Prinášame slovenskej odbornej verejnosti komparatívnu analýzu zo 4.8.2020 o postavení „rady prokuratúry“ či „prokurátorskej rady“ (orgánu podobného Súdnej rade SR) v jednotlivých štátoch Európy.

Na Slovensku takýto orgán pre prokuratúru zatiaľ nemáme vytvorený. Rada prokurátorov SR je orgánom samosprávy prokurátorov, ktorej členmi zo zákona nemôžu byť vedúci prokurátori, voči rozhodnutiam a postupom ktorých samosprávne orgány prokurátorov vykonávajú svoje kompetencie v interných procesoch prebiehajúcich na prokuratúre.

Analýzu na základe žiadosti prokurátora odboru legislatívy a ústavného práva (Peter Sepeši) pre potreby budúcich legislatívnych prác vypracoval prokurátor JUDr. Ladislav Hamran, ktorý aktuálne vykonáva funkciu predsedu Eurojustu (Agentúra EÚ pre justičnú spoluprácu v trestných veciach) so sídlom v Haagu.

Za spracovanie inšpiratívnej analýzy mu patrí poďakovanie a rešpekt (nielen) slovenskej prokurátorskej obce.

Text analýzy:

Žiadosťou zo dňa 2. júna 2020 ste ma požiadali o zabezpečenie informácií k štátnym radám prokuratúr zriadeným v zmysle odporúčaní Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“). Zaujímalo Vás predovšetkým, v ktorých štátoch takéto rady pôsobia, aké sú ich právomoci a právny základ ich zriadenia a fungovania.

Obrátil som sa na jednotlivé národné zastúpenia členských štátov EÚ a styčných prokurátorov tretích štátov pôsobiacich v Eurojuste, prostredníctvom ktorých som zabezpečil základné informácie pre zodpovedanie Vašich otázok a tiež som sa zaujímal o praktické skúsenosti s fungovaním prokurátorských rád. Informácie som ďalej čerpal aj z materiálov Rady Európy, Európskej komisie, Organizácie pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe, Európskej siete súdnych rád, Centra pre právo vonkajších vzťahov EÚ a mnohých ďalších neziskových organizácií pôsobiacich v regióne západného Balkánu.

Na úvod je potrebné uviesť, že prokurátorské rady v zmysle odporúčaní Benátskej komisie sa vyznačujú týmito znakmi:

ide o nezávislé orgány garantujúce nezávislosť prokuratúry pred politickými vplyvmi,
sú zložené z prokurátorov, odbornej a laickej verejnosti,
na ich kreovaní sa okrem prokurátorov podieľajú aj iné orgány (zväčša parlament),
do ich kompetencie patrí rozhodovanie v personálnych, disciplinárnych a iných záležitostiach prokurátorov.

Prihliadajúc na tieto kritériá možno konštatovať, že na európskom kontinente v súčasnosti takéto rady majú zriadené Albánsko, Bulharsko, Bosna a Hercegovina, Čierna Hora, Francúzsko, Gruzínsko, Chorvátsko, Kosovo, Moldavsko, Portugalsko, Rumunsko, Severné Macedónsko, Slovinsko, Srbsko, Taliansko, Turecko a Ukrajina. Kolektívne orgány, ktorým sú zverené určité právomoci pri rozhodovaní v personálnych veciach prokurátorov pôsobia aj v Grécku, Malte a Španielsku. Nejde však o rady v zmysle odporúčaní Benátskej komisie, nakoľko nemajú zmiešané zloženie a na ich kreovaní sa nepodieľajú iné orgány. Ide o výlučne samosprávne kolektívne orgány. V prípade Španielska ide iba o poradný orgán generálneho prokurátora. Z uvedených dôvodov tieto štáty neboli zaradené do zoznamu štátov, v ktorých rady prokurátorov pôsobia.

Analýzou právnych úprav prokurátorských rád možno konštatovať, že v súčasnosti sa v Európe vyskytujú dva základné modely – tzv. zmiešané rady (spoločné pre sudcov a prokurátorov) a samostatné prokurátorské rady.

Zmiešané rady v súčasnosti fungujú len v 5 štátoch EÚ, a to v Belgicku, Bulharsku, Francúzsku, Taliansku a Rumunsku. Z nečlenských štátov EÚ, na európskom kontinente zriadilo spoločnú radu pre sudcov a prokurátorov len Turecko a Bosna a Hercegovina.

Zmiešané rady sú historicky staršie a vznik prvých rád pre magistratúry sa datuje na začiatok 20. storočia. V Taliansku v roku 1907 vzniká Najvyššia rada pre magistratúru a v roku 1909 obdobné rady začnú pôsobiť v Rumunsku a Grécku. Ich charakter bol konzultatívny a prevažne plnili administratívne úlohy pri personálnych nomináciách. V roku 1946 vo Francúzsku vzniká Najvyššia rada pre magistratúru, ktorá ako prvá má aj reálne rozhodovacie právomoci v personálnych záležitostiach sudcov. V roku 1958 sú rozšírené aj právomoci talianskej rady pre magistratúru, ktorá sa stáva garantom justičnej nezávislosti a autonómie. Po páde komunistického režimu, v roku 1991 spoločné justičné rady vznikajú v Bulharsku a Rumunsku. Prijatím článku 151 Ústavy v roku 1998, v Belgicku vzniká Vysoká rada pre spravodlivosť ako samostatný a nezávislý ústavný orgán, ktorý oficiálne začal pôsobiť v personálnych záležitostiach sudcov a prokurátorov od roku 2000. Ako už bolo uvedené vyššie, z nečlenských štátov EÚ, k zriadeniu spoločnej rady pre sudcov a prokurátorov v roku 2004 pristúpila aj Bosna a Hercegovina a v roku 2017 aj Turecko.

Ako vidieť, model zmiešaných rád je v menšine. Úrad pre demokratické inštitúcie a ľudské práva Organizácie pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe vyzýva na opatrnosť pri ich zriaďovaní, a to predovšetkým pre zabezpečenie sudcovskej nezávislosti. Benátska komisia v tejto súvislosti uvádza, že v takomto prípade by sa rada mala rozdeliť na dve komory ako vo Francúzsku, kde Najvyššia rada magistratúry zasadá v dvoch komorách, ktoré sú kompetentné pre sudcov, resp. prokurátorov. Rovnaké stanovisko zastáva aj Úrad pre demokratické inštitúcie a ľudské práva, ktorý v hodnotiacej správe pre Moldavsko z februára 2011 uvádza, že v prípade zmiešaných rád by mali obe komory pracovať ako „vodotesné súčasti“, ktoré len zdieľajú infraštruktúru a administratívnu podporu. V každom prípade by o zriadení takéhoto modelu mali uvažovať len krajiny, kde sudcovia a prokurátori majú obdobné postavenie a štatút nezávislosti.

Oveľa početnejšiu skupinu tvoria štáty, v ktorých pôsobia samostatné prokurátorské rady (fungujúce popri súdnych radách). Prvé prokurátorské rady ako samostatné samosprávne orgány sa na európskom kontinente objavili v osemdesiatych rokoch minulého storočia v Španielsku a Portugalsku, v to v kontexte demokratizácie spoločnosti po zvrhnutí diktátorských režimov. V Španielsku „Consejo Fiscal“ vznikla v roku 1983 a v Portugalsku „Conselho Superior do Ministério Público“ v roku 1989. Neskôr prokurátorské rady ako samosprávne orgány kompetentné prijímať rozhodnutia v personálnych, disciplinárnych, etických a iných záležitostiach vznikli prevažne v krajinách západného Balkánu uchádzajúcich sa o členstvo v Európskej Únii. Dôvody treba hľadať v kapitole 23 prístupových rokovaní o súdnictve a základných ľudských právach. Práve spomínaná kapitola obsahuje aj požiadavky na vytvorenie nezávislého a nestranného súdnictva ako kľúčového predpokladu na presadzovanie princípu vlády práva. Keďže ani európske acquis neupravuje samosprávu prokuratúr, Európska komisia v prístupových rokovaniach v oblasti súdnictva presadzuje štandardy Benátskej komisie.

Čo sa týka právneho základu ich pôsobenia možno uviesť, že v krajinách s tzv. zmiešaným modelom je pôsobnosť rád zakotvená priamo v ústave. V Belgicku sa tak stalo v roku 1998 prijatím článku 151 Ústavy, v Bulharsku v roku 1991 článkom 129, vo Francúzsku je Najvyššia rada pre magistratúru upravená v článku 64, v Rumunsku v článkoch 133 a 134 Ústavy, v Taliansku v článkoch 104 až 107 Ústavy a napokon v Turecku bola justičná rada zriadená článkom 159 Ústavy v roku 2017. Výnimku v tomto smere tvorí len Bosna a Hercegovina, kde je pôsobnosť zmiešanej justičnej rady upravená osobitným zákonom. Avšak aj v niektorých krajinách, v ktorých pôsobia samostatné rady prokurátorov, ústavodarcovia pristúpili k ich zakotveniu v ústavách. Ide najmä o Albánsko, Gruzínsko, Kosovo či Portugalsko. Zákonom sú upravené rady prokurátorov v ostatných štátoch, pričom napríklad v Srbsku či Kosove majú prokurátorské rady upravené samostatným zákonom upravujúcim všetky aspekty ich činnosti.

Porovnaním právomocí prokurátorských rád, či už zmiešaných alebo samostatných, možno zhrnúť, že všetky rozhodujú o personálnych záležitostiach prokurátorov. Do ich kompetencie teda patrí celý rad rozhodnutí o výberových konaniach na miesta prokurátorov (prípadne právnych čakateľov či asistentov prokurátorov), povýšení, preložení, prerušení funkcie, odvolaní či hodnotení prokurátorov.

Prevažná väčšina prokurátorských rád má vo svojej kompetencii aj rozhodovanie o disciplinárnych previneniach prokurátorov. Výnimku v tomto smere tvorí iba belgická Vysoká rada pre spravodlivosť, ktorá nemá právomoc v disciplinárnych veciach. Vo Francúzsku Najvyššia rada pre magistratúru prijíma v disciplinárnych veciach prokurátorov iba stanoviská a vec na konečné rozhodnutie predkladá ministrovi spravodlivosti.

Vo viacerých štátoch prokurátorské rady rozhodujú aj o odvolaniach voči rozhodnutiam disciplinárnej komory. V takýchto prípadoch je rozhodnutie disciplinárnej komisie prerokované v pléne. K štátom s týmto modelom patrí napríklad Rumunsko či Bosna a Hercegovina.

Prokurátorské rady majú neraz zverené aj kompetencie pri voľbe či odvolávaní generálneho prokurátora. Kandidátov na post generálneho prokurátora navrhujú rady v Albánsku či Kosove. Prokurátorské rady v Čiernej Hore či Severnom Macedónsku vydávajú stanovisko k vymenovaniu kandidáta na generálneho prokurátora či k jeho odvolaniu. V Gruzínsku patrí výber kandidátov na generálneho prokurátora medzi hlavné úlohy tamojšej Prokurátorskej rady. A hoci Ústava považuje Prokurátorskú radu za garanta nezávislosti a transparentnosti prokuratúry, jej obmedzené kompetencie vzbudzujú vážne pochybnosti ako Prokurátorská rada tieto ciele dosiahne. K takémuto záveru dospela aj Benátska komisia vo svojom stanovisku číslo 937/2018 zo dňa 17. decembra 2018 (bod 31). Zároveň neuniklo jej pozornosti, že gruzínska prokurátorská rada nemá žiadne kompetencie pri odvolávaní generálneho prokurátora. Táto skutočnosť pritom bola terčom kritiky aj mnohých mimovládnych organizácií.

Raritne, v Bosne a Hercegovine, kde pôsobí tzv. zmiešaná rada, Rada podáva návrhy na vymenovanie ústavných sudcov. V Rumunsku, zase Rada rozhoduje o návrhu na zbavenie imunity sudcu či prokurátora. V Srbsku Štátna prokurátorská rada menuje zastupujúceho generálneho prokurátora a to až do vymenovania generálneho prokurátora.

V mnohých štátoch prokurátorské rady stanovujú etické normy správania, záväzné častokrát nielen pre prokurátorov, ale aj pre administratívny aparát. Rady zároveň posudzujú, či konanie prokurátorov či civilných pracovníkov je v súlade s prijatými etickými normami.

Prokurátorským radám sú neraz zverené aj úlohy v oblasti vzdelávania prokurátorov, ich asistentov, zástupcov prokurátorov či právnych čakateľov. V niektorých krajinách rady vykonávajú len dohľad nad vzdelávacími aktivitami národnej justičnej akadémie (napríklad Belgicko, Taliansko), inde sú kompetencie rád v tejto oblasti oveľa širšie (napríklad Bosna a Hercegovina).

Pri výpočte oblastí pôsobenia prokurátorských rád nemožno nespomenúť kompetencie v oblasti rozpočtu, správy a manažmentu prokuratúry. Napríklad v Bosne a Hercegovine rada určuje počet sudcov, prokurátorov a vedúcich pracovníkov na jednotlivých súdoch a prokuratúrach, či sa podieľa na príprave rozpočtu pre justičné orgány. V Albánsku miestna prokurátorská rada navrhuje a spravuje rozpočet prokuratúry, s výnimkou rozpočtu pre špeciálnu prokuratúru. V Čiernej Hore či Kosove rady prijímajú kritéria na hodnotenie výkonnosti prokurátorov a zároveň posudzujú ich produktivitu.

Mnohé prokurátorské rady prijímajú stanoviská k návrhom zákonov s dopadom na činnosť prokuratúry, súdov či trestnej politiky štátu. Takúto možnosť majú mnohé prokurátorské rady, z ktorých spomeniem rady v Bosne a Hercegovine, Belgicku, Bulharsku, Taliansku či Rumunsku. Dokonca Rada v Bosne a Hercegovine má zákonodarnú iniciatívu. Vo Francúzsku Najvyššia rada magistratúry môže stanovisko k návrhom zákonov podať iba ak ju o to požiadal prezident.

Čo sa týka zloženia, Benátska komisia kladie dôraz na to, aby v radách prokurátorov mali zastúpenie „prokurátori, právnici a zástupcovia občianskej spoločnosti“. Toto odporúčanie sa odzrkadlilo v právnych úpravách jednotlivých štátov rozdielne. Možno konštatovať, že vo väčšine štátov v radách prokurátorov sú zastúpení prokurátori a odborná a laická verejnosť.

Členstvo v rade vzniká voľbou, menovaním alebo z titulu funkcie. V mnohých krajinách sa vyskytujú rôzne kombinácie spôsobov kreovania rady. Všetky 3 spôsoby sa uplatňujú napríklad vo Francúzsku v pomere 12 volených, 2 ex officio a 8 členov, ktorým funkcia v rade vzniká menovaním. V Portugalsku je tento pomer 12:5:2, v Taliansku 16:8:3 a v Rumunsku14:2:3.

Členov rady – prokurátorov – volia samotní prokurátori, a to priamo na jednotlivých prokuratúrach, na celoštátnych zhromaždeniach prokurátorov (napríklad Ukrajina) alebo prostredníctvom delegátov (Gruzínsko). Výnimku v tomto smere tvorí Srbsko a Turecko. V Turecku justičnú zložku rady menuje prezident (4 členov z radov sudcov a prokurátorov) a 3 sú volení parlamentom. V Srbsku parlament volí 6 prokurátorov, z ktorých jeden musí byť z jednej z autonómnych oblastí.

V niektorých krajinách je určitá časť členov menovaná subjektmi na to oprávnenými. Takáto možnosť je zverená v niektorých štátoch ministrovi spravodlivosti. V Portugalsku minister menuje 2 členov, v Čiernej Hore 1 člena z administratívy ministerstva a ku krajinám, ktoré zverili ministrovi spravodlivosti menovať člena rady patria aj Gruzínsko či Slovinsko.

Vo Francúzsku je okruh subjektov oprávnených menovať členov Rady ešte širší, a je zverený prezidentovi, predsedovi parlamentu, predsedovi senátu, predsedovi Rady právnických komôr a predsedovi Rady štátu. Francúzsko však nie je jediným štátom, ktoré zverilo najvyššiemu ústavnému činiteľovi štátu – prezidentovi, právomoc menovať členov Rady. Takúto právomoc má aj turecký prezident, ktorý menuje 4 z 13 členov Rady.

Členstvo z titulu funkcie vzniká celej škále subjektov. Najčastejšie sa virilistom stáva generálny prokurátor. Tento model majú napríklad Bulharsko, Čierna Hora, Francúzsko, Kosovo, Moldavsko, Severné Macedónsko (bez práva hlasovať), Srbsko, Taliansko, Portugalsko a Rumunsko.

Z ďalších funkcií, s ktorými je z titulu funkcie spojené členstvo v rade prokurátorov je napríklad predseda najvyššieho súdu (Bulharsko, Taliansko, Francúzsko, Rumunsko), minister spravodlivosti (Moldavsko, Severné Macedónsko, Turecko), námestník ministra spravodlivosti (Turecko) či predseda Najvyššieho správneho súdu (Bulharsko). Netradičný spôsob kreovania prokurátorskej rady zvolilo Moldavsko, ktoré zákonom priznalo členstvo v rade celému radu subjektov, a to generálnemu prokurátorovi, generálnemu prokurátorovi pre Gagauzaskú autonómnu oblasť, ministrovi spravodlivosti, predsedovi súdnej rady, predsedovi advokátskej komory a verejnému ochrancovi práv.

Svojou právnou úpravou sa štandardu vymyká aj právna úprava Talianska, ktorá členstvo v súdnej rade priznáva prezidentovi, ktorý je zároveň aj jej predsedom.

Benátska komisia veľký dôraz kladie na zastúpenie tzv. laickej časti, ktorá posilňuje verejnú kontrolu na prokuratúrach a prispieva k väčšej transparentnosti. Pod laickou časťou rozumieme tých členov rady, ktorí nie sú prokurátormi. Laickí členovia sú volení parlamentom, prípadne inými združeniami ako napríklad akadémiou vied či zhromaždením dekanov právnických fakúlt. Ich zastúpenie oproti prokurátorskej/justičnej časti členov je rôzne takmer v každom štáte. Napríklad v Albánsku parlament volí 5 z 11 členov rady, v Bulharsku 11 z 25,v Čiernej Hore 4 z 11, v Gruzínsku 2 z 15, v Portugalsku 5 z 19, v Taliansku 8 z 27, v Severnom Macedónsku 3 z 11, v Srbsku 2 z 11, v Rumunsku 2 z 19, v Slovinsku 4 z 9 a v Turecku 7 z 13.

V súlade s odporučeniami Benátskej komisie, vo veľkej väčšine štátov majú v radách prevahu prokurátori, prípadne pri tzv. zmiešaných radách sudcovia a prokurátori (pri tomto modeli majú vždy prevahu sudcovia oproti prokurátorom). V Albánsku je pomer medzi prokurátorskou a neprokurátorskou časťou rady 6:5, v Bosne a Hercegovine 12:4, v Bulharsku 14:11, v Chorvátsku 7:4, v Kosove 10:3, v Portugalsku 12:7, v Rumunsku 17:2, v Severnom Macedónsku 7:4, v Srbsku 7:5, v Taliansku 18:11, v Turecku 7:6 a na Ukrajine 11:2.

Existujú však aj modely, kde je pomer medzi odbornou a laickou časťou rady vyvážený. Sem zaraďujeme Belgicko (22:22) a Francúzsko v prípade, ak Najvyššia rada magistratúry rozhoduje o disciplinárnej záležitosti (ak rozhoduje o justičných nomináciách, sudcovia a prokurátori sú vždy v menšine).

V praxi sa však vyskytujú aj také právne úpravy, ktoré väčšinové postavenie priznali laickým členom. V Gruzínsku je pomer medzi prokurátorskou a neprokurátorskou časťou 8:15, v Moldavsku 7:15 a v Slovinsku 4:5.

Laická časť členov prokurátorských rád je v rôznych krajinách vymedzená odlišne. Národné predpisy upravujú, že ide o:

profesorov práva – Albánsko a Chorvátsko v počte 2, Belgicko 3, Kosovo 1, Turecko (aspoň jeden z 3 laických členov) a Ukrajina 2,
advokátov – Albánsko, Bosna a Hercegovina v počte 2, Belgicko 4, Kosovo 1, 3.
zástupcov parlamentu – Chorvátsko v počte 2, Bosna a Hercegovina 1, Gruzínsko 2,
zástupcov občianskej spoločnosti – Albánsko v počte 1, Belgicko 4, Kosovo 1, či 5.
prominentných právnikov – Severné Macedónsko v počte 3, Slovinsko 4, Srbsko 2, Turecko (aspoň jeden z 3 laických členov), Francúzsko 8

Niektoré štáty na laickú časť členov rady kladú určité kvalifikačné, prípadne iné požiadavky. Napríklad v Albánsku sa vyžaduje, aby mal laický člen najmenej 15 rokov právnickej praxe, vysokú morálnu a profesionálnu integritu a aspoň 10 rokov pred kandidovaním nepôsobil vo verejnej správe či vo vedúcej pozícii v politickej strane. V Belgicku sa pre laikov vyžaduje aspoň 10 ročná prax a v Chorvátsku či Gruzínsku z 2 zástupcov parlamentu musí byť jeden z opozície.

Mnohé právne úpravy prokurátorských rád kladú dôraz aj na vyváženosť zastúpenia jednotlivých prokuratúr v tomto samosprávnom orgáne. Napríklad v Albánsku, Chorvátsku (3 z generálnej prokuratúry, 2 z okresov a 2 z mestských zastupiteľstiev), Kosove (každá okresná prokuratúra má jedného zástupcu, po jednom má aj 2. stupeň a špeciálna prokuratúra), Severnom Macedónsku či Slovinsku sa vyžaduje, aby v rade mali zastúpenie jednotlivé prokuratúry. V Chorvátsku sa tiež vyžaduje, aby v rade mal zastúpenie nielen trestný, ale aj netrestný úsek. V národnostne zmiešaných krajinách sa zas dôraz kladie na zastúpenie podľa príslušnosti k etnickej či národnostnej menšine. Napríklad v Bosne a Hercegovine je zákonom upravené, že v rade musí byť 6 Bosniakov, 5 Srbov, 3 Chorváti a 1 z kategórie „iný“. V Severnom Macedónsku musí byť v rade aj prokurátor, ktorý patrí k národnostnej menšine.

Počet členov osciluje medzi 9 a 44. Najpočetnejšie sú zmiešané typy rád. V belgickej rade pôsobí celkovo 44 členov. Tí sú však rozdelení do dvoch samostatných Kolégií v počte 22 členov, a to pre Flámsko a Valónsko. V počte členov za Belgickom nasleduje Taliansko s 27-mi členmi, potom Bulharsko (25), Francúzsko (22), Rumunsko (19), Bosna a Hercegovina (16) a Turecko (13). Samostatné prokurátorské rady sú „štíhlejšie“, 9 členov má Slovinsko, 11 Albánsko, Čierna Hora, Chorvátsko, Severné Macedónsko a Srbsko, 13 Kosovo, Ukrajina, 15 Moldavsko, Gruzínsko a 19 Portugalsko.

Značné rozdiely sú aj v otázke predsedníctva. Napríklad v Portugalsku a Srbsku je predsedom rady generálny prokurátor. V Turecku rade predsedá minister spravodlivosti, v Taliansku prezident republiky. Vyskytujú sa však aj úplne iné legislatívne konštrukcie: v Chorvátsku si rada volí predsedu spomedzi členov, v Albánsku musí byť predseda z neprokurátorskej časti rady a naopak, v Kosove a Severom Macedónsku, iba z prokurátorskej základne. V Belgicku je právne zakotvené tzv. rotujúce predsedníctvo, kde sa predseda rady mení po jednom roku. V Rumunsku zase platí, že ak je predseda zo súdu, tak podpredsedom rady musí byť prokurátor a opačne. Vo Francúzsku je predsedom rady buď generálny prokurátor pri kasačnom súde alebo predseda kasačného súdu, a to v závislosti od predmetu konania (ak sa rozhoduje o prokurátorovi, rade predsedá generálny prokurátor a ak o sudcovi, predsedom rady je predseda kasačného súdu).

Dĺžka funkčného obdobia členov rady je zvyčajne stanovená na obdobie 4 až 5 rokov. Štvorročné funkčné obdobie majú členovia rád v Belgicku, Bosne a Hercegovine, Čiernej Hore, Francúzsku, Taliansku či Turecku. O rok viac v prokurátorských radách pôsobia ich členovia v Albánsku, Bulharsku, Kosove či Srbsku. V Rumunsku a Severnom Macedónsku je funkčné obdobie členov až 6 rokov.

V otázke možnosti opakovania funkčného obdobia existujú tri modely, a to:

Obmedzenie na jedno funkčné obdobie (Kosovo, Rumunsko),
opakované, avšak nie na seba nadväzujúce funkčné obdobie (Albánsko, Bulharsko, Francúzsko, Taliansko) a napokon
po sebe nasledujúce funkčné obdobia (Belgicko, Bosna, Čierna Hora, Severné Macedónsko, Turecko)

Jednotný model neexistuje ani pri forme a rozsahu výkonu práce v prospech prokurátorskej rady. Napríklad v Albánsku, Bulharsku, Rumunsku či Taliansku pracujú členovia rady na plný úväzok. V Belgicku na plný úväzok pracujú len 4 členovia, v Kosove len určití členovia, v Srbsku len volení prokurátori. V Čiernej Hore zase rozsah práce pre Radu nesmie presiahnuť 70 %. V Moldavsku je práca pre radu vykonávaná nad rámec všetkých pracovných povinností prokurátora, čo bolo aj predmetom kritiky.

Prevažná časť prokurátorských rád má svoj samostatný rozpočet, sídlo a administratívny aparát. Výnimku v tomto smere tvoria napríklad Čierna Hora či Moldavsko, kde je činnosť rady financovaná z rozpočtu prokuratúry, a to isté platí aj o administratívnej podpore jej činnosti.

Záver:

Benátska komisia dlhodobo presadzuje vytvorenie prokurátorských rád ako prostriedku pre eliminovanie politického vplyvu na prokuratúrach a zabezpečenie ich otvorenosti, transparentnosti a demokratizácie. Na zriadenie štátnych prokurátorských rád však neexistuje žiadny predpis či jednotný model. Aj z tejto analýzy vyplýva, že jednotlivé štáty si prokurátorské rady prispôsobili svojmu právnemu prostrediu, tradíciám, či dokonca územným, kultúrnym a etnickým špecifikám. Ako sa uvádza v správe Benátskej komisie o európskych štandardoch týkajúcich sa nezávislosti súdneho systému vzťahujúcich sa na prokuratúru z roku 2010, „existencia takejto rady sa nemôže vnímať ako jednotný štandard, ktorý zaväzuje všetky európske štáty.“ Z analýzy tiež vyplýva, že samostatné prokurátorské rady v členských štátoch EÚ vznikli len ojedinele. K ich zriadeniu, z dôvodov uvedených vyššie, v ostatnom období pristúpili najmä kandidátske štáty o členstvo v EÚ.

Zriadenie rád má nepochybne svoje silné stránky, ktorými sú väčšia transparentnosť, verejná kontrola a demokratická legitimita rozhodnutí najmä pri výbere prokurátorov, ich kariérnom raste či disciplinárnych konaniach. Prostredníctvom prokurátorských rád sa eliminujú možnosti korupcie, klientelizmu, nepotizmu a korporatizmu. V krajinách, kde boli prokurátori volení a odvolávaní inými zložkami moci, tento model jednoznačne predstavuje krok vpred.

Pre objektívne posúdenie tohto modelu sa chcem zmieniť aj o skúsenostiach zo štátov, kde prokurátorské rady pôsobia. Z mojich rozhovorov s prokurátormi vyplynulo, že prokurátorské rady v praxi vedú k strate, prípadne obmedzeniu kontroly generálneho prokurátora nad personálnou politikou prokuratúry. Týmto modelom sa taktiež výrazne obmedzuje možnosť akéhokoľvek vedúceho prokurátora vytvoriť si svoj najbližší tím spolupracovníkov. Samostatná prokurátorská rada môže byť prokurátormi vnímaná ako akýsi externý kontrolný orgán, čo je v niektorých štátoch umocnené aj tým, že prokurátorské rady majú aj inšpekčné oprávnenia, oprávnenia objasňovať previnenia prokurátorov či vybavovať sťažnosti na ich správanie a rozhodovaciu činnosť. Z mojich rozhovorov ďalej vyplynulo, že veľa záleží na samotnej implementácii zákonov a ich uvedeniu do praxe. Je veľmi dôležité, aby vzťah medzi prokuratúrou a prokurátorskou radou bol vyvážený, založený na myšlienke partnerstva a spolupráce. Naopak, nevyvážené postavenie oboch inštitúcií môže viesť k napätiu a následnej animozite, nedôvere, konfliktom a teda zákonite k ďalšiemu zhoršeniu obrazu justície v očiach verejnosti. Prokurátori mimoriadny dôraz kladú na personálnu integritu jednotlivých členov rady, či už prokurátorov alebo laických členov. Bez ich schopnosti odolávať politickým tlakom, predovšetkým pri obsadzovaní kľúčových postov na prokuratúre, rady nebudú môcť naplniť ciele, pre ktoré boli zriadené.

Dôkladnou analýzou právnych úprav prokurátorských rád nemôžem nespomenúť aj svoje postrehy. Hoci Benátska komisia presadzuje model prokurátorských rád na eliminovanie politického vplyvu na činnosť prokuratúry, v určitých krajinách dochádza presne k opačnému efektu, a to k získaniu politickej kontroly nad prokuratúrou cez rady prokurátorov. Jasne vidieť, že vo viacerých štátoch boli prokurátorské rady vytvorené pre elimináciu moci generálneho prokurátora a monokratického spôsobu riadenia prokuratúry. V niektorých prípadoch právomoci prokurátorských rád sú až tak široké, že je na mieste otázka, či ešte možno hovoriť o prokuratúre ako o nezávislej inštitúcii. Pri určitých právnych úpravách je podriadenosť prokuratúry rade prokurátorov nad akékoľvek pochybnosti, keď rada rozhoduje o rozpočte, počtoch prokurátorov či dokonca podáva parlamentu správu o stave kriminality v krajine. V prípadoch, kde neprokurátorská zložka rady prevyšuje zástupcov prokuratúry možno dôvodne pochybovať, či ešte ide o výkon samosprávy prokuratúry, a či nie je na mieste skôr hovoriť o výkone vonkajšej kontroly prostredníctvom štátnych prokurátorských rád. Pluralitný rozhodovací model môže viesť k nárastu byrokracie a spomaleniu rozhodovacích procesov. V tomto smere sa monokratický model riadenia javí ako efektívnejší. Napokon sa nemôžem ubrániť dojmu, že v niektorých krajinách boli prokurátorské rady vytvorené len ako istá demokratická pozlátka a o ich skutočnom prínose ako „garanta nezávislosti a transparentnosti“ však možno dôvodne pochybovať.

Domnievam sa, že samotné zriadenie prokurátorskej rady nemožno považovať za akési meradlo kvality demokracie či justície. Prokurátorské rady nie sú všeliekom na všetky neduhy v justícii. Štáty by mali preto veľmi dôsledne zvážiť či k ich zriadeniu pristúpia, a ak áno, veľmi citlivo ich zasadiť do existujúceho systému a určiť rozsah ich právomocí. Pred samotným rozhodnutím, či k takémuto modelu pristúpia, je vždy vhodné zvážiť, či rovnaký cieľ – posilnenie vonkajšej kontroly a transparentnosti na prokuratúrach nemožno dosiahnuť aj inými legislatívnymi riešeniami.

Spracoval: Ladislav Hamran

Vyhlásenie:

Uvedenú analýzu som spracoval v postavení národného člena za Slovenskú republiku v Eurojuste. Názory a závery vyjadrené v tomto dokumente v žiadnom prípade nemožno považovať za stanovisko Eurojustu.

Všetky informácie uvedené v tejto správe som sa snažil overiť. Nemôžem však vylúčiť, že určité čiastkové informácie sú medzičasom v jednotlivých štátoch upravené odlišne.

JUDr. Ladislav Hamran