„NECHCETE BYŤ V NAŠEJ PRACOVNEJ SKUPINE?!“: AKO ORGANIZO(VÁ)VAŤ SKUTOČNÚ, NIE IBA SIMULOVANÚ PARTICIPÁCIU POČAS LEGISLATÍVNEHO PROCESU AKO DÔLEŽITÚ HODNOTU PRI TVORBE LEPŠEJ A UDRŽATEĽNEJŠEJ LEGISLATÍVY

„NECHCETE BYŤ V NAŠEJ PRACOVNEJ SKUPINE?!“: AKO ORGANIZO(VÁ)VAŤ SKUTOČNÚ, NIE IBA SIMULOVANÚ PARTICIPÁCIU POČAS LEGISLATÍVNEHO PROCESU AKO DÔLEŽITÚ HODNOTU PRI TVORBE LEPŠEJ A UDRŽATEĽNEJŠEJ LEGISLATÍVY[1]

„Don‘t you want to be in our working group ?!“: How to organise real,
not only simulated participation in the legislation-making process
as the important value in the process of creation of better
and more sustainable legislation

Ladislav Križan[2]

---

Kľúčové slová:
legislatíva, tvorba legislatívy, Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky, participácia, regulácia

Key words:
Legislation, Legislation- Making Process, Ministry of Justice of the Slovak Republic, Participation, Regulation

Abstrakt:
Tvorba legislatívy pri nie skutočnej, ale iba simulovanej participácii počas legislatívneho procesu, prináša neskôr potrebu častých úprav, čím nastáva nechcená inflácia každoročne prijímaných zmien. Autor na vlastných úspechoch, ale i zlyhaniach pri 5 ročnej praxi v riadiacej funkciách na MŠVVaŠ SR, MS SR či rokov praxe ako dobrovoľník v občianskej spoločnosti, chce poukázať na výhody participačného procesu za pomoci bezplatných online nástrojov pri tvorbe legislatívy či iných verejných politík.

Abstract/Summary:
Public policy making, with not real but only simulated participation during legislation-making process, brings the need for frequent changes almost every year. Author thanks to own achievements, but also failures in 5 years practice in managerial functions at the Ministry of Education, Science, Research and Sport of the Slovak Republic, Ministry of Justice of the Slovak Republic or many years of experiences as a volunteer in civil society wants to underline benefits of participation using free online tools and software in legislation- making process or another public policy making.

---

1 ÚVOD

Iniciatíva pre otvorené vládnutia (z angl. „Open Government Partnership“, ďalej len „OGP“) je medzinárodná iniciatíva, ktorej súčasťou je od roku 2011 i Slovenská republika (ďalej len „SR“).

Cieľom OGP je okrem iného zlepšiť kvalitu verejných politík a služieb, rovnako ako aj mieru a rozsah občianskej participácie.

Úrad splnomocnenca vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti (ďalej iba „USVROS“) ako nositeľ OGP v rámci SR vypracoval participatívne v spolupráci s občianskou spoločnosťou Akčný plán Iniciatívy pre otvorené vládnutie v SR na roky 2017-2019[3](ďalej len „ Akčný plán OGP 2017-2019“), ktorý Vláda SR na svojom zasadnutí dňa 01.03.2017 schválila.

V oblasti Participácia na tvorbe verejných politík (bod 3.1) tento obsahuje i nasledovnú časť: „Verejná správa musí reagovať na transformáciu spoločnosti, ktorá nastala aj vplyvom rozvoja informačno- komunikačných technológií (ďalej len „IKT“). Zvýšená dostupnosť IKT formuje nové očakávania na strane občanov a podnikov, pokiaľ ide o kvalitu, transparentnosť a efektívnosť verejných služieb. Existuje niekoľko bezplatných on-line nástrojov, ako napr. Google Drive, ktoré umožňujú účinnú a efektívnu kolaboráciu viacerých ľudí na tvorbe jedného dokumentu. Využívaním takýchto on-line nástrojov pri tvorbe verejných politík (napr. návrh zákona, stratégia, akčný plán, projekt, program, atď.) sa znižujú náklady na participatívny proces tvorby verejných politík a uľahčuje získavanie spätnej väzby zo strany zainteresovaných aktérov z externého prostredia po celú dobu tvorby verejnej politiky. Interné smernice jednotlivých organizácií verejnej správy o využívaní internetu a intranetu však s možnosťou využívania bezplatných on-line nástrojov pri tvorbe verejných politík nerátajú.“

Tento príspevok preto nadväzuje na aktívnu spoluprácu jeho autora s ÚSVROS pri rozvoji participácii[4]v SR a plnení úlohy č. 49 z Akčného plánu OGP 2017-2019, ktorou bolo: „Navrhnúť odporúčanie na internú smernicu o využívaní bezplatných on-line nástrojov pri participatívnej tvorbe[5]verejných politík.“, výsledkom bol okrem iného i návrh/vzor takejto konkrétnej smernice, ktorý pre ÚSVROS, na základe svojich zhruba 5- ročných skúseností v riadiacich pozíciách v štátnej správe a úspechov i zlyhaní počas nich, spracoval.

2 NAJČASTEJŠIE EXISTUJÚCE PROBLÉMY PRI PARTICIPATÍVNEJ TVORBE VEREJNÝCH POLITÍK NA ÚROVNI ŠTÁTU A NÁVRHY MOŽNÝCH RIEŠENÍ

Tvorba verejných politík v ich najširšom zmysle slova[6]je daná už najmä procesom volieb do NR SR, z ktorých výsledku plynie vznik návrhu Programového vyhlásenie Vlády SR (ďalej iba „PV VSR“) na súvisiaci volebný cyklus (čo nemusí byť vždy pravidlom ako ukázal napr. rok 2018 ), pričom tento návrh následne ešte podlieha schváleniu v NR SR .

Otázky súvisiace s možnosťou tvoriť práve tento najdôležitejší dokument participatívne v spolupráci s občianskou spoločnosťou aj na základe regulácie cez prípadnú internú smernicu o využívaní bezplatných on-line nástrojov sú ťažko predstaviteľné a môžu byť oprávnené odmietané s odkazom na tlak času a legitimitu o konečnom obsahu týchto dokumentov rozhodujúcich osôb, ktorá by im mala byť daná od občanov výsledkami práve uskutočnených demokratických volieb. Neexistencia resp. stručnosť obsahu zverejnených politických programov (ak vôbec existujú) kandidujúcich politických strán pred dátumom volieb negatívne vplýva i na tvorbu obsahu PV VSR na volebný cyklus po nich. Vzájomný vzťah politických programov do NR SR kandidujúcich politických strán zverejnených pred voľbami s finálne schváleným programovým vyhlásením Vlády SR vznikajúcim skoro vždy pri parlamentnej väčšine zloženej z viacerých politických strán a hnutí (okrem roku 2012) nie je tesný a jasne nastavené a merateľné ukazovatele v ich textoch skôr absentujú.

Prvým aktívnym návrhom môže byť vytvorenie bezplatného online nástroja, ktorý by v sebe obsahoval konkrétne, merateľné a medzinárodne porovnateľné indikátory v konkrétnych verejných politikách s cieľom zvýšiť tlak na ich vôbec existenciu a stanovenie cieľových hodnôt vrátane možnosti ich vzájomného porovnania 1. v politických programoch do NR SR kandidujúcich politických strán (sľuby), 2. v programovom vyhlásení Vlády SR (plány) a 3. dosiahnutých výsledkoch počas/po príslušnom volebnom období (výsledky). Tento nástroj by takto zároveň umožnil „merať a porovnávať” obsah zverejnených politických programov do NR SR kandidujúcich politických strán a hnutí, PV VSR a reálne podaný politický výkon v (po 1., 2. a 3. roku) a po volebnom cykle (po 4.roku), a to i voči zahraničiu.

Umožnilo by to pri od marca 2012 účinnom ústavnom zákone č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti lepšie rozlíšenie do NR SR kandidujúcich politických strán a hnutí podľa merateľných a navzájom medzi nimi porovnateľných priorít z pohľadu konkrétnych individuálnych preferencií voličov, čo by vytváralo zároveň možnosť vyššej participácie občanov na verejných politikách cez možnosť ich kvalifikovanejších rozhodnutia vo voľbách pre možnosť ich zvýšenej informovanosti.

2.1 PLÁN PRÁCE VLÁDY SLOVENSKEJ REPUBLIKY A LEGISLATÍVNY PLÁN VLÁDY SLOVENSKEJ REPUBLIKY PREDĹŽIŤ Z 1 NA 3 ROKY

Horeuvedené argumenty najmä z pohľadu tlaku času môžu byť už viac spochybňované s odkazom na PV VSR nadväzujúce, ďalšie kľúčové dokumenty z pohľadu participatívnej tvorbe verejných politík, a to konkrétne na Plán práce Vlády Slovenskej republiky (ďalej iba „PP VSR“) a Legislatívny plán Vlády Slovenskej republiky (ďalej iba „LP VSR“).

Otázky súvisiace s možnosťou tvoriť práve tieto 2 najdôležitejšie dokumenty participatívne v spolupráci s občianskou spoločnosťou aj na základe regulácie cez prípadnú internú smernicu o využívaní bezplatných on-line nástrojov v rámci Úradu Vlády Slovenskej republiky (ďalej iba „ÚV SR“), keďže sa jedná o jednoduché textové súbory obsahujúce tabuľky, nie sú otázkami technologickými ako skôr otázkami z povahy veci striktne politickými, hoci na príprave druhého z nich oficiálne participuje i Ministerstvo spravodlivosti SR (ďalej iba „MS SR“). Je faktom, že v posledných prípadoch pre rok 2018 v rámci medzirezortného pripomienkového konania (ďalej iba „MPK“) neboli vznesené okrem povinne pripomienkujúcich subjektov zo strany občianskej spoločnosti k PP VSR žiadna a k LP VSR jediná, i keď zásadná pripomienka, hoci už dnes sú oba materiály súčasťou pripomienkovania v rámci MPK dostupného hromadným spôsobom v prostredí portálu SLOV-LEX. Práve tieto dokumenty týkajúce sa plánov na tvorbu verejných politík na ústrednej úrovni štátu pritom v mnohom určujú a limitujú následnú úroveň participácie. Oba dokumenty sú zväčša schvaľované na záver predchádzajúceho/začiatku príslušného kalendárneho roka[7]a obsahujú iba plány na najbližších 12 mesiacov (1.1- 31.12.). Takto de faktor od oficiálneho schválenia existencie úlohy v podobe štartu prác na tvorbe konkrétnej verejnej politiky po jej predloženie na rokovanie Vlády SR určujú maximálny predpokladaný čas participácie, ktorý môže byť pri najzávažnejších témach nutne si vyžadujúcich jej najväčšiu možnú mieru i pre následne stále veľmi neistom výsledku príliš krátky (napr. kultúrno- etické otázky) a spôsobujúci následné zlyhávania pri prijímaní a implementácii verejnej politiky.

Reálne dosiahnuteľným riešením by mohlo byť po inšpirácii rozpočtom verejnej správy rozšírenie týchto kľúčových dokumentov týkajúcich sa plánov na tvorbu verejných politík na ústrednej úrovni z obdobia iba 1 roka (12 mesiacov) na obdobie až 3 rokov (36 mesiacov), pričom v 2. a 3. roku by boli známe iba názov úlohy, za jej splnenie zodpovedný subjekt a zároveň v 2. roku by jej termínovanie bolo dané s presnosťou nie na mesiac ako je to dnes pri kalendárnom roku, ale na konkrétny štvrťrok (1. až 4.) a v 3. roku iba na konkrétny polrok (1. alebo 2.).

Toto opatrenie by spôsobilo oficiálny vznik a existenciu úlohy už skoro 36 mesiacov pred jej predpokladaným predložením na rokovanie Vlády SR, čo by mohlo mať zásadne pozitívne dopady pri projektovom manažmente tvorby príslušnej verejnej politiky participatívny spôsobom vrátane vplyvov na rozpočet za verejnú politiku zodpovedného ústredného orgánu štátnej správy (viacerých), vplyvov na informačné systémy verejnej správy, na ľudské zdroje i čas, ktoré sú pre úspech pri jej tvorbe často úplne nevyhnutné.

3 NAJČASTEJŠIE EXISTUJÚCE PROBLÉMY PRI PARTICIPATÍVNEJ TVORBE VEREJNÝCH POLITÍK NA ÚROVNI ÚSTREDNÉHO ORGÁNU ŠTÁTNEJ SPRÁVY A NÁVRHY MOŽNÝCH RIEŠENÍ

Tvorba verejných politík v ich najširšom zmysle slova na úrovni konkrétnych, vecne príslušných ústredných orgánov štátnej správy podľa kompetenčného zákona má svoje individuálne špecifiká, no je možné popísať niektoré spoločné problematické črty. Temer každý štatutárny zástupca ústredného orgánu štátnej správy (ďalej pre zjednodušenie iba „ÚOŠS”) viac či menej participuje na príprave PV VSR a plánuje činnosť a ciele vlády ním riadeného ústredného orgánu štátnej správy na štyri roky. Každoročne každý ÚOŠS participuje na príprave PP VSR a LP VSR. Mnohí štatutárni zástupcovia ÚOŠS dávajú príkazy na rozpracovanie PV VSR i LP VSR v rámci daného ÚOŠS, v ktorom sa naplánujú úlohy a jednotliví konkrétni nositelia úloh v rámci ÚOŠS sú zodpovední za ich plnenie. Kontrola (odpočet) plnenia úloh sa vykonáva v rámci ÚOŠS individuálne. Úlohy sú tiež prideľované uzneseniami Vlády SR. Pridelené úlohy sa realizujú a každé tri mesiace sa vykonáva pravidelná kontrola ich plnenia pre ÚV SR, ktorému sa zasielajú jej výsledky. Ak ÚOŠS zistí nedostatky v plnení, častokrát pristupuje k úprave PV VSR i LP VSR pre ÚOŠS a termíny na splnenie úloh prolonguje. ÚOŠS pripravuje i vo vzťahu úlohám tiež plán kontrolnej činnosti, plán zahraničných pracovných ciest a pripravuje sa plán verejného obstarávania. Tieto plány sa následne realizujú, avšak nie vždy a všade ex post a nie iba formálne vyhodnocujú s cieľom inovácii. ÚOŠS zostavuje i vo vzťahu k úlohám taktiež každoročne návrh rozpočtu na nasledujúce tri roky. Čerpanie rozpočtu sa vyhodnocuje mesačne vo forme finančného výkazu (číselné vyhodnotenie), každé tri mesiace sa pripravuje Správa o plnení príjmov a čerpaní výdavkov (slovné vyhodnotenie) a za ÚOŠS sa ročne pripravuje záverečný účet. Každý ÚOŠS používa svoje vlastné webové sídlo ÚOŠS a zabezpečuje jeho správu. Interný predpis každého ÚOŠS zväčša upravuje základné povinnosti a pracovné postupy organizačných útvarov ÚOŠS pri zabezpečovaní zverejňovania informácií o ich činnosti na webovom sídle ÚOŠS. V poslednom období sa zaviedol na mnohých ÚOŠS nový, pružnejší systém zverejňovania informácii na ich webovom sídle- do zmien zabezpečoval zverejňovanie informácií len jeden organizačný útvar zodpovedný za informačno- komunikačné technológie (ďalej len „IKT“), najčastejšie sekcia informatiky ÚOŠS v spolupráci s útvarom zodpovedným za externú komunikáciu s médiami a verejnosťou (najčastejšie tlačový a informačný odbor ÚOŠS). Po zmenách a decentralizácii sa rozšírilo oprávnenie na viaceré organizačné útvary ÚOŠS vrátane vykonávania aktualizácie a kontroly zverejneného obsahu, čím sa tieto začali aktívnejšie využívať na informovanie 3. osôb. ÚOŠS tiež pravidelne aktualizujú informácie vo svojich intranetoch s možnosťou vytvárať priečinky jednotlivých organizačných útvarov, v ktorých môžu uverejňovať potrebné informácie. Vzdialený prístup k nim vrátane prístupu doň mimo intranetu priamo pracovníkmi ÚOŠS napr. z ich mobilných či súkromných zariadení je okrem emailu zväčša veľmi komplikovaný až nemožný.

3.1 PARTICIPATÍVNA TVORBA VEREJNÝCH POLITÍK UŽ MEDZI ÚSTREDNÝMI ORGÁNMI ŠTÁTNEJ SPRÁVY NAVZÁJOM JE TECHNOLOGICKÝM PROBLÉMOM

Temer vždy si konkrétna verejná politika resp. jej realizácia v podobe tvorby i implementácie vyžaduje z hľadiska vecného zamerania alebo rozsahu a náročnosti spoluprácu viacerých organizačných útvarov UOŠS. Tie pôsobia v rámci jedného UOŠS, zdieľajú rovnaký systém IKT vrátane intranetu a v ideálnom prípade dokonca i fyzicky sídlia v jednej budove.

Veľmi často má však verejná politika nadrezortný charakter a UOŠS z vlastnej iniciatívy rozhodne o zriadení medzirezortnej pracovnej skupiny najmä v prípade, že terminológiou PP VSR „Spolupracujúci rezort” resp. terminológiou LP VSR „ÚOSŠ” by mal byť i iný UOŠS. V prípade tohto stavu nie je vždy vopred úplne jasné, kto má za konečný výsledok akú jasnú (spolu)zodpovednosť. Ak má akákoľvek navrhovaná verejná politika efektívne fungovať, okrem hlavnej je potrebné vytvoriť resp. pozmeniť a aktualizovať i ďalšie už existujúce verejné politiky, v ktorých sa bude navrhovať meniť väčšia či menšia časť (od ich ucelenej časti po jediné slovo). Ich zoznam býva často dostupný až počas procesu tvorby a musí sa aktualizovať, spresňovať a dopĺňať priebežne i na základe konkrétnych návrhov. Už tu nastávajú prvé problémy pri komunikácii vrátane pružnej výmeny a zdieľania potrebných informácii medzi viacerými UOŠS. Realitou je komunikácia prostredníctvom formálnych listov, v lepšom prípade emailov a/alebo telefonicky, lebo už len získať diaľkový prístup do priečinku jednotlivých organizačných útvarov v intranete jednej UOŠS pre pracovníka z iného UOŠS, je takmer nemožné.

Najlepším príkladom je fakt, že samotný proces tvorby verejných politík sa v mnohých prípadoch, najmä čo sa tyká legislatívy, postupne nachádza vo viacerých, navzájom nespojených prostrediach IKT dostupných hromadným spôsobom:

1. SLOV-LEX (pre ich vyhľadanie je vhodné poznať identifikačnú značku konkrétneho legislatívneho procesu v podobe jeho poradového čísla v konkrétnom roku-„LP/Rok/Poradové číslo v príslušnom roku”),
2. ČASTI WEBOVÉHO SÍDLA ÚRADU VLÁDY SR TÝKAJÚCEHO SA ROKOVANÍ VLÁDY SR (pre ich vyhľadanie je vhodné poznať identifikačnú značku konkrétneho materiálu ÚV SR vrátane dátumu konania príslušného zasadnutia Vlády SR- „UV-XYZ/201X“),
3. ČASTI WEBOVÉHO SÍDLA NÁRODNEJ RADY SR S PARLAMENTNÝMI TLAČAMI (pre ich vyhľadanie je vhodné poznať názov a číslo parlamentnej tlače vrátane dátumu jej doručenia do NR SR),
4. Opäť číslo 1. SLOV-LEX (pre ich vyhľadanie je vhodné poznať číslo a rok schválenia verejnej politiky, ak je táto právnym predpisom).

V tejto súvislosti sa javí ako veľmi rýchlo dokázateľnou a veľkou kvalitatívnou zmenou s minimálnymi nákladmi ich vzájomné prelinkovanie cez priame odkliky (tzv. hyperlinky – text modrou farbou a je podtrhnutý) s cieľom spojenia týchto celkov informácii, čo spôsobí vyššie pohodlie a šetrenie času pri vôbec sledovaní vývoja a prípadných zmien v nich v plynúcom čase tvorby verejnej politiky resp. ex post po jej prijatí.

3.2 PARTICIPATÍVNA TVORBA VEREJNÝCH POLITÍK MEDZI ÚSTREDNÝMI ORGÁNMI ŠTÁTNEJ SPRÁVY A OBČIANSKOU SPOLOČNOSŤOU V ČASTO KLADENÝCH OTÁZKACH

KAŽDÁ verejná politika má dopad na spoločnosť.

Vhodne zvolený spôsob participácie pri jej tvorbe a implementácii podporuje jej želané výsledky vrátane dlhodobej udržateľnosti, čo si treba uvedomiť obzvlášť ak za konečný výsledok nesie vždy vopred jasnú zodpovednosť iba jeden jediný konkrétny UOŠS.

Rozhodnutia o zriadení pracovnej skupiny za účasti nielen pracovníkov iných UOŠS, ale i externých osôb pôsobiacich mimo UOŠS najmä z radov akademickej obce, občianskej spoločnosti, podnikateľského sektora, sú preto veľmi časté. Temer vždy však narážajú na praktické limity toho, že títo temer vždy až na málo výnimiek pôsobia iba ako dobrovoľníci bez zmluvného vzťahu s UOŠS, nemajú prístup do intranetu UOŠS vrátane priečinkov jednotlivých zodpovedných organizačných útvarov UOŠS, nemajú oficiálny telefonický či emailový kontakt, na ktorom sú pre účely tvorby verejnej politiky zastihnuteľní. Ich práva, povinnosti a zodpovednosť vo vzťahu k tvorbe či implementácii verejnej politiky participatívny spôsobom, sú často nie vopred jasné nielen im, ale ani vedúcim pracovníkom UOŠS, ktorí majú rozhodovacie právomoci, ktorých obsahom je to, či je vhodné / potrebné / nevyhnutné ich do participácie pribrať a kedy vrátane ich predpokladanej pridanej hodnoty. Realitou je potom komunikácia prostredníctvom nekonečných emailov a/alebo telefonicky, večné problémy so zlaďovaním termínov stretnutí väčších pracovných skupín počas pracovnej doby a tvorba zápisov z nich, problémy s dopravou do miesta konania vrátane parkovania, dostupnosť potrebnej zasadacej miestnosti UOŠS vrátane jej technologického vybavenia (dataprojektor, internet prístupný i pre návštevy UOŠS) či nákladov banálneho občerstvenia v podobe kávy a čaju. Nedostatok finančných zdrojov na prípadné náhrady za aspoň stratu času na strane UOŠS, ak už nie komerčné ocenenie vynaloženej duševnej práce, sú ďalšie veľké prekážky súčasnej participácie v SR.

So zásadami hospodárnosti, efektívnosti, účinnosti a účelnosti a s cieľom znížiť celkové výdavky rozpočtu verejnej správy vynakladané na participáciu preto uvádzame najčastejšie existujúce otázky v súvislosti s príspevkom a možné odpovede i s riešeniami:

3.2.1 Prečo je produktívnejšie pracovať viac on-line a menej zoči- voči na fyzickom zasadnutí členov pracovnej skupiny?

Zoznam osôb (spolu)pracujúcich na tvorbe a implementácii verejnej politiky participatívny spôsobom v sebe môže obsahovať i niekoľko desiatok externých osôb pôsobiacich mimo UOŠS najmä z radov akademickej obce, občianskej spoločnosti, podnikateľského sektora, ktorých bežné pracovné zaťaženie vzhľadom na ich pracovné pozície už bez ich spolupráce na tvorbe a implementácii verejnej politiky participatívny spôsobom je veľmi časovo náročné. Ak má byť ich aktívna účasť na participácii vôbec možná a navyše i zmysluplná, kladie to na manažment prác, najmä na manažment ich vzájomnej komunikácie, extrémne vysoké nároky.

Pre účely podpory komunikácie je prioritné vytvoriť a každému z nich poskytnúť zoznam osôb spolupracujúcich na projekte vrátane dôležitých informácií a kontaktného emailu, ktorý bude zverejnený i na webe UOŠS (ďalej iba „spolupracujúce osoby“).

(Z)Organizo(vá)vať osobné stretávanie sa vo veľkých skupinách je veľmi logisticky náročné (priestor, zladenie času osôb, doprava, financie, vytvorenie zápisu z prípadného stretnutia) a zároveň z hľadiska výstupov extrémne málo produktívne (písaný text spĺňajúci kritéria, ktoré naň a postup jeho vzniku kladú Legislatívne pravidlá Vlády SR ).

Snahy ako aspoň sčasti nahradiť potrebu fyzického stretávania sa, a to možnosťou prístupu k materiálom potrebným na tvorbu a implementáciu verejnej politiky a cielenej online komunikácii de faktor neustále- 7 dní v týždni po 24 hodín, sa zdá byť win- win situáciou pre všetky spolupracujúce osoby. Na participáciu potrebuje motivovaná osoba iba počítač, prístup na internet, potrebné bezplatné online nástroje a na účel participácie zriadené prístupy ku konzumácii a tvorbe informácii vrátane komunikácie s ostatnými participujúcimi.

3.2.2 Čo presne- aký druh činností resp. výstupov a kedy sa od osoby (spolu)pracujúcej na tvorbe a implementácii verejnej politiky participatívny spôsobom pomocou bezplatných on-line nástrojov dá najčastejšie očakávať?

Najdôležitejšia otázka. Kľúčové je preto úplne jasne ozrejmiť už na úvod, aký druh činností a s akými výstupmi a kedy sa od tých- ktorých individuálne určených (spolu)pracujúcich osôb najčastejšie očakáva:

A. Naštuduj(vá)vanie si podkladov dostupných on-line v bezplatnom on-line ”cloude” :

Poznanie súčasnej stavu verejnej politiky vrátane jej právnej úpravy, jej financovania, jej IKT, jej stavu v zahraničí či spisby k nej, je prvým predpokladom na kvalifikovanú účasť kohokoľvek na vecnej a na výsledok orientovanej diskusii. Vzhľadom na postupné dopĺňanie týchto materiálov spolupracujúcimi osobami, je potrebné poznať sledovať ich obsah, ale i jeho zmeny. Obsah sa môže nachádzať v bezplatnom on-line cloude napr. v podpriečinkoch v hlavnom priečinku pomenovanom po názve projektu s názvami napr.:

● Právna úprava a judikatúra (obsahujúci informácie o regulácii i dôležitých rozhodnutiach súdov),
● Financovanie (obsahujúci informácie o tom, koľko peňazí bolo, je a bude k dispozícii z rozpočtu verejnej správy, ich použitie, správy z kontrol odboru kontroly ÚOŠS, NKÚ atď.),
● IKT a IS (aké informačné systémy sú dnes v rámci verejnej politiky používané, ako a prečo by sa mali prispôsobiť/zmeniť pri zmene legislatívy vrátane finančných a časových nákladov),
● Navrhované, no nezrealizované zmeny (obsahujúci informácie o tom, kto, čo a prečo chcel pri navrhovaných zmenách, ktorá sa však napokon v minulosti nezrealizovali).
● Zahraničie (obsahujúci texty zahraničných verejných politík vrátane právnej úpravy a judikatúry, financovania, IKT a IS atď.),
● EÚ (SR je skoro 15 rokov členom EÚ, okrem jej právnej úpravy a judikatúry je potrebné poznať i jej politiky vrátane financovania),
● Knihy, články, štúdie (obsahujúci informácie o vedeckej a odbornej spisbe k téme).

B. Zdieľanie unikátnych informácií, skúseností, know-how a návrhov riešení a spolupráca pri ich rozpracovaní so spolupracujúcimi osobami vrátane práce v podskupinách:

Každáspolupracujúca osoba má svoj životný príbeh a pre svoje silné stránky z pohľadu projektu svoje miesto v ňom. Zdieľanie svojho know-how vrátane celoživotných skúseností z konkrétnej oblasti dlhoročného záujmu vrátane zdrojov informácii vie ušetriť ostatným hodiny a hodiny ich času. Ak má zdroj, E-knihu, štúdiu, článok, rozhodnutie atď., mala by ho zdieľať v príslušných priečinkoch jednoduchým uploadom, ak to práva duševného vlastníctva k nemu dovoľujú. Podľa špecifických kompetencií jednotlivých spolupracujúcich osôb môžu byť vytvorené podskupiny s cieľom :

i. písomné zodpovedanie na otázky formulované UOŠS k čiastkovým témam v podskupinách do stanoveného dátumu tak, že ich každá spolupracujúca osoba písomne zodpovie,
ii. identifikácia iných otázok a existencie iného čiastkového problému a jeho danie na vedomie ostatným členom podskupiny,
iii. identifikácia právnych predpisov na jeho prípadnú zmenu,
iv. vytvorenie návrhu(ov) možných riešení vrátane odôvodnenia,
v. identifikácia mimo podskupiny zo zoznamu všetkých spolupracujúcich osôb tie, ktoré vzhľadom na svoje pracovné zaradenie sú/môžu byť kompetentné o veci komunikovať,
vi. navrhnutie ideálne spoločného riešenie po mimo hlavnej diskusie v celej skupine sa uskutočnenej komunikácii, ktoré je dané na vedomie koordinátorovi a/alebo manažérovi verejnej politiky,

C. Identifikácia a aktívne návrhy cez komentáre konkrétnych časti ktorých právnych predpisov sa uvažuje/je potrebné v súvislosti s verejnou politikou meniť:

Verejná politika sa nezriedka reguluje množstvom právnych noriem, ktoré sú v mnohých právnych predpisoch, ktoré detailne neobsiahne žiadny polyhistor, a je preto žiadané identifikovať konkrétny špecifický právny predpis vrátane odôvodnenia a návrhu na zmeny, ktoré stačí vyjadriť myšlienkovo, nie v podobe legislatívneho textu komentárom v podpriečinku s názvom „Aké časti ktorých právnych predpisov sa uvažuje verejnou politikou meniť a prečo?”permanentne až do konca procesu tvorby a implementácie verejnej politiky.

D. Komentovanie vždy iba aktuálnej verzie návrhu verejnej politiky:

Podľa harmonogramu prác môže byť každej spolupracujúcej osobe od začiatku príslušného obdobia sprístupnený návrh verejnej politiky vo verzii 1.X. (napr. 1.0). Nie je to ani prvý, ani posledný a ani úplný a dokončený návrh vzhľadom na čas a množstvo stále otvorených otázok. Systém spoločnej participatívnej práce môže byť i nasledovný- spolupracujúce osoby ju budú môcť nie priamo editovať, ale prezerať si ju a komentovať ju neustále online až do ďalšieho časového míľnika, počas ktorých budú dostávať od ostatných, no najmä od manažéra(ov) pracovnej skupiny na UOŠS spätnú väzbu do vopred stanoveného času. Po uplynutí časového míľnika zanikne spolupracujúcim osobám možnosť komentovať verziu návrhu 1.X, bude prebiehať definitívne vyhodnotenie pripomienok a návrhov na UOŠS a vytvorenie ním inovovanej verzie 1.X+1 (napr. už 1.1), ktorá bude následne zverejnená a proces sa opakuje. Existujú vybrané osoby v rámci tvorby verejnej politiky (štatutárny orgán UOŠS alebo zástupca štatutárneho orgánu UOŠS ako gestori verejnej politiky), ktoré majú prístup k informáciám a k vývoju participácie 24/7, no vôbec ho nekomentujú a iba jeho priebeh sledujú resp. usmerňujú jeho zásadné smerovanie pre svoje postavenie a zodpovednosť za jeho konečný výsledok cez nimi menovaného koordinátora na ÚOŠS.

E. Ad hoc komunikácie/ stretnutia k témam v podskupinách resp. mimo hlavnej komunikácie

Sú žiadané a veľmi vítané. Premýšľaví ľudia sa majú schádzať a diskutovať, no ak sa budú venovať všetci všetkému, tak sa nebude venovať nikto ničomu. Každý si má rozmyslieť svoje silné a slabé stránky a najmä aktuálne časové a pracovné zaťaženie. Menej je niekedy viac, čo platí i na prácu v podskupinách vzhľadom na vždy málo času a množstvo merateľných a meraných výstupov, ktoré sa môžu od spolupracujúcich osôb očakávať vrátane možných negatívnych dopadov na prácu celej skupiny. Je žiadané, aby na zaslané emaily od spolupracujúcich osôb bolo spravidla odpovedané vždy najneskôr do XYZ (odporúčanie je 72) hodín pre kontinuitu spoločnej diskusie. Ak sa tak nestane a osoba neodpovie, po kontaktovaní koordinátora by ten mal hľadať spôsob nápravy.

3.2.3 Existujú resp. platia nejaké špecifické pravidlá pre komentovanie návrhov verejnej politiky ?

Vzájomná komunikácia si vyžaduje spoločné informácie si najprv prečítať, porozumieť im vo všetkých vzájomných súvislostiach a až následne formulovať svoj postoj resp. návrh k nim v písomnej podobe online. Byť racionálni a orientovaní na spoločný výsledok by malo ostať prioritou. Čo bolo, je a bude vyžadované od komentárov, ak majú mať pridanú hodnotu je striedmosť, relevancia, alternatívne návrhy, obsah pre všetkých a žiadne osobné útoky.

3.2.4 Môže spolupracujúca osoba zdieľať informácie poskytnuté jej z dôvodu členstva v pracovnej skupine s inými osobami najmä pre potreby konzultácii a formovania jej vlastných názorov?

Participatívna tvorba i implementácia verejnej politiky je postavená na veľmi rozsiahlej a veľmi otvorenej, zároveň netypickej spolupráci viacerých subjektov štátnej a verejnej správy v SR s cieľom aktívnej účasti odbornej verejnosti resp. i napr. ňou regulovaných subjektov často časovo výrazne ešte pred oficiálnym MPK. Je potrebné veriť v dobromyseľnosť všetkých spolupracujúcich osôb pre UOŠS im danú dôveru a ich zároveň často dobrovoľnícku účasť a pomoc vnímať cez ich aktívnu zodpovednosť za našu spoločnú krajinu a jej budúcnosť. Informácie poskytnuté spolupracujúcim osobám a obsiahnuté v príslušnom priečinku majú byť určené pre nich ako konkrétne osoby a nikoho iného. Väčšina z nich môže byť síce dostupná i verejne resp. na vyžiadanie cez zákon o slobodnom prístupe k informáciám, ale ich zisk a kumulácia na jednom mieste pre účely participácie vyžadujú zväčša veľmi veľa úsilia, času, ale i energie, financií a motivácie. Z tohto dôvodu má byť neetické ich akékoľvek používanie, kopírovanie, sťahovanie a rozširovanie tretím osobám za iným účelom ako je úspešná implementácia projektu (napr. osobné vedeckovýskumné, publikačné resp. iné verejné výstupy na úkor úspešnej tvorby a/alebo implementácie).

Je zároveň veľmi vítané a žiadané, aby všetci, ktorí majú možnosť tieto informácie konzumovať, zároveň do spoločného informačného zdroja i solidárne prispievali a kvalitatívne ho rozmnožovali najmä komentovaním. Je potrebné veľmi zdvorilo, no pravidelne pripomínať, že prístup k takémuto spôsobu participácie pred MPK bol, je a bude výsadou vybraných, nie právnym nárokom úplne všetkých. V plynúcom čase v rámci projektu môže byť a s vysokou pravdepodobnosťou i bude zoznam spolupracujúcich osôb aktualizovaný. Neaktívnym, ktorých účasť na projekte sa ukáže byť nadbytočná iba ich konzumom bez zároveň solidárneho prispievania najmä komentovaním s pridanou hodnotou, alebo osobám, ktoré v rámci ich (spolu)práce na projekte závažným spôsobom porušia nepísané etické pravidlá používania, kopírovania, sťahovania a rozširovania informácii poskytnutých im tretím osobám za iným účelom, ako je úspech pri tvorbe a implementácii, môže byť prístup v sekundách úplne zamedzený.

Ak má ktokoľvek potrebu konzultácii špecifickej témy projektu s inou osobou, má tak urobiť to rozumne, zodpovedne vzhľadom na primeranosť šírenia informácií a tlmočiť následne jej názory, ak si ich osvojí, v rámci projektu ostatným v komentároch.

4 ZÁVER- AKÉ KONKRÉTNE BEZPLATNÉ ON-LINE NÁSTROJE SI K PARTICIPÁCII ZVOLIŤ NAPR. AJ Z HĽADISKA BEZPEČNOSTI?

Veľmi individuálna otázka. Zvolené nástroje by mali byť kompatibilné pre všetok bežne používaný hardware a software, operačné systémy a internetové prehliadače, ZDARMA, ČO NAJVIAC UŽ MEDZI PARTICIPUJÚCIMI ROZŠÍRENÉ, PRAVIDELNE POUŽÍVANÉ a INTUITÍVNE JEDNODUCHÉ. Ich konkrétny výber by mal byť však vždy veľmi individuálny pre tú- ktorú verejnú politiku a mal by byť urobený po predchádzajúcej komunikácii s členmi pracovnej skupiny aj vzhľadom na ich preferencie, vek, IKT zručnosti, predchádzajúcu skúsenosť s nimi vrátane prípadných bezpečnostných rizík pre UOŠS aj vzhľadom na druh tvorenej legislatívy (daňové témy vs. dobrovoľníctvo atď.).

Existujú však pri tvorbe a implementácii akejkoľvek verejnej politiky participatívny spôsobom situácie, problémy či úlohy, ktoré sa opakujú, a treba ich vyriešiť ako napr.:

1. Zhromažďovanie a zdieľanie informácii väčšieho objemu v zdieľanom priečinku a podpriečinkoch z akéhokoľvek zariadenia (PC, tablet, mobil)- napr. Google Drive,
2. Editácia, komentovanie a prezeranie dokumentov verejnej politiky v podobe najmä textu a tabuliek- napr. Google Docs, Google Sheets atď.
3. Rýchla komunikácia medzi všetkými spolupracujúcimi osobami v nato špeciálne vytvorenej skupine na sociálnej sieti (napr. Facebook, Whatsapp atď.),
4. Nájdenie vhodného spoločného termínu fyzického zasadnutia pracovnej skupiny spolupracujúcich osôb – napr. Doodle,
5. Nástroje na udržanie/ zvýšenie produktivity spolupracujúcich osôb pri maximalizácii tímovej spolupráce vrátane sledovania časových míľnikov cez komplexnú vizualizáciu- napr. Trello.

Ak z hľadiska výstupov je akákoľvek verejná politika v prvom rade súbor dokumentov v podobe písaných textov a tabuliek (znaky a číslice idúce za sebou), ako vždy zaujímavé nástroje sa javí napr. komplexný balík nástrojov od napr. Google, ktoré sú dostupné vrátane online pomoci a podpory k nim i v štátnom jazyku SR. Za normálnych okolností je účet na Google zabezpečený menom a heslom, no pre zvýšenie bezpečnosti treba zvážiť napr. i používanie dvojkrokovej verifikácie (2- Step Verification- 2SV). Ak je zapnutá, pri pokuse o prihlásenie sa do Google účtu najprv spolupracujúcej osobe príde kód na ňou určené mobilné číslo, bez ktorého opísania nie je možné sa prihlásiť. Ak sa takto raz táto osoba prihlási pomocou 2SV z jedného zariadenia (napr. jej PC v práci alebo doma), už to nebudete musieť urobiť znova, jedine na inom zariadení.

ZOZNAM BIBLIOGRAFICKÝCH ODKAZOV

× FÁBRY, B.: Teoretické problémy tvorby práva. Bratislava: A-medi management, 2018, 244 s. ISBN 978-80-89797-38-7
× HODÁS, M.: Dopady normotvorby Európskej únie na normotvorbu členského štátu Európskej únie z hľadiska legislatívnej techniky a normotvorných procesov. Bratislava: PraF UK, 2018, 238 s. ISBN – 978-80-7160-452-5
× USVROS: Akčný plán Iniciatívy pre otvorené vládnutie v SR na roky 2017-2019 [online]. [cit.2018-31-12], Dostupné na internete: http://www.rokovania.sk/Rokovanie.aspx/BodRokovaniaDetail?idMaterial=26262.

---

[1]) Tento článok bol vydaný ako súčasť zborníka zo IV. ročníka medzinárodnej konferencie Banskobystrické zámocké dni práva – PraF UMB, Banská Bystrica, 2019.
[2]) Ladislav Križan (Mgr. et. Mgr., PhD., DAS.) pôsobí na Katedre teórie práva a sociálnych vied PraF UK. Od 7.3.2011 do 15.4.2012 pôsobil vo funkcii generálneho riaditeľa sekcie štátnej starostlivosti o šport na Ministerstve školstva, vedy, výskumu a športu SR a od 15.5.2012 do 7.9.2015 vo funkcií riaditeľa odboru znaleckej, tlmočníckej a prekladateľskej činnosti na Ministerstve spravodlivosti SR. Je hrdým Stálym členom Rady Učenej právnickej spoločnosti, o.z. Podieľal sa na tvorbe nových zákonov- o organizovaní verejných športových podujatí (1/2014) resp. zákona o športe (440/2015) resp. viacerých zmien týkajúcich sa právnej úpravy znaleckej, tlmočníckej a prekladateľskej činnosti, no bol i zodpovedný za neúspech pri jej komplexnej reforme v roku 2015.
[3]) Akčný plán Iniciatívy pre otvorené vládnutie v SR na roky 2017-2019 obsahuje 68 úloh [online]. [cit. 2018-31-12].
Dostupné na internete: http://www.rokovania.sk/Rokovanie.aspx/BodRokovaniaDetail?idMaterial=26262.
[4]) Dlhodobé aktivity USVROS vo vzťahu k Participácii doteraz nájdete tu- [online]. [cit.2018-31-12],
Dostupné na internete: https://www.minv.sk/?ros_participacia.
[5]) Viac o Národnom projekte o Participácii pod gesciou USVROS nájdete tu- [online]. [cit.2018-31-12], Dostupné na internete: https://www.minv.sk/?ros_participacia_np&sprava=zamer-narodneho-projektu-schvaleny-1.
[6]) Pozri napr. najnovšie slovenské práce a v nich uvádzané bibliografické odkazy- FÁBRY, B.: Teoretické problémy tvorby práva. Bratislava: A-medi management, 2018, 244 s. ISBN 978-80-89797-38-7 resp. HODÁS, M.: Dopady normotvorby Európskej únie na normotvorbu členského štátu Európskej únie z hľadiska legislatívnej techniky a normotvorných procesov. Bratislava: PraF UK, 2018, 238 s. ISBN – 978-80-7160-452-5
[7]) Pre rok 2018 to bolo 13. decembra 2017 a 24. januára 2018.