PRÁVNA ÚVAHA K ZNEUŽÍVANIU PRÁVA NA INFORMÁCIE V ROZSAHU ČINNOSTI SPRÁVNYCH ORGÁNOV MINISTERSTVA VNÚTRA SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Právna úvaha k zneužívaniu práva na informácie v rozsahu činnosti správnych orgánov Ministerstva vnútra Slovenskej republiky

Legal consideration of abuse of the right to information within the scope
of activity of the administrative authorities
of the Ministry of the Interior of the Slovak Republic

mjr. JUDr. Martin Pagáč
Oddelenie organizácie a právneho zastupovania
Vnútorný odbor
Krajské riaditeľstvo PZ v Trenčíne

---

Kľúčové slová:
Zákon o slobodnom prístupe k informáciám, zákon o Policajnom zbore, správny orgán, povinná osoba, sprístupňovanie informácií, oprávnená osoba, Policajný zbor, rozhodnutie

Key words:
Freedom of information law, Police Corps law, administrative authority, obliged person, acces to information, authorized person, Police force, judgment

Abstrakt:
Článok sa zaoberá úvahou o obsahu a následkoch zneužitia výkonu práva na prístup k informáciám. Článok popisuje právnu koncepciu princípu zákazu zneužitia práva v žiadostiach oprávnených osôb v konfrontácií s aplikačnou súdnou praxou. Autor rozoberá praktické problémy a ich riešenie využitím uplatnenia princípu dobrej verejnej správy a aplikácie subsidiarity osobitných právnych predpisov. Autor ponúka vzorové príklady riešenia žiadostí oprávnených osôb, ktoré sú vyjadrením zneužitia práva na prístup k informáciám.

Abstract/Summary:
The article deals with a consideration of content and consequences of abuse the right to information. The article describes the legal concept of the principle of prohibition of abuse of the rights in applications of authorized persons in confrontation with the application judicial practice. Author discusses practical problems and their solution by applying the principle of good governance and applying the subsidiarity of specific legislation. Author offers exemplary examples of dealing with requests of authorized persons, that are an expresion of abuse of the right of access to information.

---

Úvod

Problematika vybraných inštitútov zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o slobodnom prístupe k informáciám“) bola opakovane predmetom predchádzajúcich publikovaných článkov, v ktorých sme sa rozsiahle venovali aplikácií ústavou a zákonom garantovaného práva na informácie v konfrontácií so zákonným obmedzením tohto práva v rozsahu úkonov a postupov správnych orgánov v pôsobnosti Ministerstva vnútra Slovenskej republiky, konkrétne správnych orgánov v organizačnej štruktúre Policajného zboru. Aplikačná prax zákona o slobodnom prístupe k informáciám prináša mnoho konkrétnych situácií, ktoré vo svojej podstate obsahujú priame vyjadrenie svojvoľného výkladu práva na informácie zo strany oprávnených osôb v podobe žiadostí o sprístupnenie informácií zameraných na získanie údajov bez konkretizácie individuálneho prejavu vôle.

A práve posúdenie reálneho záujmu, ktorý súvisí s vážnosťou prejavenej vôle oprávneného žiadateľa o informáciu, je v mnohých prípadoch hranicou, ktorá správnym orgánom umožní oprieť rozhodnutia obmedzujúce právo na informácie o základy ústavných princípov právneho štátu, ktoré predstavujú hodnotovú časť formálnej aplikácie práva, aj v prípadoch keď sa zákon o slobodnom prístupe k informáciám o tom osobitne nezmieňuje. Pozadie princípu zneužívania práva vyjadruje záujem štátu na preskúmaní, či aplikáciou zákona o slobodnom prístupe k informáciám nedochádza k narušeniu obsahu právnej regulácie práva na informácie. Správne orgány v štruktúrach Policajného zboru, ktoré v rámci zverenej vecnej príslušnosti a určenej miestnej príslušnosti rozhodujú v konaniach o žiadostiach o sprístupnenie informácií, tak môžu a majú okrem práv žiadateľa preskúmavať aj individuálny charakter obsahu podanej žiadosti, aby odhalili prípadnú existenciu indícií preukazujúcich, že cieľom žiadosti o informáciu nie je reálny záujem na jej získaní.

Zneužívanie výkonu práva na prístup k informáciám

Pre praktickú aplikáciu princípu zákazu zneužívania práva na prístup k informáciám je predovšetkým dôležité posúdiť spornú otázku, či kvalita a rozsah informácií, požadovaných konkrétnou oprávnenou osobou indikuje, že ide o porušenie princípu zákazu zneužívania práva vo verejnoprávnej sfére. Tu je pre konkrétny správny orgán rozhodujúce, že každé podanie sa v prvom rade posudzuje podľa ustanovenia § 19 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov /ďalej len „Správy poriadok“) a vyhodnocuje sa podľa obsahu. A práve z obsahu podanej žiadosti je možné posúdiť existenciu reálneho záujmu, ktorý súvisí s vážnosťou prejavenej vôle žiadateľa. Vážnosť vôle však treba odlíšiť od formálneho právneho záujmu na poskytnutie informácie, ktorý žiadateľ nemusí preukazovať. Formálny záujem žiadosti o informácie je daný priamo ustanovením § 3 ods. 3 zákona o slobodnom prístupe k informáciám, ktorý určuje, že informácie sa sprístupňujú bez preukázania právneho alebo iného dôvodu alebo záujmu, pre ktorý sa informácia požaduje. Tento pasívny charakter publicity verejnej správy je vyjadrením ochrany práva na informácie garantovaného Ústavou Slovenskej republiky.

Pravidlo pasívneho prístupu však nie je vhodné aplikovať automaticky pri každej podanej žiadosti, ale je potrebné ho podrobiť právnej úvahe v spojení s uplatnením princípu zákazu zneužitia práva. Takzvaný test vážnosti prejavenej vôle je vyjadrením praktickej aplikácie precedenčnej praxe v rozhodovaní správnych orgánov, ktoré v rámci správnej úvahy posudzujú znaky vážnosti vôle v obsahu konkrétnej žiadosti o sprístupnenie informácie tak, aby nedochádzalo k bezdôvodnému odopretiu prístupu k legitímne požadovaným informáciám. Test vážnosti vôle možno zdôvodniť aj ustálenou súdnou praxou, ktorá vyjadruje, že výkon práva bez vážnosti prejavenej vôle získať informáciu nepožíva právnu ochranu. Podmienky, postup a rozsah slobodného prístupu k informáciám na základe zákona sa realizujú na právnom pozadí ústavných princípov, medzi ktoré patrí i zákaz zneužitia práva.[1]

Skutočnosť, že zákon o slobodnom prístupe k informáciám určuje poskytovanie informácií bez preukázania právneho dôvodu alebo záujmu, neznamená, že pri každej žiadosti o informácie je daná aj vôľa žiadateľa informácie získať. Úlohou správnych orgánov je konať okrem iného aj v záujme zachovania princípu dobrej verejnej správy k čomu im správny poriadok priznáva diskrečnú právomoc, ktorej obsahom je aj spôsobilosť vyhodnotiť, či ide alebo nejde o zneužitie práva. Správny orgán povinnej osoby musí byť spôsobilý brániť sa proti žiadostiam, ktoré sú v rozpore s princípom dobrej verejnej správy a ktoré vo svojom obsahu vyjadrujú obštrukčné metódy vedúce k tomu, že orgány verejnej správy sa nevenujú svojej primárnej činnosti, ale vybavovaniu nezmyselných žiadostí. Flagrantným znakom obštrukčných žiadostí charakteristickým pre zneužitie práva na informácie je skutočnosť, že žiadateľ o poskytnutie informácie žiada všetko, pričom v žiadosti ustupuje kvalita informácie pred jej rozsahom. Súdna prax sa stavia reštriktívne k žiadostiam, ktoré nie sú konkrétne a v ktorých žiadateľ požaduje „všetko“ a v ktorých pozadí je cítiť absenciu vážne prejavenej vôle. Sám žiadateľ by mal byť schopný adresne a konkrétne popísať, čo sa vlastne chce dozvedieť využitím práva na informácie. Ďalším typickým znakom je aj to, že žiadateľ požaduje rôzne druhy, typy a rôzny rozsah prevádzkových informácií, ktoré si vyžadujú aktívnu činnosť správneho orgánu pri ich vyhľadávaní, zhromažďovaní a spracovaní.

Priaplikácií diskrečnej právomoci správneho orgánu povinnej osoby, ktorá sa prejavuje aj v hodnotení obsahu žiadosti a zisťovania indícií preukazujúcich zneužitie práva na informácie, je výrazným predpokladom na priznanie alebo obmedzenie práva na informácie aj samotná definícia konkrétnej a individualizovateľnej informácie, ktorá je predmetom konkrétnej žiadosti. Informácie ako právny pojem nie sú v zákone o slobodnom prístupe k informáciám konkrétne definované a preto pri rozhodovaní o konkrétnej žiadosti je pre správny orgán povinnej osoby rozhodujúce posúdenie pojmových znakov informácie podľa obsahu žiadosti a to znakov napĺňajúci konkrétnosť a individuálnu identitu informácie

Zoznenia zákona o slobodnom prístupe k informáciám nemožno vyvodiť, že informáciou je aj poskytnutie obsahu spisu alebo rôznych dokumentov a ich kópií o právnych úkonoch, ktoré sú súhrnom množstva údajov rôznej povahy. Zo znenia zákona o slobodnom prístupe k informáciám nemožno vyvodzovať ani to, že informáciou by malo byť spracovanie údajov podľa požiadaviek, respektíve pokynov toho kto o poskytnutie informácií žiada. Rovnako nevyplýva so zákona povinnosť, že by povinné osoby museli na žiadosť oprávnených osôb vykonávať také úkony, ktoré nesmerujú k výkonu ich právomoci alebo realizovať šetrenia, či kontrolnú alebo vyhodnocovaciu činnosť na požiadanie oprávnených osôb. Rozširujúci výklad, podľa ktorého by povinná osoba musela spracovávať údaje do inej formy, ako je tá, v ktorej sa nachádzajú, alebo poskytovať oprávnenej osobe kompletné podklady, ktoré má k dispozícií, by žiadosť o poskytnutie informácie zmenil na pokyn nadriadeného, čo nebolo a nie je účelom zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Informáciou nie je poskytovanie obsahu spisov ani spracovanie údajov zo spisov podľa požiadaviek toho, kto o poskytnutie informácie žiada.[2]

Žiadatelia o informácie zdôvodňujú svoje právo na informácie odkazom na proaktívne povinnosti povinnej osoby, ktorými zákon o slobodnom prístupe k informáciám určuje povinnej osobe povinnosť zverejňovať taxatívne stanovené informácie charakterizujúce povinnú osobu vrátane základného prehľadu právnych predpisov, na základe ktorých povinná osoba rozhoduje, informácie o tom, ako povinná osoba aplikuje zákon slobodnom prístupe k informáciám a iné právne predpisy a iné okruhy povinností ako je povinnosť zverejňovať informácie o ich činnosti, ktoré sa zverejňujú zo zákona a nie na základe žiadostí oprávnených osôb. Ide o výpočet základných, povinne zverejňovaných informácií, ktoré nie sú viazané na žiadosť oprávnenej osoby, ale vychádzajú z princípu publicity verejnej správy a otvorenosti štátnych orgánov voči verejnosti. Právo na informácie zdôvodňujú žiadatelia aj ustanoveniami zákona o slobodnom prístupe k informáciám, ktoré upravujú predovšetkým spôsoby sprístupnenia informácií, ktoré môže žiadateľ požadovať a demonštratívny výpočet spôsobov sprístupnenia týchto informácií a ktoré nijako nezaväzujú povinnú osobu k tomu, aby na základe akejkoľvek žiadosti poskytovala informácie tak, ako si to predstavuje oprávnený žiadateľ.

Zneužívanie práva na prístup k informáciám sa prejavuje predovšetkým v žiadostiach, ktoré sa charakterom svojho obsahu podobajú skôr na pokyny ako na žiadosť. Oprávnené osoby si pod vplyvom subjektívneho extenzívneho výkladu ustanovení zákona o slobodnom prístupe k informáciám spájajú právo požadovať informácie s bezhraničnou povinnosťou povinnej osoby vybaviť ich požiadavky bez právnej kritiky. Zo znenia zákona o slobodnom prístupe k informáciám nemožno vyvodzovať, že informáciou by malo byť spracovanie údajov podľa požiadaviek, respektíve pokynov toho, kto o poskytnutie informácie žiada. Oprávnené osoby môžu požadovať len informácie o takých neznámych skutočnostiach, ktoré má povinná osoba k dispozícií, a ktoré je povinná na žiadosť poskytnúť.

V súvislosti so zneužívaním práva na prístup k informáciám je podstatnou skutočnosťou definovanie informácií, ktoré má povinná osoba k dispozícií. Oprávnené osoby vychádzajú s predpokladu, že všetky údaje, ktoré Policajný zbor pri výkone svojej činnosti a pri plnení úloh určených právnymi predpismi spracováva, sa automaticky nachádzajú v rôznych evidenčných systémoch v takej podobe, že prístup k nim a ich zhromaždenie je jednoduché a že informácie o týchto údajoch sú plne v dispozícií povinnej osoby a že tá je povinná ich podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám sprístupniť bez toho, aby bolo potrebné analyzovať vážnosť vôle žiadateľa alebo rozsah požadovaných informácií.

Podľaustanovenia § 3 ods. 1 zákona o slobodnom prístupe k informáciám má každý právo na prístup k informáciám, ktoré majú povinné osoby k dispozícií. Oprávnené osoby si aj v prípade definície dispozície neprimerane extenzívne priznávajú právo prístupu ku všetkým údajom povinnej osoby bez ohľadu na charakter a najmä rozsah požadovaných informácií. Pristup k informáciám znamená možnosť pozrieť sa na údaje, ktoré u povinnej osoby ležia, s ktorými povinná osoba pracuje. Povinná osoba reálne pri svojej činnosti pracuje s množstvom údajov, ktoré má z pohľadu oprávnenej osoby k dispozícií ale treba si uvedomiť, že nie všetky údaje sa u povinnej osoby nachádzajú v takej podobe v akej ju požadujú oprávnené osoby. Podmienka dispozície s údajmi v sebe nezahŕňa povinnosť povinnej osoby, aby vytvárala rôzne súborné zostavy, rozbory, prehľady z údajov a informácií podľa požiadaviek oprávnenej osoby. Rovnako je potrebné v záujme naplnenie znakov dispozície rozlišovať konkrétne štatistické údaje a vytváranie informácie vo forme zhromažďovania, vyhodnocovania, vyhľadávania a spracovania materiálov podľa požiadaviek oprávnenej osoby do podoby v akej sa reálne v dispozícií povinnej osoby nenachádzajú.[3]

V záujme zachovania princípu dobrej verejnej správy nie je vhodné využívať extenzívny výklad zákona o slobodnom prístupe k informáciám, nakoľko by to viedlo k narušeniu tohto princípu a k narušeniu ústavného pozadia právnej regulácie zneužívania práva na prístup k informáciám formálnou aplikáciou práva.

Praktické príklady zneužívania práva na prístup k informáciám

Údaje v nasledovných príkladoch sú spracované na motívy reálne podaných žiadostí a slúžia iba ako ukážky zneužitia práva na prístup k informáciám a ako ukážky možného vybavenia, ktoré je v záujme zachovania princípu dobrej verejnej správy.

1. Oprávnený žiadateľ požaduje sprístupnenie informácií v rozsahu:
- Zaslať oskenovaný spis vo veci trestného oznámenia na osobu X. Y. a jeho fyzického napadnutia osoby X. Y. v meste Trenčín
- Zaslať oskenovaný spis vo veci trestného oznámenia na osobu X. Y. z vyhrážania sa osobe X. Y. ako aj z neprimeraného zásahu polície
- Zaslať oskenovaný spis vo veci fyzického napadnutia osoby X. Y. osobou X. Y. v Trenčíne
- Zaslať oskenovaný spis vo veci trestného oznámenia z brutálneho fyzického zásahu voči osobe X. Y. v Trenčíne

V rámci konania o sprístupnenie informácie preskúmal správny orgán povinnej osoby predmetnú žiadosť a dospel k záveru, že v danej veci nie je možné požadované informácie sprístupniť nakoľko ide o informácie ktoré povinná osoba nemá k dispozícií. V danom prípade nie je predmetom žiadosti požiadavka o poskytnutie konkrétnej individuálne určiteľnej informácie, ale ide o žiadosť, ktorej predmetom je poskytnutie kompletných spisových materiálov obsahujúcich veľký počet údajov rôznej povahy. Vyhotovenie takejto informácie vo forme kópie spisov by si vyžiadalo zber a zhromaždenie množstva údajov a bolo by považované za aktívnu činnosť povinnej osoby na základe pokynov žiadateľa, ktorej obsahom a reálnym predmetom by nebola konkrétna informácia, ale išlo by o vytvorenie novej informácie, ktorá sa v dispozícií povinnej osoby nenachádza. Povinná osoba by tak na pokyn žiadateľa zhotovila kompletné kópie spisov, čo predstavuje výraznú aktívnu činnosť.

2. Oprávnený žiadateľ požaduje sprístupnenie informácií v rozsahu:
- Koľko vodičov bolo riešených v blokovom konaní na mieste kde stáli príslušníci PZ za rovnaké státie aké vykonávali príslušníci PZ, v rozsahu údajov podľa § 5 zákona o slobodnom prístupe k informáciám?
- Aká bola výška sadzieb v jednotlivých blokových konaniach?
- Osobné čísla príslušníkov PZ, ktorí predmetné blokové konania riešili?
- V prípade ak existujú, tak spisové čísla správnych konaní za rovnaký typ priestupku na rovnakom mieste.

V rámci konania o sprístupnenie informácie preskúmal prvostupňový správny orgán povinnej osoby predmetnú žiadosť a dospel k záveru, že v danej veci nie je možné požadované informácie sprístupniť nakoľko ide o informácie, ktoré povinná osoba nemá k dispozícií. Podanie žiadateľa, ako aj priame sprístupnenie, musia obsahovať konkrétnu informáciu a z toho dôvodu je zákon vo svojich ustanoveniach reštriktívny k žiadostiam, ktoré nie sú konkrétne a v ktorých žiadateľ požaduje údaje s výraznou absenciou vážne prejavenej vôle o získanie konkrétnej a individuálne identifikovateľnej informácie. Žiadosti o rozbory, štatistiky a iné analýzy alebo subjektívne názory povinnej osoby na určitú problematiku alebo oblasť činnosti povinnej osoby sú žiadosťami o informáciu, ktorú povinná osoba nemá vo svojej dispozícií a nemá ich nijakým spôsobom spracované, evidované ani ich nevytvára pre svoje potreby. Poskytnutie takej informácie by bolo v rozpore s ustanovením § 3 zákona o slobodnom prístupe k informáciám. V danom prípade je predmetom žiadosti požiadavka o poskytnutie informácie o širokom rozsahu nešpecifikovaných údajov z konaní, ktorých identifikácia nie je konkretizovaná. Správny orgán povinnej osoby by takéto informácie musel osobitne vyhľadávať a vytvárať údaje evidenčného charakteru, ktoré by mali povahu a charakter novovzniknutej informácie, ktorá do tej doby nebola v dispozícií povinnej osoby. Spracovanie takých údajov by bola aktívna činnosť povinnej osoby, ktorou dochádza k vytvoreniu novej informácie a zákon o slobodnom prístupe k informáciám sa na takúto činnosť povinnej osoby nevzťahuje.

3. Oprávnený žiadateľ požaduje sprístupnenie informácií v rozsahu
- Čo možno považovať za úkon, alebo iný úkon OČTK?
- Kto je legitímny vykonať činnosť podľa bodu 1?
- Či sa vždy realizuje subjektom podľa bodu 2. z činnosti podľa bodu 1. zápisnica?
- Či sa činnosť podľa bodu 1. realizuje za osobnej účasti subjektu podľa bodu 2., čiže či je prítomnosť policajta nevyhnutná?
- Čo všetko a konkrétne obsahuje akt policajta, ak realizuje činnosť podľa bodu 3?

V rámci konania o sprístupnenie informácie začatého doručením žiadosti preskúmal prvostupňový správny orgán povinnej osoby predmetnú žiadosť a dospel k záveru, že v danej veci nie je možné požadované informácie sprístupniť nakoľko ide o informácie ktoré povinná osoba nemá k dispozícií. Žiadosti o rozbory, štatistiky a iné analýzy alebo subjektívne názory povinnej osoby na určitú problematiku alebo oblasť činnosti povinnej osoby sú žiadosťami o informáciu, ktorú povinná osoba nemá vo svojej dispozícií a nemá ich nijakým spôsobom spracované, evidované ani ich nevytvára pre svoje potreby. Poskytnutie takej informácie by bolo v rozpore s ustanovením § 3 zákona o slobodnom prístupe k informáciám. V danom prípade nie je predmetom žiadosti požiadavka o poskytnutie konkrétnej individuálne určiteľnej informácie, ale ide o žiadosť, ktorej predmetom je dosiahnutie odpovedí na položené otázky smerujúce k získaniu právnych názorov, úvah a stanovísk povinnej osoby na situáciu subjektívne vnímanú žiadateľom. Vyhotovenie takejto informácie, ktorá by mala charakter právnych záverov, prípadne záverov o povahe činnosti povinnej osoby by bolo považované za aktívnu činnosťou povinnej osoby na základe pokynov žiadateľa, ktorej obsahom a reálnym predmetom by nebola konkrétna informácia, ale išlo by o vytvorenie novej informácie, ktorá sa v dispozícií povinnej osoby nenachádza. Poskytnutie informácie tohto rozsahu nie je možné a preto je potrebné rozhodnúť o nevyhovení žiadosti o sprístupnenie informácie.

4. Oprávnený žiadateľ požaduje sprístupnenie informácií v rozsahu:
- prehľad trestných oznámení, priestupkových oznámení a iných podaní, ktoré Okresnému riaditeľstvu PZ v Trenčíne zaslali osoby X.Y. a X. Y: za obdobie od júna 2013 doposiaľ v rozsahu informácií o počte podaní, podaných na jednotlivých pracoviskách OR PZ a špecifikácie údajov o tom, koľko z týchto podaní bolo trestných oznámení, priestupkových oznámení, sťažností, námietok zaujatostí, opravných prostriedkov a iných podaní a prípadne aj informácií, či uvedené osoby podali trestné oznámenie prípadne priestupkové oznámenie proti pracovníkom s uvedením počtu takých oznámení.

V rámci konania o sprístupnenie informácie začatého doručením predmetnej žiadosti preskúmal prvostupňový správny orgán povinnej osoby predmetnú žiadosť a dospel k záveru, že v danej veci nie je možné požadované informácie sprístupniť nakoľko ide o informácie ktoré povinná osoba nemá k dispozícií. Rozširujúci výklad zákona o slobodnom prístupe k informáciám, podľa ktorého by povinná osoba musela poskytovať oprávnenej osobe kompletné podklady, ktoré má k dispozícií, by žiadosť o poskytnutie informácie zmenil na pokyn nadriadeného a to nie je účelom zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Koncepcia ustanovení zákona o slobodnom prístupe k informáciám rozlišuje informácie na tzv. ležiace informácie a informácie vyžadujúce spracovanie údajov. Spracovanie údajov je totiž aktívna činnosť povinnej osoby, ktorou dochádza k vytvoreniu novej informácie a zákon o slobodnom prístupe k informáciám sa na takúto činnosť povinnej osoby nevzťahuje. V danom prípade nie je predmetom žiadosti požiadavka o poskytnutie konkrétnej individuálne určiteľnej informácie, ale ide o žiadosť, ktorej predmetom je poskytnutie veľkého počtu údajov z rôznych evidencií povinnej osoby za rozsiahle časové obdobie bez konkretizovania individuálneho charakteru požadovanej informácie a časť údajov, ktoré žiadateľ vo svojej žiadosti požaduje sa osobitne ani nespracúva v žiadnych evidenciách, v ktorých by bolo možné vykonať lustráciu. Vyhotovenie takejto informácie by si vyžiadalo zber a zhromaždenie množstva údajov a bolo by považované za aktívnu činnosťou povinnej osoby na základe pokynov žiadateľa, ktorej obsahom a reálnym predmetom by nebola konkrétna informácia ale išlo by o vytvorenie novej informácie, ktorá sa v dispozícií povinnej osoby nenachádza.

Tieto prípady vzorových žiadostí o poskytnutie informácií sú flagrantnou ukážkou požiadaviek, na ktoré sa zákon o slobodnom prístupe k informáciám nevzťahuje. Z obsahu požadovaných informácií možno správnou úvahou správneho orgánu povinnej osoby vyvodiť dostatočne odôvodnený záver o existencii indícií poukazujúcich na absenciu reálneho záujmu o získanie informácie, ktorý by bol podmienený vážnosťou prejavenej vôle. V rámci adresnej správnej úvahy možno takúto žiadosť posúdiť v zásade aj ako zámer na zneužitie práva na prístup k informáciám. Zabezpečenie takého rozsahu informácií je preto možné považovať za zneužitie práva na úkor činnosti povinnej osoby. Poskytnutie informácií tohto rozsahu nie je možné a preto je potrebné v prípade takýchto typov žiadostí rozhodnúť o nevyhovení žiadosti o sprístupnenie informácie.

Zneužívanie práva na prístup k informáciám svojim rozsahom často zasahuje aj do údajov, ktoré orgány Policajného zboru síce spracúvajú z povahy svojej služobnej činnosti a ktoré majú aj reálne k dispozícií v príslušných evidenčných systémoch, ale prístup k nim je obmedzený osobitnými právnymi predpismi. Oprávnené osoby sa v rámci subjektívneho neprimerane extenzívneho výkladu zákona o slobodnom prístupe k informáciám domnievajú, že ich právo na informácie je koncipované nad rámec právnych možností jeho obmedzenia, ktoré sú upravené v osobitných právnych predpisoch. Pre pochopenie rozsahu zneužitia práva na prístup k informáciám poslúžia príkladné ukážky vzorových podaní.

5. Oprávnený žiadateľ požaduje sprístupnenie informácií v rozsahu:
- údaje o dopravnej nehode, ktorej účastníkom bola osoba X. Y. v rozsahu deň, mesiac, rok dopravnej nehody a dĺžku zadržania vodičského preukazu.

Správny orgán povinnej osoby posúdil žiadosť v zmysle ustanovenia § 19 správneho poriadku a vzhľadom na individuálny charakter jej obsahu ju vyhodnotil ako žiadosť o informácie z evidencie dopravných nehôd a z evidencie vodičov podľa zákona č. 8/2009 Z. z. o cestnej premávke a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o cestnej premávke“). Informácie z evidencie dopravných nehôd sa poskytujú iba orgánom a osobám vymedzeným v ustanovení § 68 zákona o cestnej premávke. Informácie z evidencie vodičov sa poskytujú iba orgánom a osobám vymedzeným v ustanovení § 109 zákona o cestnej premávke. Požadované informácie vzhľadom na svoj charakter podliehajú režimu osobitného zákona a ich poskytovanie je možné len po splnení zákonom vymedzených podmienok. Žiadateľovi o informáciu, ktorý nepatrí do kategórie osôb určených zákonom o cestnej premávke nie je možné takéto informácie z uvedených evidencií poskytnúť.

6. Oprávnený žiadateľ požaduje sprístupnenie informácií v rozsahu:
- Má osoba X. Y. vydaný zbrojný preukaz?
- Aké zbrane má X. Y. evidované na svoju osobu?
- Boli osobe X. Y. zaistené zbrane a strelivo?
- Akých priestupkov na úseku zbraní a streliva sa dopustila osoba X. Y.?
- Koľko priestupkov bolo riešených s osobu X. Y.?

Správny orgán aj v tomto prípade posúdil žiadosť v zmysle ustanovenia § 19 správneho poriadku podľa obsahu a v časti bodov 1 až 3 ju vyhodnotil ako žiadosť o informácie z informačného systému o zbraniach a strelive a strelniciach, ktorý vedie Policajný zbor v zmysle ustanovenia § 64 zákona č. 190/2003 Z. z. o strelných zbraniach a strelive a o zmene a doplnení niektorých zákonov pri plnení úloh podľa tohto zákona. Poskytovanie údajov z tohto informačného systému je osobitne upravené ustanovením § 66 zákona č. 190/2003 Z. z. o strelných zbraniach a strelive a o zmene a doplnení niektorých zákonov a poskytnutie evidovaných informácií iným osobám ako tým, ktoré sú taxatívne vymedzené v tomto zákone nie je možné. V časti bodov 4 až 5 vyhodnotil správny orgán podanie ako žiadosť o poskytnutie informácií z evidencie priestupkov, ktorá sa vedie podľa ustanovenia § 89a zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o priestupkoch“). Údaje z tejto evidencie sa poskytujú osobám taxatívne vymedzených v ustanovení § 89a ods. 4 zákona o priestupkoch. Na poskytovanie údajov z evidencie priestupkov sa v zmysle ustanovenia § 89a ods. 9 zákona o priestupkoch nevzťahujú ustanovenia osobitného zákona o sprístupňovaní informácií. Vzhľadom na uvedené ustanovenia osobitných zákonov nie je možné poskytnúť požadované údaje. Takáto žiadosť nie je vybavovaná v režime zákona o slobodnom prístupe k informáciám vzhľadom k tomu, že podľa obsahu sa požadované informácie a ich poskytovanie spravujú osobitnými všeobecne záväznými právnymi predpismi.

V prípadeochrany pred zneužívaním práva na prístup k informáciám je výrazným pomocníkom aj princíp subsidiarity aplikácie správneho poriadku, ktorý správnym orgánom dáva možnosť uplatniť právne inštitúty osobitných právnych predpisov. Okrem vyššie uvedených prípadov, kedy sú informácie chránene pred zneužitím práva ustanoveniami upravujúcich osobitné druhy evidencií vedených Policajným zborom, je možné chrániť aj informácie z konkrétnych konaní práve využitím aplikácie správneho poriadku.

Pri ochrane princípu dobrej verejnej správy pred zneužívaním práva na prístup k informáciám využitím princípu subsidiarity aplikácie správneho poriadku je však potrebné, každý prípad posudzovať individuálne vzhľadom na špeciálny charakter zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Správne konanie nepožíva v ustanoveniach zákona o slobodnom prístupe k informáciám ani v ustanoveniach správneho poriadku takú procesnú ochranu ako trestné konanie. Oprávnený žiadateľ môže využitím inštitútov zákona o slobodnom prístupe k informáciám vstúpiť do prebiehajúcich aj ukončených správnych konaní a aj do konania o priestupku v štádiu objasňovania vedenom podľa ustanovení zákona o priestupkoch v prípade, ak vo svojej žiadosti špecifikuje svoje požiadavky a konkretizuje údaje a dokumenty, ktoré požaduje sprístupniť. Rozsah týchto požadovaných informácií by však nemal byť v značnom nepomere s ich kvalitou a rovnako by sa individuálne mala posudzovať aj intenzita prípadných opakovaných požiadaviek oprávnenej osoby, ktorá by svojou povahou a charakterom poukazovala na možné zneužitie práva na prístup k informáciám. Typickým príkladom zneužitia práva na prístup k informáciám zo strany osôb, ktoré nie sú v postavení účastníka konania, sú žiadosti o kópie spisov alebo o nahliadnutie do spisov bez špecifikovania odôvodnenosti a bez konkretizácie požadovaných dokumentov alebo samostatných informácií. Práve požiadavky o kompletné spisy a požiadavky o prelomenie procesných práv účastníka konania napĺňajú svojou povahou pojmové znaky zneužitia práva na prístup k informáciám. Ako príklad poslúžia opäť vzorové ukážky žiadostí oprávnených osôb.

7. Oprávnený žiadateľ ako osoba podozrivá zo spáchania priestupku požaduje sprístupnenie informácií v rozsahu:
- nahliadnutia do spisu a vyhotovenie kópie spisu vedenom na Okresnom riaditeľstve PZ v Trenčíne pod číslom ORPZ-TN-000000/2020 v konaní o priestupku

Správny orgán podanie posúdil v zmysle ustanovenia § 19 správneho poriadku a vzhľadom na individuálny charakter jeho obsahu ho vyhodnotil ako žiadosť o nazretie do spisu podľa § 23 správneho poriadku. Z obsahu žiadosti, ako aj z posúdenia naplnenia podmienok procesnej spôsobilosti k uplatneniu práva nazerať do spisov, bolo zrejmé, že žiadateľ nie je v postavení osoby, ktorej by orgán vykonávajúci objasňovanie priestupku podľa § 58 ods. 3 písm. a) zákona o priestupkoch mohol umožniť uplatniť právo účastníka konania vo forme nazretia do spisu. Správny orgán oznámil žiadateľovi, že vo veci prebieha objasňovanie v zmysle § 58 zákona o priestupkoch, ktoré nie je správnym konaním ale je konaním o priestupku, kde orgán oprávnený objasňovať priestupky obstaráva podklady potrebné na neskoršie rozhodnutie o priestupku pred správnym orgánom. Účastníkom konania o priestupku sú osoby taxatívne vymedzené v ustanovení § 72 zákona o priestupkoch. Osoba podozrivá zo spáchania priestupku, ktorá vystupuje v konaní o priestupku pred orgánom vykonávajúcim objasňovanie nie je účastníkom konania, ktorému by boli priznané všetky procesné práva ako účastníkovi správneho konania vrátane práva nazerať do spisu. Právo nazerať do spisu má účastník správneho konania, teda obligatórne najmä osoba obvinená. Občan je obvineným z priestupku, len čo správny orgán vykonal voči nemu prvý procesný úkon. Uvedené právo de lege lata teda neprislúcha osobe podozrivej zo spáchania priestupku počas objasňovania priestupkov, pretože nie je účastníkom konania. Právo nazrieť do spisu bude možné uplatniť v konaní pred správnym orgánom. Na základe uvedeného správny orgán žiadosti nevyhovel a vec vybavil mimo režimu zákona o slobodnom prístupe k informáciám.

8. Oprávnený žiadateľ požaduje sprístupnenie informácií v rozsahu:
- nahliadnutie do spisu a žiadosť o poskytnutie informácií a vyhotovenie kópie zo spisu vednom v správnom konaní pod číslom ORPZ-TN-000000/2020

Správny orgán vyhodnotil podanie ako žiadosť o nahliadnutie do spisu a vyhotovenie fotokópie zo spisu vedenom v správnom konaní. Podanie posúdil v zmysle ustanovenia § 19 správneho poriadku a vzhľadom na individuálny charakter ich obsahu bolo vyhodnotené ako žiadosť o nazretie do spisu podľa § 23 správneho poriadku. Z obsahu žiadosti, ako aj z posúdenia naplnenia podmienok procesnej spôsobilosti k uplatneniu práva nazerať do spisov, je zrejmé, že žiadateľ nie je v postavení osoby, ktorej by správny orgán mohol priznať práva účastníka správneho konania. Z podania nie je zjavná ani odôvodnenosť požiadavky, ktorá by umožnila uplatniť procesnú výnimku z práva nazretia do spisu upravenú v ustanovení § 23 ods. 2 správneho poriadku. Účastníkom konania o priestupku sú osoby vymedzené v ustanovení § 14 správneho poriadku. Vo vzťahu k podaniu nie je možné priznať právo účastníka konania vo forme inštitútu nazretia do spisu.

Ako je uvedené vyššie, konanie o priestupku a samostatné správne konanie nie sú procesne chránené koncepciou implicitného obmedzenia prístupu k informáciám z týchto konaní tak, ako je tomu v trestnom konaní. Možnosť obmedzenia prístupu je preto potrebné hľadať práve v obsahu zákazu zneužívania práva. Právo na informácie zo správneho konania alebo konania o priestupkoch nie je možné obmedziť absolútne a je potrebné vždy vykonať právnu úvahu vzhľadom na obsah a charakter konkrétnej podanej žiadosti. Obmedzenie v záujme ochrany informácií a samotnej činnosti povinnej osoby pred zneužitím práva, je vhodné aplikovať v prípadoch, keď kvantita požadovaných informácií prevažuje nad ich kvalitou a ak je s posúdenia žiadosti zrejmé, že žiadateľ požaduje kompletný súbor údajov tvoriacich samotný spis.

Záver

Zákaz zneužívania výkonu práva je jedným z ústavných princípov, ktorý Ústava Slovenskej republiky implicitne obsahuje a ktorý priamo umožňuje vykonávať testy zneužitia práva aj pri aplikácií práva na prístup k informáciám. Cieľom tohto testu je preskúmanie, či aplikáciou zákona o slobodnom prístupe k informáciám nedochádza k porušeniu ústavného pozadia právnej regulácie. Test zneužitia práva má svoje opodstatnenie aj z ohľadom na ústavnú povinnosť správnych orgánov povinnej osoby konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Kumulatívne požiadavky na aplikáciu zákona o slobodnom prístupe k informáciám vyžadujú od správnych orgánov konanie nie len v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon, ale súčasne aj konanie, ktorým sa garantuje zachovanie ústavných princípov.

Zneužívanie práva na prístup k informáciám je možné často pozorovať v pozadí uplatňovania inštitútov zákona o slobodnom prístupe k informáciám zo strany oprávnených osôb. Prvky a znaky charakterizujúce zneužívanie práva nie sú vždy zjavné a správne orgány povinnej osoby sa často krát snažia vyhovieť aj takým žiadostiam, ktoré sú neprimerane rozsiahle, obštrukčné a v určitých prípadoch aj priamo šikanózne a nezmyselné. Využitie extenzívneho prístupu k princípu publicity verejnej správy, ktorý je nekritický a ústretový k oprávneným osobám, sa pri konfrontácií s princípom dobrej verejnej správy a ústavného princípu zákazu zneužívania výkonu práva javí ako nevhodné práve s ohľadom na skutočnosť, že oprávnené osoby svojimi žiadosťami vstupujú do oblastí činnosti orgánov Policajného zboru, ktoré by mali byť chránené pred žiadosťami postihnutých absenciou konkrétnosti a individuálnosti vážne prejavenej vôle. Vybavovanie takých žiadostí ide priamo na úkor správnych orgánov povinnej osoby a na úkor plnenia služobných úloh Policajného zboru. Princíp zákazu zneužitia výkonu práva by sa mal uplatňovať v oveľa širšej sfére ako je tomu teraz. K vymedzeniu presného postupu povinnej osoby by výraznou mierou prispelo aj zakotvenie pojmových znakov informácie, dispozície s informáciou a samotného zákazu zneužitia práva v zákone o slobodnom prístupe k informáciám tak, aby znenie zákona reflektovalo aplikačnú súdnu prax.

Použitá literatúra:
1. Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
2. Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov
3. Ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky
4. Zákon č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore v znení neskorších predpisov
5. Zákon č. 8/2009 Z. z. o cestnej premávke a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
6. Zákon č. 190/2003 Z. z. o strelných zbraniach a strelive a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
7. Zákon č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov
8. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 3 Sži 4/2014
9. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 3 Sži 5/2013
10. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 2 Sžo 190/2008
11. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 6 Sži 27/2013
12. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 5 Sži 10/2012
13. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 6 Sži 9/2013
14. Nález Ústavného súdu SR IV. ÚS 40/2003
15. Uznesenie Ústavného súdu SR II. ÚS 482/2013

Zoznam právnych predpisov, ktorých sa príspevok týka:
× Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
× Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov
× Ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky
× Zákon č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore v znení neskorších predpisov
× Zákon č. 8/2009 Z. z. o cestnej premávke a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
× Zákon č. 190/2003 Z. z. o strelných zbraniach a strelive a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
× Zákon č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov

---

[1]) Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 3Sži 4/2014
[2]) Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 5 Sži 3/2011
[3]) Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR 2 Sžo 190/2008