SPRÁVNE KONANIE A PRECEDENČNÁ ZÁSADA

Administrative procedure and principle of precedent

doc. JUDr. Jana Vallová, PhD.
Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky
Externý doktorand Fakulty práva Paneurópskej vysokej školy

Kľúčové slová:
správne konanie, základné zásady, precedenčná zásada, legitímne očakávania, princíp právnej istoty

Key words:
administrative procedure, principles, precedential principle, legitimate expectation, principle of legal certainity

Abstrakt:
Príspevok sa venuje vymedzeniu pojmov zásada a princíp, bližšie analyzuje precedenčnú zásadu/materiálnej rovnosti/, legitímne očakávanie, ktoré je užšou kategóriou ako kategória právnej istoty s poukázaním na „problematickú“ zákonnú formuláciu slova „dbať“ – ako obligatórnu povinnosť správnych orgánov rešpektovať túto zásadu v rozhodovacej činnosti správnych orgánov.

Abstract/Summary:
The Article deals with definition of legal terms fundament and principle, analyzes precedential principle, legitimate expectations, what is a closer category compare to category of legal certainty with focus on „problematic“ legal formulation „take care“ – as duty of administrative authorities to respect mentioned principle in decision making process.

Správne konanie je jedným z najrozšírenejších procesov, v ktorých sa rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb. Na rozdiel od súdneho konania, správne konanie je najčastejšie aplikované vo veciach, v ktorých sa adresátom správy priznávajú určité práva, resp. realizujú sa ich právom chránené záujmy – nie sú žiadnou ojedinelosťou ani správne procesy, ktoré smerujú k uloženiu povinnosti.

Správne konanie upravené zákonom č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“) vychádza zo zásad, ktoré sú určujúce pre celkovú konštrukciu a ciele správneho konania, ako i náplň jeho jednotlivých procesných inštitútov.

Pred konkretizáciou precedenčnej zásady je nevyhnutné konštatovať, že zásady vzťahujúce sa na správne konanie nie sú upravené len v § 3 a § 4 Správneho poriadku, ale sú obsiahnuté aj v ďalších ustanoveniach Správneho poriadku. Pre úplnosť treba dodať, že ďalšie zásady môžu vychádzať aj z osobitných právnych predpisov.

Základné pravidlá konania (ďalej ako „zásady konania“) sú dôležité pri vymedzovaní esenciálnych pilierov a koncepčných ukazovateľov správneho konania.[1]

1. Významový rozdiel v používaní pojmov princíp a zásada

Na tomto mieste je potrebné poskytnúť priestor zadefinovaniu rozdielu medzi dvoma často opakujúcimi sa termínami, a to pojmom „zásada“ a pojmom „princíp“. Táto problematika bola predmetom značného počtu vedeckých diskusií a téz.

K inštitútu zásad existujú v teórii práva dva základné prístupy, a to prístup pozitivistický a prístup prirodzenoprávny (iusnaturalistický). V právnych vedách sa v tomto bode neraz objavuje aj diskusia o tom, či je vhodnejšie označenie „princíp“ alebo „zásada“. Aj keď to z hľadiska aplikácie príslušných ustanovení zákona nemá väčšie opodstatnenie, za princíp môžeme spravidla považovať také východiskové tézy, ktoré sú vlastné celému právnemu poriadku (bez ohľadu na konkrétne odvetvie) – napr. princíp legality (zákonnosti). Na druhej strane, termínom „zásada“ sa spravidla označuje taký postulát, ktorý najčastejšie vychádza z konkrétneho princípu a používa sa v konkrétnom právnom odvetví.[2]

Význam zásad v právnom poriadku je často podceňovaný, avšak ich relevantnosť v režime správneho konania podčiarkuje napr. aj Odporúčanie Výboru ministrov (2007) 7, z ktorého vyplýva, že okrem pozitívneho práva majú správne orgány v rámci konania prihliadať aj na zásady vlastné právnemu poriadku.

2. Precedenčná zásada ako súčasť právneho poriadku Slovenskej republiky

V prípade precedenčnej zásady ide o zrejme najdiskutovanejší princíp. Dôvodom je značne heterogénny komplex názorov na jeho pomenovanie, zaradenie či samostatnú existenciu a aplikáciu. Prípadom zaradenia zásady legitímnych očakávaní je aj jej subsumovanie pod všeobecnejší princíp právnej istoty. Podľa Košičiarovej, pozostáva tento princíp z viacerých čiastkových požiadaviek. „Je to najmä požiadavka na jasnosť, zrozumiteľnosť a predvídateľnosť právnych noriem, predvídateľnosť postupu správnych orgánov verejnej moci (tiež princíp legitímneho očakávania), ochrana práv nadobudnutých v dobrej viere a zákaz retroaktivity právnych noriem (obzvlášť dôležitý v rámci administratívneho trestania).“[3] K relatívne problematickému vzťahu princípu právnej istoty a zásady legitímnych očakávaní sa vyjadril aj Ústavný súd Slovenskej republiky: „Legitímne očakávanie je užšou kategóriou ako právna istota.“[4] Problematické v prípade tohto princípu nie je len jeho systematické zaradenie v systéme správneho práva, ale aj otázka jeho obligatórnej záväznosti. Tento problém vyvstáva najmä v dôsledku nie práve najjednoznačnejšieho výberu slov v ustanovení § 3 ods. 4 druhej vety Správneho poriadku, ktorá znie: „Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.“[5] Za problematické sa považuje v uvedenej formulácii slovo „dbať“, ktoré môže vyvolávať dojem odporúčacieho charakteru danej zásady. S takýmto doslovným gramatickým výkladom sa však nemožno stotožniť. Vzhľadom na teleologický a systematický výklad, ukladá toto ustanovenie správnemu orgánu obligatórny záväzok dodržiavania tohto princípu rovnako ako ostatných princípov a zásad uvedených v Správnom poriadku. Konštatovanie je založené na skutočnosti, že zákonodarca využíva rovnaké slovné spojenie aj v súvislosti so zásadou hospodárnosti konania, či v § 81 Správneho poriadku, ktorý pojednáva o výsadách a imunitách vybraných subjektov.[6]

V zmysle uvedeného v časti o správnosti, respektíve vhodnosti používaní presných pojmov je zrejmé, že precedenčná zásada nie je svojím pôvodom príslušná k slovenskej vnútroštátnej tvorbe práva. Prvýkrát bola táto zásada upravená v Odporúčaní Výboru ministrov Rady Európy členským štátom o dobrej správe. Významným rozšírením tohto princípu v porovnaní so slovenskou vnútroštátnou právnou úpravou v Správnom poriadku je výslovne upravená možnosť konania v rozpore s týmto princípom, avšak len ak je takéto konanie vynútené objektívnymi skutočnosťami. Uvedené Odporúčanie svojím záverom taktiež ustanovuje: „Pre to aby bolo rešpektované, by právo na dobrú správnu úvahu malo byť v súlade s rozumnými a legitímnymi očakávaniami adresátovej verejnej správy.“[7]

S prihliadnutím na uvedené normy medzinárodného práva ako aj na samotný zmysel konštituovania precedenčnej zásady do vnútroštátnych právnych predpisov možno považovať jej význam za nespochybniteľný. Dôležité je taktiež uviesť, že zásada legitímnych očakávaní je veľmi úzko spojená s ústavným princípom právnej istoty, v tom zmysle, že je jeho konkrétnym vyjadrením v odvetví správneho práva. Pre úplnosť a podloženie daného textu uvádzame aj implicitné zakotvenie princípu právnej istoty v Ústave Slovenskej republiky a to v znení: „Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.“[8]Okrem iného z uvedeného ústavného textu jasne vyplýva požiadavka kladená na správne orgány, na základe ktorej sa vyžaduje aby v rozhodovacej činnosti správnych orgánov nevznikali excesívne odklony v skutkovo zhodných, respektíve podobných prípadoch.[9] V nadväznosti na ústavno-právnu úprava zákonodarca premietol požiadavku princípu právnej istoty do zásady legitímnych očakávaní v správnom práve tak, že: „Správny poriadok s účinnosťou od 01. januára 2004 zakotvil ako základné pravidlo konania povinnosť správnych orgánov dbať o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.“[10]

Napriek dostatočne preukázanej a odôvodnenej potrebe bezvýnimočnej aplikácie precedenčnej zásady nielen v správnom konaní nemožno považovať jej aplikáciu za bezproblémovú. V poradí prvou zásadnou komplikáciu predstavuje relatívne všeobecná právna úprava tejto zásady v § 3 ods. 4 Správneho poriadku, v ktorej zákonodarca využíva relatívne neurčité pojmy, akým je bez sporu napríklad termín „podobný“. Vzhľadom na skutočnosť, že v danej časti zákona sú definované všeobecné princípy a zásady je nielen prínosné, ale priam nevyhnutné zvoliť čo najširšie formulácie, ktoré svojou existenciou vytvárajú čo najväčší priestor na uplatnenie diskrečnej právomoci zo strany vykonávateľa verejnej správy, okrem iného aj v prípade medzier v pozitívnom práve. Táto teória sa priamo dotýka moderného prístupu k legislatívnej tvorbe, ktorá upustila od prílišného formalizmu a kazustického prístupu k tvorbe práva a zamerala sa na precizovanie všeobecno-právnych postulátov, vytvárajúcich značný priestor pre aplikáciu právnych noriem. Nielen v akademických kruhoch, ale najmä v širokej verejnosti môžu vznikať neodôvodnené obavy zo zneužitia týchto rozsiahlych právomocí zo strany správnych orgánov. Napriek značnej voľnosti v rozhodovacom procese sú tieto orgány neustále viazané okrem iného aj princípom právnej istoty, či precedenčnou zásadou.

3. Precedenčná zásada a rozhodnutia súdov

Je však dôležité poznamenať, že rešpektovanie zásady legitímnych očakávaní nie je možné absolutizovať. V tomto duchu sa vyjadril aj Súdny dvor Európskej únie, pričom jeho rozhodnutie bolo prebraté aj do rozhodovacej praxe najvyšších súdnych autorít na území Slovenskej republiky. Z judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky, teda z praxe najvyššej súdnej autority vyplýva významné postavenie zásady materiálnej rovnosti. „Ústavný súd sa hlási k modernej európskej konštitucionalistike, ku ktorej patrí ochrana legitímneho očakávania (legitimate expectation, Vertrauenschutz). Už z pomenovania legitímne očakávanie vyplýva, že účelom tohto princípu je ochrana súkromných osôb pred nepredvídateľným mocenským zásahom do ich právnej situácie, na vyústenie ktorej do určitého výsledku sa spoliehali.“[11]Najvyšší súd Slovenskej republiky v jednom zo svojich rozsudkov preberá skoršiu judikatúru Súdneho dvora Európskej únie a konštatuje: „Je potrebné zdôrazniť, že hoci z legitímnych očakávaní v pomere k správnym rozhodnutiam možno správne predpokladať určitú istotu účastníkov, že o ich veci bude rozhodnuté obdobne ako o veci skutkovo a právnej podobnej, legitímne očakávania sa nedajú absolutizovať. Nemožno vždy nemennosť legitímne očakávať tam, kde je určitému správnemu orgánu daná diskrečná právomoc (rozsudok Európskeho súdneho dvora /teraz Súdny dvor Európskej únie/ vo veci Crispoltoni, v spojených veciach C-133/93, C-300/93, C-362/93 zo dňa 5.10.1994, bod 56, Správy 1994, str. I-04863), pričom uvedené je možné a potrebné aplikovať aj v oblasti správneho trestania.“[12]

Obdobný názor zastáva aj Najvyšší správny súd Českej republiky, vyjadrený v rozsudku sp. zn.: 5 As 14/2015 – „Nejvyšší správní soud konstatuje, že správní orgán je nepochybně povinen respektovat zásadu rovného přístupu a nestranného postupu, jakož i zásadu legitimního očekávání, tedy aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Tyto zásady však nelze chápat izolovaně; každý případ je vždy jedinečný a jeho řešení musí vycházet z konkrétních okolností a skutečností zjištěných správním orgánem. …“[13]

Záver

Precedenčná zásada je v správnom konaní tiež dlhodobo detailnejšie neriešenou otázkou. Ide o inštitút, ktorý sa v praxi preukázateľne málo aplikuje. Podstata tejto zásady spočíva v tom, aby v rámci rozhodovacej činnosti správnych orgánov nevznikali excesívne odklony v skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch, pričom ide nielen o extrémne odklony (napr. jednému účastníkovi sa vyhovie, druhému v tej istej veci a za tých istých podmienok nie), ale aj o akékoľvek iné neopodstatnené odklony majúce parciálny charakter (napr. výška uloženej pokuty za ten istý skutok páchateľovi s podobnou charakteristikou by mala byť podobná). Záverom je potrebné uviesť, že podľa slovenskej právnej úpravy neexistuje žiadny systém väzieb a viazaností, ktorý by mal byť pri uplatňovaní tejto zásady smerodajný. Neexistuje jednoznačné deklarovanie toho, či sa záväznosť viaže na hierarchický systém správnych orgánov, či je vrcholný, resp. vyšší správny orgán viazaný svojimi vlastnými (skoršími) rozhodnutiami. Nie je zrejmé ani to, či záväznosť rozhodnutiami je viazaná len na jeden orgán, alebo na ich hierarchiu. Taktiež neexistuje ani centrálna databáza rozhodnutí správnych orgánov, okrem § 89a zákona SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov, ktorý správnym orgánom príslušným na prejednanie priestupku, vrátane jeho prejednania v blokovom konaní, uložil povinnosť viesť evidenciu priestupkov.

Zoznam použitej literatúry:
× KOŠIČIAROVÁ, S. 2012. Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy, právna monografia. Bratislava : IURA EDITION člen skupiny Wolters Kluwer, 2012. 556 s. ISBN 978-80-8078-519 -2,
× POTÁSCH, P. a kol. Zákon o priestupkoch – Veľký komentár. Bratislava : EUROKÓDEX, s. r. o., marec 2016. 408 s. ISBN 9788081550614,
× POTÁSCH, P. – HAŠANOVÁ, J. a kol. 2011. Vybrané správne procesy (teoretické a praktické aspekty), 2. vydanie s judikatúrou. Bratislava : Paneurópska vysoká škola a EUROKÓDEX, 2011. 568 s. ISBN 978-80-89447-38-1,
× POTÁSCH, P., HAŠANOVÁ, J., MILUČKÝ, J., VALLOVÁ, J.: Všeobecné správne konanie – Teória a prax. Bratislava : EUROKÓDEX, s. r. o., apríl 2017. 216 s. ISBN 978-80-8155-071-3,
× BERTHOTYOVÁ, E. 2013. Dobrá správa – zásade modernej verejnej  správy. In Bulletin slovenskej advokácie. 2013, roč. 19, č. 12,
× POTÁSCH, P. 2012. Materiálna rovnosť účastníkov konania v kontexte správneho trestania vs. Legitímne očakávania a rovnosť pred zákonom. In Magister Officiorum. 2012, č. 3,
× Zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky,
× Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov,
× Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky PL. ÚS 10/04-27,
× Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky 8 Sžo 163/2010,
× Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn.: 5 As 14/2015,
× Odporúčanie Výboru ministrov členských štátov Rady Európy CM/Rec (2007) 7 členským štátom o dobrej verejnej správe.

[1]) POTÁSCH, P., HAŠANOVÁ, J., MILUČKÝ, J., VALLOVÁ, J., Všeobecné správne konanie – Teória a prax. Bratislava : EUROKÓDEX, s. r. o., apríl 2017, s. 21.
[2]) POTÁSCH, P., HAŠANOVÁ, J., MILUČKÝ, J., VALLOVÁ, J., Všeobecné správne konanie – Teória a prax. Bratislava : EUROKÓDEX, s. r. o., apríl 2017, s. 21.
[3]) KOŠIČIAROVÁ, S. 2012. Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy, právna monografia. Bratislava : IURA EDITION člen skupiny Wolters Kluwer, 2012. s. 47.
[4]) Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky PL. ÚS 10/04-27
[5]) § 3 ods. 4 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov
[6]) POTÁSCH, P. – HAŠANOVÁ, J. a kol. 2011. Vybrané správne procesy (teoretické a praktické aspekty), 2. vydanie s judikatúrou. Bratislava : Paneurópska vysoká škola a EUROKÓDEX, 2011. s. 22.
[7]) Odporúčanie Výboru ministrov členských štátov Rady Európy CM/Rec (2007) 7 členským štátom o dobrej verejnej správe
[8]) Zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, Čl. 1 odsek 1
[9]) POTÁSCH, P. 2012. Materiálna rovnosť účastníkov konania v kontexte správneho trestania vs. Legitímne očakávania a rovnosť pred zákonom. In Magister Officiorum. 2012, č. 3. s. 2.
[10]) BERTHOTYOVÁ, E. 2013. Dobrá správa – zásade modernej verejnej správy. In Bulletin slovenskej advokácie. 2013, roč. 19, č. 12. s. 3.
[11]) Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky PL. ÚS 10/04-27
[12]) Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky 8 Sžo 163/2010
[13]) Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn.: 5 As 14/2015