PRINCIPLE OF LAWFULNESS AND ITS APPLICATION
IN SLOVAK ADMINISTRATIVE PROCEDURE
MGR. VIKTOR VALLA
MINISTERSTVO ZAHRANIČNÝCH VECÍ A EURÓPSKYCH ZÁLEŽITOSTÍ SR,
E-MAIL: VALLAVIKTOR@GMAIL.COM
KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
princíp, zásada, viazanosť právom, správne konanie, Rada Európy, Odporúčanie CM/Rec (2007) 7 Výboru ministrov o dobrej správe, Európska Únia, Charta základných práv Európskej únie, Správny poriadok, Ústava, fínsky správny poriadok
KEY WORDS:
principle, lawfulness, administrative procedure, Council of Europe, Recommendation CM/ Rec (2007) 7 of the Committee of Ministers to member states on good administration, European Union, Charter of Fundamental rights of European Union, Act of Administrative procedure of Slovak republic, Constitution of Slovak republic, Act of Administrative procedure of Republic of Finland
ABSTRAKT:
Autor sa v tomto príspevku venuje problematike právnych princípov a zásad so špeciálnym zameraním sa na princíp viazanosti právom v kontexte správneho konania. V úvode tohto príspevku autor predstavuje problematiku fundamentálnych postulátov práva a ich členenia na princípy a zásady. V ďalších častiach sa postupne sústreďuje na významné dokumenty konštitujúce princíp viazanosti právom najmä v európskom, ale aj vo vnútroštátnom práve.
ABSTRACT/SUMMARY:
Within this article the autor focuses on issue of law principles with a special focus at the principles of lawfulness in the context of administrative law. In the first part of the article, the autor provides the issue of fundamental postulates of law and its division on principles and axioms. In the folowing part, the autor focuses at the significant documents which are constituting principle of lawfulness in european and national law.
Právne princípy, respektíve zásady, predstavujú základný stavebný kameň výstavby procesno-právnych noriem ako v kontinentálnom právnom systéme, tak aj v tzv. anglo-americkom právnom systéme, a to nielen v odvetví správneho práva, ale aj v ostatných právnych odvetviach. V poradí druhým najvýznamnejším prínosom dôkladného konštituovania a štúdia právnych princípov je ich nezastupiteľný význam v prípade výkladu právnych noriem. Zrejme jedinou formou výkladu právnej normy v ktorej je znalosť právnych princípov nadbytočná je autentický právny výklad právnej normy subjektom, ktorý takúto normu vydal. Právne princípy, respektíve právne zásady však nepredstavujú významnú pomôcku len v prípade výkladu všeobecno-záväznej právnej normy. Tieto všeobecné postuláty sú nevyhnutné aj pre korektnú aplikáciu práva, interpretáciu zámyslu zákonodarcu čo pre budúci legislatívny proces. Všeobecnú vnútroštátnu úpravu správneho konania v Slovenskej republike predstavuje zákon Federálneho zhromaždenia ČSSR č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok), v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“). Vzhľadom na skutočnosť, že Správny poriadok predstavuje všeobecný právny predpis procesno-právneho charakteru je zrejmé, že právne princípy a právne zásady obsiahnuté v ustanoveniach tohto predpisu vytvárajú elementárny interpretačno-aplikačný rámec aj pre osobitné právne predpisy z odvetvia správneho práva špecificky upravujúce osobitné druhy postupov vykonávateľov a adresátov verejnej správy v Slovenskej republike. „Základné pravidlá konania (ďalej aj ako „zásady konania“) sú dôležité pri vymedzení esenciálnych pilierov a koncepčných ukazovateľov správneho konania.“[1] Veľký počet zásad správneho konania je v Správnom poriadku koncentrovaný do úvodných paragrafov, konkrétne do § 3 a 4 Správneho poriadku. V súvislosti s touto skutočnosťou je však nevyhnutné dodať, že zákonodarca v prípade Správneho poriadku využil legislatívnu techniku konštituovania právnych princípov a právnych zásad nielen už spomenutou formou koncentrácie do úvodných ustanovení, ale aj ich prítomnosťou vo zvyšku paragrafového znenia Správneho poriadku. V praxi to znamená, že právne princípy a právne zásady sú len čiastočne koncentrované a niektoré ďalšie postuláty nachádzame pri konkrétnych inštitútoch upravených v Správnom poriadku. „Pre úplnosť je ešte potrebné dodať, že zásady správneho konania môžu vychádzať aj z osobitných predpisov (napr. v prípade priestupkového konania platí zásada osobitnej ochrany mladistvých, príp. v stavebnom konaní platí tzv. koncentračná zásada a pod.)“[2]
Právne princípy, respektíve právne zásady, ako už bolo naznačené vyššie v texte tohto príspevku, predstavujú nenahraditeľnú interpretačnú pomôcku pri aplikácii právneho predpisu, vzhľadom na skutočnosť, že zákonodarca v nich reflektuje hodnoty na ktorých normatívny právny akt vznikal, ako aj vytýčené ciele, ktoré sa jeho prostredníctvom majú dosiahnuť. Práve z týchto dôvodov musíme konštatovať, že právne zásady, respektíve právne princípy predstavujú základné východisko pre teleologický a extenzívny výklad jedného či viacerých formálnych prameňov práva. Sme toho názoru, že právne princípy sú taktiež nevyhnutné v prípade aplikácie systematického a historického výkladu. Je dôležité si uvedomiť, že síce na jednej strane tieto postuláty predstavujú východiská pre určité formy výkladu, tak na strane druhej ich konštrukciou sa budujú pomyselné mantinely, ktoré subjekty používajúce vyššie uvedené druhy výkladov nemôžu prekročiť. V prípade aplikačného využitia princípov a zásad uvedených v Správnom poriadku je význam týchto zásad umocnený aj skutočnosťou, že princípy a zásady správneho poriadku platia aj pre správne konanie podľa osobitných predpisov, a to aj v prípadoch, v ktorých je vylúčené subsidiárne využitie Správneho poriadku. Právne princípy a právne zásady nielen správneho práva teda predstavujú jednu z najvýznamnejších oporných plôch pre teleologický výklad jednotlivých právnych noriem. Túto skutočnosť judikoval aj Ústavný súd Slovenskej republiky, ktorý explicitne uviedol: „K výkladu právnych predpisov a ich inštitútov nemožno pristupovať len z hľadiska textu zákona, a to ani v prípade, keď sa text môže javiť ako jednoznačný a určitý, ale predovšetkým podľa zmyslu a účelu zákona.“[3] Význam právnych princípov a právnych zásad pre činnosť orgánov súdnej moci je teda viac než zrejmý. „Uznanie všeobecných právnych princípov ako zdroja práva Európskej únie umožnilo, aby sa Súdny dvor uchýlil k všeobecný princípom pri výklade a uplatňovaní práva Únie.“[4]
V predchádzajúcom texte tohto príspevku autor viacnásobne využil pojmy „princíp“ a „zásada“, čo predstavuje značne diskutovanú otázku v tom zmysle, ktoré označenie je presnejšie, respektíve správnejšie, ako aj otázku významu samotného rozlišovania na princípy a zásady. Autor článku v tomto smere súhlasí s Potáschom, ktorý uvádza, že pod pojmom princíp treba rozumieť fundamentálne pravidlo, ktoré je spoločné pre viaceré odvetvia práva, či priam pre celý právny poriadok. Podľa tejto teórie pojem zásada síce tiež zodpovedá základnému pravidlu, avšak takýto postulát je vlastný len jednému právnemu odvetviu, a vo zvyšku právneho poriadku ho nenachádzame. „Ako sme však spomenuli vyššie, z praktického hľadiska nemá v tomto bode väčší zmysel rozlišovať medzi týmito inštitútmi, a preto ich v ďalšom výklade budeme súhrnne označovať práve pojmom „zásada“ (ak nebude uvedené inak).“[5] V nasledujúcom texte tohto príspevku sa budeme bližšie venovať princípu viazanosti právom, ktorý predstavuje zrejme najzákladnejší právny princíp dnešných právnych poriadkov demokratických krajín.
Ústrednou témou toho článku je, ako to už samotný jeho názov napovedá, princíp viazanosti právom (principle of lawfulness). Na tomto mieste považujeme za nevyhnutné poznamenať, že v zmysle významu právnych princípov tak ako bolo uvedené vyššie v tomto článku, práve princíp viazanosti právom predstavuje pomyselný základný kameň, na ktorom sú budované nielen moderné právne poriadky jednotlivých demokratických štátov. Ak zoberieme v úvahy podrobne opísaný význam princípu viazanosti právom naprieč všetkými odvetviami právnych systémov je pochopiteľné, že jeho úprava sa nachádza v najvýznamnejších medzinárodných dokumentoch, európskom práve, ústavách ako aj v zákonných právnych normách.
Jednou z najvýznamnejších medzinárodných organizácii garantujúcich rešpektovanie existencie princípu viazanosti právom je bez akýchkoľvek pochybností Rada Európy. V systéme Rady Európy predstavuje princíp viazanosti právom fundamentálny právny postulát vlastný všetkým demokratickým krajinám a obligatórnu záruku tzv. dobrej správy. Významným právnym dokumentom zakotvujúcim princíp viazanosti právom sa stalo najmä Odporúčanie výboru ministrov členských krajín Rady Európy s označením CM/Rec (2007) 7 Výboru ministrov členským štátom o dobrej správe (ďalej len „Odporúčanie“). Tento princíp je v slovenskom právnom poriadku známy aj pod pojmom princíp zákonnosti, pričom: „Princíp viazanosti právom zaraďuje právna veda a súdna judikatúra do skupiny čiastkových záruk právneho štátu.“[6] „Princíp viazanosti vykonávateľov verejnej moci právom (principles of lawfulness) vyžaduje, aby všetky ich rozhodnutia a úkony mali oporu v právnom poriadku, ich obsah bol v súlade a boli účinne vynútiteľné.“[7] Dikcia Čl. 2 Odporúčania jednoznačne ustanovuje vykonávateľom verejnej moci, teda spravujúcim subjektom povinnosť vykonávať zákonom aprobovanú činnosť nielen na základe zákona, ale aj v súlade so všeobecno-záväznými normami inej právnej sily, najmä teda normami medzinárodného práva, európskeho práva či Ústavy a ústavných zákonov. Okrem spomenutých všeobecno-záväzných právnych predpisov sú však vykonávatelia verejnej správy viazaní aj predpismi interného charakteru.
Hierarchicky najvyššie sa nachádzajúcim prameňom vnútroštátneho práva platným v Slovenskej republike je zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“). Princíp viazanosti právom nie je v Ústave explicitne pomenovaný, čo však nepredstavuje prekážku jeho výskytu v tomto dokumente. Vážnosť zakotvenia princípu viazanosti právom do všeobecno-právneho predpisu najvyššej právnej sily jednoznačne reflektuje jeho zrejmé premietnutie do začiatočných ustanovení tohto právneho predpisu, konkrétne do Čl. 2 ods. 1 Ústavy, ktorý znie: „Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“[8] Táto formulácia jednoznačne poukazuje na zakotvenie princípu viazanosti právom aj bez jeho explicitného pomenovania.
Vzhľadom na uvedené považujeme nutnú všeobecnosť s akou je zakotvený princíp viazanosti právom v Ústave za primeranú. Je zrejmé, že zákonodarca pokladal za nevyhnutné duplicitné upravenie tohto princípu aj v Správnom poriadku. Takýto technický postup zákonodarcu autor považuje za správny, vzhľadom na prehľadnosť, ktorú prináša ako aj na princíp právnej istoty. V nadväznosti na formu konštituovania právnych princípov a právnych zásad do vnútroštátnych prameňov práva v Slovenskej republike, v tomto konkrétnom prípade Správneho poriadku, princíp viazanosti právom predstavuje jeden z princípov, ktoré sú koncentrované na začiatku paragrafového znenia Správneho poriadku. Konkrétne sa jedná o § 3 ods. 1 Správneho poriadku, ktorý znie: „Správne orgány postupujú v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi.“[9] Z uvedeného textu zákona je zrejmé, že zodpovedá zámyslu prezentovanému nielen v Odporúčaní, ale i v Ústave.
Je zrejmé, najmä s prihliadnutím na text Odporúčania, že Slovenská republika nie je výnimkou v zakotvení princípu viazanosti právom do vnútroštátneho právneho poriadku. Samozrejmé je jeho konštituovanie v ústavno-právnych dokumentoch, avšak nachádzame ho explicitne vymedzený aj v procesno-právnych predpisoch v odvetví správneho práva. Ako príklad zo zahraničia nám môže poslúžiť, okrem iných, aj zákon o správnom konaní prijatý v roku 2003 zákonodarným zborom Fínskej republiky, ktorý podobne ako Správny poriadok, vo svojich začiatočných ustanoveniach explicitne vymedzuje potrebu rešpektovania a dodržiavania princípu viazanosti právom zo strany orgánov verejnej moci. „Správne orgány majú so spravovanými subjektmi zaobchádzať rovnako a vykonávať svoje kompetencie len za účelom ustanoveným zákonom.“[10] V uvedenej formulácii je namiesto pojmu vykonávateľ verejnej správy alebo spravujúci subjekt použitý právny pojem správny orgán. Dôvod na použitie danej terminológie je ten, že v prípade správneho poriadku sa jedná o rýdzo procesno-právny predpis správneho práva. Uvedené vysvetľuje Potásch nasledovne: „Orgán verejnej správy“ sa ako označenie používa spravidla v hmotnom práve, kým termín „správny orgán“ má svoje uplatnenie v procesnom práve.“[11] Uvádzame, že si sme vedomí toho, že predmetné ustanovenie fínskeho správneho poriadku nereflektuje princíp viazanosti právom explicitným spôsobom. V prvej časti tohto výňatku bolo podľa nás zámyslom zákonodarcu vyjadriť princíp rovnosti účastníkov v konaní pred správnym orgánom. Druhá časť podľa nášho názoru odkazuje na princíp zákazu zneužitia právomoci, nie priamo na princíp viazanosti právom. Na tomto mieste však musíme konštatovať, že podľa nášho názoru princíp zákazu zneužitia právomoci predstavuje užší pojem ako princíp viazanosti právom a tvorí jeho neoddeliteľnú súčasť. Podľa nášho názoru zakotvenie princípu zákazu zneužitia právomoci medzi fundamentálne zásady správneho konania vo fínskej republike predstavuje nepriame vyjadrenie zákonodarcu, ktorým konštituoval princíp viazanosti právom. Autor si je vedomý, že takto formulovaný princíp viazanosti právom je značne odlišný od pozitívneho práva platného na území Slovenskej republiky. Cieľom príkladu bolo priblížiť čitateľovi článku odlišné princípy konštituovania tohto princípu v európskom právnom priestore. Zrejme jasnejším príkladom explicitného zakotvenia princípu viazanosti právom do celého právneho poriadku krajiny nájdeme v Rakúsku. Systém rešpektovania princípu viazanosti právom vykonávateľmi verejnej správy je v Rakúsku konštruovaný na báze doslovného ustanovenia v Čl. 18, podsekcii 1 Ústavy, ktorá znie: „Celá verejná správa má byť založená na práve.“[12] Uvedená dikcia rakúskej ústavy podľa nášho názoru predstavuje dostatočne jasnú formuláciu pre vykonávateľov verejnej správy, ktorá determinuje ich činnosť princípom viazanosti právom. Je všeobecným pravidlom, že v prípade zakotvenia princípu viazanosti právom do textu ústavného dokumentu je tento princíp dualisticky upravený aj v správno-právnom procesnom predpise daného štátu. Toto naše tvrdenie potvrdzuje aj analýza zostavená švédskou agentúrou pre verejnú správu, v ktorej pri princípe viazanosti právom uvádza: „Odhliadnuc od formulácii v Ústave, princíp viazanosti právom je vo väčšine prípadov vyjadrený taktiež v správno-procesnom zákone v danom členskom štáte.“[13] Ďalším príkladom zákonného zakotvenia princípu viazanosti právom pre nás predstavuje úprava chorvátskeho správneho práva procesného. Tento zákon má princíp viazanosti právom indikovaný v Čl. 4.
V príspevku sme sa snažili priblížiť význam právnych princípov a právnych zásad pre moderné pozitívne právo ako aj na pripravované právne normy, ako v súčasnosti, tak aj v budúcnosti. Dúfame, že v prvej časti príspevku sme hodnoverne ozrejmili potenciál právnych princípov a právnych zásad ako pre právnu teóriu tak aj pre každodenné využitie v právnej praxi naprieč celým spektrom právnych odvetví. Tento príspevok bol špecificky zameraný na oblasť správneho práva. Dôvodom vymedzenia užšieho poľa záberu tejto problematiky bola skutočnosť, že takáto pracovná metóda nám pomohla detailnejšie a zrozumiteľnejšie priblížiť čitateľovi systém reálneho zakotvenia princípov či zásad. Rovnaké pohnútky viedli taktiež ku skutočnosti, na základe ktorej bol ako ďalší ohraničujúci mantinel tohto príspevku použitý princíp viazanosti právom. Sme plne presvedčení, že zvolenie tohto druhu rozpracovania nastolených otázok je ideálnym spôsobom ako uviesť čitateľa nielen do všeobecnej problematiky právnych princípov, ale zároveň mu sprostredkovať reálny obraz fungovania týchto systémov. Autor tohto článku postupne opísal konštituovanie princípu viazanosti právom na medzinárodnej úrovni, ako aj v podmienkach Slovenskej republiky a čiastočne aj vo Fínskej republike a Rakúskej republike. Sme presvedčení, že na predchádzajúcich riadkov tohto článku sme presvedčivo a dôveryhodne demonštrovali viaceré aspekty problematiky právnych princípov a právnych zásad. Základným geografickým rámcom pre tvorbu tohto dokumentu sa stalo územie Európskej únie, v zmysle územia jej členských štátov. Dôvodom pre striktný výber európskych krajín bol aspoň približne podobný historický vývoj, recepcia základov rímskeho práva a pôsobnosť práva Európskej únie.
ZOZNAM POUŽITEJ LITERATÚRY
