Správne súdnictvo a kam s dozorom prokuratúry

Úvod

„Na zváženie dávam, či je nutné riešenie netrestnej agendy a čiby túto problematiku nemalo riešiť výlučne správne súdnictvo" ¹

Toto je vyjadrenie jedného z kandidátov na generálnehoprokurátora JUDr. Jána Hrivnáka, prokurátora ² pracujúceho na Úrade špeciálnejprokuratúry. Samo o sebe je toto vyjadrenie v podstate ničnehovoriace, ale pri bližšom skúmaní a poznaní ďalších súvislostí, ktoréani len náznakom nemajú nič spoločné s právom, možno dospieť i kinému záveru. Nechcem sa teraz zaoberať jednotlivými časťami uvedenéhovyjadrenia, ako napríklad čo je to netrestná agenda prokuratúry, aký je jejobsah a rozsah, jej nadväznosti na správne súdnictvo alebo na iné súčastinášho právneho poriadku, prípadne otázkou prečo bol asi takýto názorprezentovaný. Chcem sa skôr prevažne vážne zaoberať otázkou vzťahu správnehosúdnictva a dozoru prokuratúry ako jednej zo súčastí netrestnej agendyprokuratúry z hľadiska ich vzájomných súvislostí, nadväznostía odlišností cez prizmu poznatkov viacročných osobných pracovnýchskúseností.

Dozorprokuratúry v netrestnej oblasti možno charakterizovať ako rozsah zákonomo prokuratúre stanovených oprávnení, ktorými prokurátori uskutočňujú pôsobnosťprokuratúry a to kontrolou zákonnosti normatívnych a individuálnych aktovorgánov verejnej správy, ktorými tieto plnia úlohy v oblasti verejnejsprávy. Prokurátorský dozor je teda postup, ktorého výsledkom ma byť zistenie,či orgány verejnej správy realizujú svoje právomoci na základe zákonnéhozmocnenia, v rámci svojej pôsobnosti a prostriedkami, ktoré imzákonná úprava dáva k dispozícii za účelom realizácie zverených úloh, t.j. či konajú a rozhodujú podľa princípu legality. ³

Trocha histórie

Podľazákona č. 60/1975 Zb. o prokuratúre, prokurátori vykonávali dozor naddôsledným vykonávaním a zachovávaním zákonov a iných právnychpredpisov ministerstvami a inými orgánmi štátnej správy, národnýmivýbormi, hospodárskymi a inými organizáciami a jednotlivými občanmi.Teda výkon prokurátorského dozoru sa realizoval bez ohľadu na predmet činnostiako i jeho nositeľa.

Vzhľadomk vtedajšej právnej úprave pôsobnosti súdov pri preskúmavaní rozhodnutísprávnych orgánov, rozhodnutie o proteste prokurátora a to bez ohľaduna skutočnosť, či mu bolo vyhovené alebo nie, nepodliehalo súdnemu prieskumu.

K zásadnýmzmenám v obsahu a rozsahu prokurátorského dozoru došlo po roku 1989a to v nadväznosti na spoločenské, ekonomické a politické zmeny,ktoré nastali vo vtedajšom Československu ako i zmeny, ktoré sauskutočnili rozšírením súdnej ochrany práv a oprávnených záujmovprávnických a fyzických osôb v oblasti verejnej správy, t. j.zriadením správneho súdnictva.

Vyššieuvedené zmeny však viedli i k spochybňovaniu postavenia prokuratúry v sústaveštátnych orgánov ako samostatného štátneho orgánu ale i k spochybňovaniu netrestnejoblasti jej pôsobnosti a to najmä pri výkone prokurátorského dozoru,pričom tieto tendencie pretrvávajú v rôznych obdobách do súčasnosti.

V Českejrepublike tento proces vyvrcholil prijatím zákona č. 283/1993 Sb.o státním zastupitelství v znení neskorších predpisov, ktorýms účinnosťou od 1.1.1994 bola zrušená prokuratúra ako samostatný orgána bolo zriadené štátne zastupiteľstvo ako sústava úradov štátu určenýchk zastupovaniu štátu pri ochrane verejného záujmu vo veciach zverenýchzákonom do pôsobnosti štátneho zastupiteľstva. Predmetnou právnou úpravou došloi k zrušeniu dozoru v netrestnej oblasti, i keď tento krok saneukázal ako najoptimálnejší čo „je v odbornej verejnosti všeobecnepovažované za nezdarilé a nedomyslené„. ⁴ O nedomyslenostitohto kroku svedčia i následné právne úpravy rozširujúce oprávnenia štátnehozastupiteľstva v netrestnej oblasti.

Vývojv Slovenskej republike sa uberal iným smerom, a to k zachovaniuprokuratúry ako samostatného štátneho orgánu, ktorý chráni práva a zákonomchránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu, keď takýmtospôsobom je prokuratúra definovaná v Ústave SR (ôsma hlava, články 149 –151).

Došlovšak ku značnej modifikácii pôsobnosti prokuratúry v oblasti netrestnejmimosúdnej a to už právnymi úpravami prijatými hneď na začiatku 90-tychrokov, čo vyvrcholilo prijatím zákona č. 314/1996 Z. z. Podľa tohto zákonamohol prokurátor vykonávať iba dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatnýchvšeobecne záväzných právnych predpisov v postupe a rozhodnutiachorgánov štátnej správy a orgánov územnej samosprávy a dozor naddodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisovv postupe a rozhodnutiach ďalších právnických osôb v rozsahu,v akom im zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiachfyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Nadčinnosťou orgánov záujmovej samosprávy prokurátor nebol prokurátor oprávnenývykonávať dozor, len ak osobitný zákon neustanovil inak.

Porovnajúcúpravu z roku 1965 s úpravou z roku 1996 dospejemek záveru, že došlo k zúženiu pôsobnosti prokuratúry v netrestnejoblasti mimosúdnej a to tak po stránke inštitucionálnej, ako i postránke vecnej.

Problematikoupostavenia a pôsobností prokuratúry sa zaoberal i Ústavný súd SR,ktorý prejudikoval, že prokuratúra ako orgán presadzujúci ochranu práva zákonom chránených záujmov, má svoje miesto v systéme štátnychorgánov a má svoju nezastupiteľnú funkciu.

K otázkečinnosti prokuratúry v oblasti netrestnej v súvislosti s výkonomdozoru, zaujal Ústavný súd SR v už zmienenom náleze nasledovné stanovisko:

„Ochranapráv a zákonom chránených záujmov nie je činnosť, ktorá by znamenalanadradenosť prokurátora voči subjektom, o ochranu práv ktorých ide. Jev záujme právneho štátu, aby jeho orgány riadne a dôsledne plniliúlohy, ktoré sú im dané. Tam, kde by štátne orgány svojou činnosťou zasiahlineoprávnene do práv a právom chránených záujmov právnických osôba fyzických osôb, štát má povinnosť vytvoriť systém kontrolnýchmechanizmov na ich ochranu. Jedným z nich je i prokuratúra. Jejmiesto v kontrolnom systéme je nezastupiteľné a má svojeopodstatnenie".

Ohľadnedozorových prostriedkov Ústavný súd SR uviedol, že dozorové prostriedky,ktorými disponuje prokurátor, ak sa nimi preskúmava zákonnosť nižších právnychpredpisov, nemožno považovať za nesúladné s ústavou. V týchtoprípadoch nič a nikomu prokurátor nenariaďuje.

Podľanázoru Ústavného súdu SR „protest„ prokurátora je právny akt na základe ktoréhomôže orgán, ktorého sa napadnuté rozhodnutie týka, protestu vyhovieť aleboprotestu nevyhovieť. Rozhodnutie tohto orgánu o proteste prokurátora nieje bezprostredným rozhodnutím o právach, právom chránených záujmoch alebopovinnostiach subjektov, ktorým prokurátor poskytuje ochranu. Ideo rozhodovanie o návrhu prokurátora, ktorý nie je účastníkomsprávneho konania. Podanie protestu nemá vplyv na formálnoprávnu právoplatnosťnapadnutého rozhodnutia. Prokurátor môže prostriedky prokurátorského dozorurealizovať vo vzťahu k orgánom verejnej správy výlučne však iba formouodporúčaní a návrhov. Nemá oprávnenie dávať záväzné pokyny na odstráneniezistených nedostatkov, ani ukladať sankcie za porušenie zákona.

Nazáklade vyššie uvedeného nálezu Ústavného súdu SR nie je preto možné považovaťpôsobnosť prokuratúry v netrestnej oblasti mimosúdnej, t. j. dozorprokuratúry v netrestnej oblasti, za nesúladný z Ústavou SR a taktiežprokurátorské prostriedky používané v rámci tohto dozoru nemožno pridodržiavaní atribútov vyplývajúcich z tohto nálezu považovať za nesúladnés Ústavou SR. ⁵

V nadväznostina vyššie uvedený nález ústavného súdu a z neho vyplývajúce záverypre netrestnú pôsobnosť prokuratúry sa zákonom č. 153/2001 Z. z. o prokuratúrepodrobne upravil proces výkonu prokurátorského dozoru v netrestnej oblastia to najmä postup pri realizácii metód prokurátorského dozoru, akoi konanie orgánov verejnej správy o prostriedkoch prokurátorskéhodozoru, teda o proteste prokurátora a prokurátorskom upozornení. ⁶

Medzinárodné aspekty

V súvislostis postavením prokuratúry v našom právnom systém, ako i jejnetrestnou pôsobnosťou, sa sústavne vedie diskusia o ústavnom postavení a pôsobnostiprokuratúry, o jej vzťahu k ostatným štátnym orgánoma z toho vyplývajúca diskusia o jej zaradení, resp. nezaradenído niektorej zložky štátnej moci. ⁷ Namargo týchto názorov by som chcel v krátkosti uviesť niekoľko faktova skutočností, ktoré svedčia skôr o tom, že v európskom priestoreneexistuje jednotná úprava ukladajúca štátom povinnosť unifikácie postavenia,úloh a pôsobností prokuratúry alebo štátneho zastupiteľstva, ale je vecoukaždého štátu, vychádzajúc z jeho politického a ekonomického systémua historických skúseností, ako si túto problematiku upraví.

Zosprávy Konzultatívnej rady európskych prokurátorov ( CCPE )ktorú schválila na svojom 3. plenárnom zasadnutí v Štrasburgu v dňoch15.-17. októbra 2008 k téme „Úloha prokuratúr v netrestnej oblasti“ vyplýva,že v Európe jestvuje množstvo rozdielnych systémov, pokiaľ ideo úlohy prokuratúr, a to aj v netrestnej oblasti. Táto situáciavyplýva z rozličných právnych a historických tradícií. Členské štátysi samy stanovujú svoje právne štruktúry ako aj ich činnosť za podmienky, žeplne rešpektujú ľudské práva a základné slobody, zásady právneho štátu,svoje medzinárodné záväzky vrátane záväzkov vyplývajúcich z Dohovoruo ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej: „dohovor“). Úlohyprokuratúr a rozsah ich právomocí vrátane ochrany ľudských práva verejného záujmu sú ustanovené vo vnútroštátnej legislatíve jednotlivýchčlenských štátov. Prítomnosť alebo absencia, ako aj rozsah netrestných úlohprokurátorov sú hlboko zakorenené v kultúrnom dedičstve, právnej tradíciia ústavnej histórii národov.

Možnodefinovať dve hlavné skupiny štátov a to štáty, kde prokuratúry nemajúv netrestnej oblasti žiadne právomoci a štáty, kde prokuratúry majúv netrestnej oblasti niektoré alebo rozsiahle právomoci. V druhejskupine sa oblasti právomocí rozlišujú a týkajú sa okrem iného -pracovného, rodinného, volebného práva, verejnej správy ako aj ochranysociálnych práv a záujmov zraniteľných skupín ako napríklad maloletých,postihnutých osôb a osôb s veľmi nízkym príjmom. Obidva modely možnopovažovať za vhodné v demokratickom štáte.

Neexistujúspoločné medzinárodné právne normy štandardy a predpisy o úlohách,funkciách a organizácii prokuratúry v netrestnej oblasti. Súčasne aleplatí, že vo všetkých právnych systémoch majú prokuratúry významnú úlohu priochrane ľudských práv, dodržiavaní zákonnosti a zásad právneho štátu, priposilňovaní občianskej spoločnosti. Rôznorodosť funkcií prokuratúrv netrestnej oblasti vyplýva z národných právnych a historickýchtradícií. Každý štát má výsostné právo definovať si inštitucionálnea právne postupy na realizáciu svojich funkcií pri ochrane ľudských práva verejných záujmov, pri rešpektovaní zásad právneho štátua dodržiavaní svojich medzinárodných záväzkov. Harmonizácia rôznorodýchsystémov „rozrastajúcej sa Európy“ spočíva na ustanoveniach Dohovoru na ochranuľudských práv a základných slobôd, pričom sa berie do úvahy právna praxEurópskeho súdu pre ľudské práva. ²

Súvislosti, paralely aodlišnosti

Prokuratúravzhľadom ku jej postaveniu v sústave orgánov štátu a hlavne charakteruúloh ktoré plní sa zaraďuje medzi kontrolné orgány ochrany práva. ⁸

Právna úprava dozoru prokuratúry v právnomporiadku Slovenskej republiky vychádza z poznania, že záruky dodržiavaniazákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov v oblastiverejnej správy nemôžu byť obmedzené len na preskúmavanie zákonnosti rozhodnutíorgánov verejnej správy v správnom súdnictve, nakoľko jeho pôsobnosťnezahŕňa všetku rozhodovaciu činnosť orgánov verejnej správy a naviac súdmôže preskúmavať zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy len vtedy, akoprávnená osoba v zákonom ustanovenej lehote podá žalobu alebo návrh.

Nesporovápovaha správneho konania pritom nevylučuje, že nezákonné rozhodnutie orgánuverejnej správy môže byť prospešné i pre účastníkov konania, ktoríz tohto dôvodu nebudú mať záujem podať návrh na preskúmanie zákonnostiorgánu verejnej správy. K takýmto prípadom môže dochádzať predovšetkým pri rozhodovanío povolení určitej činnosti, o priznaní určitých oprávnení, dávoka pod. Preto aj pre takéto prípady musia v právnom štáte existovaťúčinné prostriedky na presadzovanie zákonnosti.

Úpravaobsiahnutá v zákone o prokuratúre preto zaradila pôsobnosťprokuratúry voči orgánom verejnej správy, t. j. dozor prokuratúryv netrestnej oblasti do systému záruk dodržiavania zákonnostiv oblasti verejnej správy, keďže výkon tejto pôsobnosti nie je podmienenýnávrhom účastníka správneho konania, resp. inej fyzickej alebo právnickejosoby. Navyše prokurátori môžu i sami zisťovať prípady nečinnosti orgánovverejnej správy a prípady, v ktorých práva a zákonom chránenézáujmy fyzických osôb a právnických osôb boli porušené nezákonným postupomorgánov verejnej správy i bez vydania rozhodnutia. ⁹

Napríkladstavebník, ktorému bolo vydané stavebné povolenie na stavbu jednoduchej stavbyohlásením, t. j. postupom podľa § 57 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb.o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskoršíchpredpisov v rozpore s platnou právnou úpravou, čím sa obíde procesvyjadrovania sa dotknutých orgánov ako i nutnosť konať s vlastníkmisusedných stavieb a susedných pozemkov, ktorých práva a oprávnenézáujmy môžu byť povolením stavby priamo dotknuté, nebude mať záujem na podanížaloby na súd a nakoľko prebehlo skrátené konanie, ktoré nemalo okremstavebníka žiadnych iných účastníkov konania, nebude ani nikto iný kto byinicioval konanie na správnom súde.

Úlohousprávneho súdnictva je zabezpečenie súdnej kontroly zákonnosti rozhodovaniaorgánov verejnej správy (ako aj právnických a fyzických osôb, ktorým zákonzveril právomoc rozhodovať o subjektívnych právach účastníkov)o individuálnych právach a povinnostiach účastníkov správneho konaniatak, aby sa dosiahla ochrana narušených alebo ohrozených práv účastníkov správnehokonania. ¹⁰

Vychádzajúcz uvedeného následne možno dospieť ku záveru, že dozor prokuratúry,nakoľko sa ním chráni verejný záujem a v takomto záujmei prokurátor koná, je zameraný na ochranu objektívneho práva, na rozdielod správneho súdnictva, ktoré je zamerané na ochranu subjektívnych právúčastníkov administratívneho konania. ¹¹

Správnesúdnictvo i dozor prokuratúry v netrestnej oblasti, ako dva systémy zabezpečujúcekontrolu zákonnosti v oblasti verejnej správy spája viacero princípov, naktorých je založená ich činnosť. Je to jednak princíp legality, teda súdi prokurátor môžu konať iba na základe zákona a v medziach, ktoré imzákon stanovil, obidvaja chránia verejný záujem, teda záujem štátu nadodržiavaní a zachovávaní zákonnosti v postupoch a rozhodnutiachorgánov verejnej správy, pričom ale súd svojou činnosťou smeruje k ochranesubjektívnych práv účastníkov konania, ale prokurátor zameriava svoju činnosťna ochranu objektívneho práva. Obaja, teda súd i prokurátor, musia zaúčelom zistenia skutočného stavu veci vychádzať z princípu materiálnejpravdy. Objektom ich kontrolnej činnosti sú rozhodnutia a postupy orgánovverejnej správy, ktoré tieto orgány uskutočnili v procese rozhodovaniao právach, oprávnených záujmoch a povinnostiach právnickýcha fyzických osôb v oblasti verejnej správy.

Uvedenéspoločné znaky správneho súdnictva a dozoru prokuratúry však nedávajúodpoveď na otázku z úvodu môjho príspevku, nasvedčujú iba tomu, že sajedná o dva inštitúty nášho právneho poriadku, ktoré sa vzájomneprelínajú, ale si neodporujú, ba práva naopak.

V správnomsúdnictve sa využívajú podstatne odlišné procesné postupy na rozdiel od dozoruprokuratúry. Konanie na správnom súde môže začať iba na základe návrhu, ktorýmôže podať iba legitimovaný subjekt, v určitých konaniach povinnezastúpený advokátom, pričom konanie na prokuratúre môže iniciovať hociktoa výkon dozoru môže byť začatý i bez vonkajšieho podnetu. Pri výkoneprokurátorského dozoru sa postupuje na rozdiel od konania na správnom súdeneformálnejšie. Konanie na správnom súde je ovládané dispozičnou zásadou, tedasúd môže rozhodnúť iba v rozsahu ktorý žalobca určil vo svojej žalobe.Prokurátor pri výkone dozoru nie je viazaný ani obsahom ani rozsahom podnetua v prípade zistenia nezákonnosti môže právny prostriedok dozorupodať i v neprospech subjektu, ktorý inicioval výkon dozoru. Prerozhodovanie v správnom súdnictve platí kasačný princíips miernymi prvkami revíizieu niektorých veci, v prokurátorskom dozore ak by sme to mali porovnaťsa uplatňuje apelačný princíprozhodovania. Konanie na správnom súde je spoplatnené na rozdiel od konania naprokuratúre, ktoré je zásadne bezplatné.

Uvedomujemsi, že vyššie konštatované procesné rozdiely nemôžu sami o sebe viesť k záveruo nutnosti zachovania prokurátorského dozoru v netrestnej oblastia pri určitom pohľade by mohli byť použité ako argument, ktorý by svedčilskôr pre likvidáciu dozoru, napr. nespoplatnenie konania na prokuratúre, alebodlhšie lehoty na uplatnenie právnych prostriedkov prokurátorského dozoru, čo bymohlo viesť k záveru o nerovnosti v konaní. Práve tu je potrebnépoukázať na tie rozdiely, ktoré prisvedčujú za súčasného právneho stavu názorupre zachovanie prokurátorského dozoru v netrestnej oblasti.

Výkonomprokurátorského dozoru možno postihnúť rozhodovaciu činnosť väčšieho počtuorgánov verejnej správy ako v rámci správneho súdnictva, a to jednakz dôvodu, že prokurátor môže sám začať konanie ak zistí porušeniezákonnosti, teda i v tých prípadoch keď účastník konania nemá záujemna začatí konania lebo zákon bol porušený v jeho prospech. Konanie vočiniektorým subjektom verejnej správy, napr. orgánom územnej samosprávy prirozhodovaní vo veciach územnej samosprávy, možno na správnom súde začať iba nazáklade návrhu podaného kvalifikovaným subjektom, napr. § 250 zf) a § 250 zfa)Občianskeho súdneho poriadku.

Prokurátormôže v rámci dozoru preskúmať i zákonnosť aktu orgánu verejnejsprávy, ktorý nepodlieha prieskumu v rámci správneho súdnictva (§ 248Občianskeho súdneho poriadku) a výkon dozoru nie je viazaný ani navyčerpanie všetkých opravných prostriedkov.

Výkonprokurátorského dozoru sa neuplatňuje iba ako následná kontrola zákonnosti takako je to pri správnom súdnictve, ale má i dôležitý preventívny účel, čosa prejavuje hlavne realizáciou previerkovej činnosti. V tejto súvislostipoukazujem i na preventívnu činnosť prokurátorov voči orgánom územnejsamosprávy, keď pri súčasnom stave prokurátori v jednotlivých regiónochsuplujú hlavne metodicko-odbornú činnosť príslušných rezortných orgánov štátnejsprávy na jednotlivých úsekoch štátnej správy.

Správnesúdnictvo a výkon prokurátorského dozoru, tak ako na to vyššie poukazujem,má viaceré spoločné črty, ale i mnohé odlišnosti a to tak v rozsahuvecí, ktoré im podliehajú (vecné rozdiely), v rozsahu subjektov voči ktorým samôžu tieto inštitúty uplatňovať (subjektívne rozdiely), v procesnýchpostupoch používaných v konaniach (procesné rozdiely) akoi v účinkoch a dopadoch, ktoré sa nimi sledujú.

V neposlednomrade nesmieme opomenúť skutočnosť, že konanie o dozorových právnychprostriedkoch, teda o proteste prokurátora alebo o jeho upozornení,je z hľadiska časového podstatne kratšie ako sú konania na správnom súde,čím sa jednak rýchlejšie odstráni nezákonnosť mimosúdne a zabezpečí sa i rýchlejšiavymožiteľnosťpráva.