázka miery zodpovednosti podriadeného prokurátora za odmietnutie alebo nesplnenie pokynu riešila až v kárnom konaní, pričom vzhľadom na absenciu akýchkoľvek zákonných pravidiel podriadený prokurátor nebol schopný uniesť dôkazné bremeno, čo viedlo k jeho kárnemu postihu.

V súčasnosti platná právna úprava ⁹ prebrala v podstate kompletne predchádzajúcu úpravu, čím bolo vyhovené i Štandardom profesionálnej zodpovednosti, práv a povinností prokurátorov, ktoré boli prijaté Medzinárodnou asociáciou prokurátorov 23.04.1999.

Podľa v súčasnosti platnej právnej úpravy obsiahnutej v § 6 zákona o prokuratúre odrazom hierarchického usporiadania prokuratúry je hierarchické odovzdávanie príkazov, ktoré spočíva v oprávnení nadriadeného prokurátora

• vydávať podriadenému prokurátorovi pokyny, ako má postupovať v konaní a pri plnení úloh,
• vykonávať úkony namiesto podriadeného prokurátora na vykonanie ktorých je inak podriadený prokurátor príslušný,
• rozhodnúť, že úkony vykoná iný prokurátor.

Predmetná právna úprava hierarchického odovzdávania pokynov, ktorá reaguje na hierarchické usporiadanie prokuratúry rieši nielen vertikálny vzťah zhora nadol, teda odovzdávanie pokynov podriadeným prokurátorom, ale i možnosti a prípady, v ktorých môže podriadený prokurátor splnenie pokynu odmietnuť, teda obsahuje i záruky pred zneužitím tohto inštitútu.

Prvou takou zárukou je právo podriadeného prokurátora, aby pokyn dostal v písomnej forme a aby tak zodpovednosť jasne vyplývala z hierarchických vzťahov.

Pokynom nadriadeného prokurátora nie je prokurátor viazaný, ak v priebehu konania dôjde ku zmene dôkaznej situácie a v prípade, ak by splnením pokynu spáchal trestný čin, priestupok, iný správny delikt alebo disciplinárne previnenie. V tomto prípade je prokurátor dokonca povinný odmietnuť splnenie pokynu.

V zmysle platnej právnej úpravy môže prokurátor odmietnuť splnenie pokynu, ak by jeho splnením bezprostredne a vážne ohrozil svoj život alebo život alebo zdravie jemu blízkej osoby. Musí ísť o bezprostredné a vážne ohrozenie a nestačí iba vzdialená možnosť vzniku poruchy. Vážnym ohrozením života alebo zdravia sa rozumie hrozba smrťou, hrozba spôsobenia ťažkej ujmy na zdraví, ale aj hrozba spôsobenia takej ujmy na zdraví, ktorá je spôsobilá sťažiť obvyklý spôsob života prokurátora alebo jemu blízkej osoby.

Ďalšou zárukou je právo podriadeného prokurátora odmietnuť splnenie pokynu, ktorý považuje za rozporný s právnym predpisom alebo so svojim právnym názorom. Nemožno totiž od prokurátora spravodlivo žiadať, aby plnil pokyn, ktorý podľa jeho najlepšieho vedomia a svedomia sa prieči zákonu alebo jeho právnemu názoru. Na druhej strane musí byť stanovená i záruka voči zneužitiu tohto inštitútu zo strany podriadeného prokurátora, z toho dôvodu bola ustanovená povinnosť podriadeného prokurátora požiadať nadriadeného prokurátora o odňatie veci písomne a písomne odôvodniť svoju žiadosť, v čom považuje pokyn za rozporný s právnym predpisom alebo so svojim právnym názorom. Cieľom takejto právnej úpravy je zamedzenie bezdôvodnému podávaniu žiadostí o odňatie veci. Nadriadený prokurátor je povinný takejto žiadosti vyhovieť a vec musí prideliť inému prokurátorovi alebo musí vec vybaviť sám. Tento postup však nebráni nadriadenému prokurátorovi, aby v prípade zistenia dôvodov, ktoré by spochybnili alebo vyvrátili písomné tvrdenia a dôvody podriadeného prokurátora o odmietnutí splnenia pokynu, aby mohol využiť svoje oprávnenie na iniciovanie začatia disciplinárneho konania. ¹⁰

V nadväznosti na vyššie uvedenú úpravu regulujúcu hierarchické usporiadanie prokuratúry a vzťahov vyplývajúcich z tohto hierarchického usporiadania, by som chcel dať do pozornosti vládny návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, ktorý je už predmetom rokovania Národnej rady SR a rieši taktiež problematiku úpravy vzťahov nadriadenosti a podriadenosti a to nasledovne:

„(8) Nadriadený prokurátor nemôže vydať podriadenému prokurátorovi pokyn, aby sa nezačalo trestné stíhanie, nevznieslo obvinenie, nepodal návrh na vzatie obvineného do väzby, vec postúpila na prejednanie inému orgánu, zastavilo trestné stíhanie, nepodala obžaloba alebo riadny alebo mimoriadny opravný prostriedok v neprospech obvineného.

(9) Nadriadený prokurátor nemôže vydať podriadenému prokurátorovi pokyn, aby nepodal návrh na začatie občianskeho súdneho konania, nevstúpil do už začatého občianskeho súdneho konania, nepodal opravný prostriedok proti rozhodnutiu súdu v občianskom súdnom konaní, nepodal protest prokurátora alebo nepodal upozornenie prokurátora.

(10) Nadriadený prokurátor nemôže úkony, ktorých vykonanie podľa odsekov 8 a 9 uložil podriadenému prokurátorovi, vykonať sám, ani rozhodnúť, že ich vykoná iný podriadený prokurátor; môže ich vykonať len bezprostredne nadriadený prokurátor.“

Dôvodová správa k vyššie uvedenému návrhu uvádza, že „doterajšia práva úprava obsiahnutá v § 6, ktorá umožňovala vydávanie tzv. negatívnych pokynov podriadeným prokurátorom sa v praxi neosvedčila, keďže bola systematicky využívaná spôsobom, ktorý vyvolával dôvodné pochybnosti o transparentnosti činnosti prokuratúry. Z hľadiska monokratického usporiadania prokuratúry a z toho vyplývajúcej možnosti priamo riadiť a usmerňovať podriadených prokurátorov nadriadeným prokurátorom sa právna úprava mení v tom význame, že sa výslovne zakazujú negatívne pokyny, t. j. pokyny, ktoré vedú k zastaveniu (skončeniu) konania niektorým zo spôsobov popísaných v nových odsekoch 8 a 9 alebo k nevykonaniu niektorých z úkonov tam uvedených.

V oboch prípadoch bude tiež platiť, že nadriadený prokurátor nebude môcť úkon vykonať sám, resp. nebude môcť rozhodnúť, že úkon vykoná iný podriadený prokurátor. Bude však môcť vykonať tento úkon sám, len ak pôjde o bezprostredne nadriadeného prokurátora. Tento prístup teda zamedzí situáciám, kedy napr. generálny prokurátor prikázal prokurátorovi okresnej prokuratúry, aby nezačínal trestné stíhanie, prípadne rozhodol namiesto neho. V podmienkach novej právnej úpravy (v prípade tej istej modelovej situácie) nebude môcť vydať pokyn, ktorým prikáže prokurátorovi okresnej prokuratúry, aby nezačínal trestné stíhanie. Rovnako nebude môcť prikázať, aby tento úkon vykonal iný prokurátor a nebude môcť tento úkon vykonať ani sám, keďže nie je v pozícii bezprostredne nadriadeného prokurátora. Bezprostredne nadriadeným prokurátorom je v tomto prípade okresný prokurátor a jedine ten bude môcť tento úkon vykonať sám a na vlastnú zodpovednosť.“ ¹¹

Zámerom, podľa toho ako bol prezentovaný predstaviteľmi ministerstva spravodlivosti, ktoré je predkladateľom návrhu, je posilnenie zodpovednosti prokurátorov na nižších úrovniach a odbúranie tzv. negatívnych pokynov, ktoré sú ako také označené v predloženom návrhu. Predkladateľovi nemožno v žiadnom prípade uprieť snahu o novátorské posilnenie a vyzdvihnutie postavenia a tým i zodpovednosti podriadených prokuratúr na úkor prokuratúr nadriadených.

Na druhej strane však treba dať do pozornosti, že hierarchické usporiadanie prokuratúry ako jednotnej sústavy štátnych orgánov na čele s generálnym prokurátorom, v ktorej pôsobia prokurátori vo vzťahoch podriadenosti a nadriadenosti ¹² nie je samoúčelné, ale má na rozdiel od súdov, ktoré pôsobia samostatne a nezávisle, pôsobiť ako kompaktná sústava orgánov, ktoré zabezpečujú jednotný výkon a aplikáciu právneho poriadku. Bez možnosti vstupovania prostredníctvom pokynov do činnosti podriadených prokuratúr zo strany nadriadených prokuratúr prestáva mať prokuratúra v tom poňatí a charaktere aký má v súčasnosti význam a zmysel. Navyše sa takouto úpravou, nad rozsah ústavnej úpravy zasahuje i do postavenia generálneho prokurátora, ktorý ako jediný stojí na čele tejto sústavy orgánov a nesie za ňu ústavnú zodpovednosť.

Nemenej podstatné v tejto súvislosti je, že každý pokyn obsahuje dve strany, záleží od uhla pohľadu, t. j. negatívnu stánku, ale i pozitívnu stránku, preto charakterizovať určitý druh pokynov výslovne za negatívne je prejavom neznalosti predmetnej problematiky, alebo účelového cieleného zamerania takejto úpravy. Pokyn môže byť iba zákonný alebo nezákonný.

Na tomto mieste je potrebné si položiť otázku „Výlučnú zodpovednosť za začatie trestného stíhania budú niesť iba okresné prokuratúry? A čo v prípade, ak nadriadená prokuratúry zistí, že sa v určitej veci, ktorá je dozorovaná okresnou prokuratúrou nemalo začať trestné konanie alebo vzniesť obvinenie? Čo ak nadriadený prokurátor na základe opakovaného podnetu zistí, že nie sú dôvody na podanie protestu prokurátora alebo uplatnenie iného dozorového prostriedku, pričom z dozorového spisu bude vyplývať, že podriadená prokuratúra takýto prostriedok chce uplatniť? Ktorá prokuratúra ponesie následne zodpovednosť za neúspešné súdne konanie, kto ponesie zodpovednosť v rámci regresnej náhrady za škodu spôsobenú nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom?"

Odpovede na tieto, ale i množstvo ďalších otázok, ktoré predmetný návrh vyvoláva, nám dá až konkrétna aplikačná prax, ale už len samotný fakt, že predložený návrh tieto otázky vyvoláva, nie je pre budúcu aplikáciu tohto predpisu dobrým znamením.

Nemožno sa pritom ubrániť ani dojmu, že cieľom predloženej novely nie je tak hlasne pertraktované spriehľadnenie činnosti prokuratúry, ale že sa v podstate jedná o získanie čo najväčšieho vplyvu výkonnej moci na činnosť prokuratúry. Táto tendencia zo strany výkonnej moci vo vzťahu ku prokuratúre nie je ničím novým a je vo svojej podstate i pochopiteľnou, nakoľko výkonná moc má vždy snahu získať čo najväčší vplyv voči orgánom, ktorá stoja mimo jej vplyvu. Treba si, ale práve vzhľadom na charakter postavenia prokuratúry v našich podmienkach, jej nezávislosť od výkonnej moci, ktorá je práve naopak výrazom moci politickej uvedomiť, že prokuratúra je garantom nestranného uplatňovania právneho poriadku. Z tohto pohľadu, možno preto tieto tendencie na ovládnutie prokuratúry výkonnou mocou, z hľadiska budúceho vývoja považovať za neprezieravé.

Predmetom môjho príspevku malo byť zamyslenie sa nad zodpovednosťou prokurátora. Nechcel som sa dotknúť celej problematiky, chcel som poukázať iba na zopár parciálnych problémov, ktoré sú však z môjho pohľadu nosnými. Je to jednak zodpovednosť prokurátora za vybavenie veci, ktoré je alfou a omegou práce prokurátora a od ktorej sa odrážajú následne všetky ostatné vzťahy, či už služobné, tak i zodpovednostné a to cez úroveň profesnej zodpovednosti, zodpovednosti za škodu, disciplinárnej zodpovednosti až ku zodpovednosti trestnoprávnej.

Na vybavovanie vecí bezprostredne nadväzuje a neoddeliteľne s ním súvisí realizácia hierarchických pokynov, a to či už individuálnych alebo všeobecne záväzných. S realizáciou pokynov je prepojená problematika vymedzenia rozsahu zodpovednosti prokurátorov, ktorí sa podieľali na vybavovaní veci na jednotlivých úrovniach prokuratúry. Jedná sa o zložitý komplex vzťahov, ktorý je však v prvom rade závislý na profesionálnom postoji a osobnom charaktere jednotlivých prokurátorov. Súčasná právna úprava, podľa môjho názoru, dáva už dostatok právnych možností podriadenému prokurátorovi nestotožniť sa a odmietnuť nezákonný alebo nesprávny pokyn. Často krát však využitie tohto prostriedku zlyháva na nedostatku osobnej odvahy, alibizme a neodbornosti. Absenciu týchto vlastností však nemožno nahradiť žiadnou formalistickou zmenou právneho predpisu.

Namiesto záveru

Chcel by som uviesť, že k zodpovednosti musí byť človek vychovávaný a vedený. V tejto súvislosti, práve s ohľadom na charakter práce prokurátora, ale to sa týka i sudcov, je veľmi dôležité aby budúci prokurátor, ale i sudca prešiel určitou odbornou prípravnou praxou, v rámci ktorej sa oboznámi s činnosťami, ktoré bude vykonávať v služobnom pomere, aby získal ku svojmu budúcemu zaradeniu určitý vnútorný vzťah a to či už prostredníctvom kolektívu, v ktorom je zaradený alebo prostredníctvom školiteľa. V neposlednom rade dôležitú úlohu pri výchove právneho čakateľa prokuratúry zohráva i špecializovaná odborná inštitúcia akou je napr. Justičná akadémia.

Všetky tieto faktory od samotného začiatku prípravy na funkciu prokurátora vytvárajú u čakateľa prokuratúry vnútorné i vonkajšie väzby na prostredie, spolupracovníkov, kolegov ale väzby sú vytvárané i vo vzťahu k realizovanej pracovnej činnosti a týmto sa vytvára a postupne i prehlbuje pocit zodpovednosti, tak za svoju prácu ale i pocit zodpovednosti voči kolegom, pocit zodpovednosti za profesionalitu a odbornosť svojej práce.

Je preto zarážajúce, že už vyššie spomínaným vládnym návrhom zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony má dôjsť ku zrušeniu inštitútu právnych čakateľov prokuratúry a títo majú byť nahradení asistentmi prokurátora, pričom voľné funkcie na prokuratúre sa majú obsadzovať bez predchádzajúcej prípravy. Je len na zamyslenie, či takáto úprava povedie k posilneniu pocitu zodpovednosti za výkon funkcie prokurátora.