2/2020 PRÍSPEVOK DO DISKUSIE O NÚDZOVOM STAVE, PRIJÍMANÝCH OPATRENIACH, ... SLOBODE A DEMOKRACII

Príspevok do diskusie o núdzovom stave, prijímaných opatreniach, ... slobode a demokracii

Discussion input into the topic of emergency status, relating measures,
... freedom and democracy

JUDr. Peter Sepeši
Prokurátor
Generálna prokuratúra SR
Odbor legislatívy a ústavného práva
Prokurátorské fórum
E-mail: peter.sepesi@genpro.gov.sk

Kľúčové slová:

Európsku komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia), pandémia COVID-19, krízové opatrenia, núdzový stav, mimoriadna situácia, výkonná moc, test primeranosti a nevyhnutnosti, Ústavný súd SR, Európsky súd pre ľudské práva (ESĽP), Úrad verejného zdravotníctva SR

Key words:

European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission), COVID-19 Pandemic, Crisis measures, Emergency (status), Situation of Emergency / specific safety situation, Executive Power, Test of necessity, Test of subsidiarity, Constitutional Court of the Slovak Republic, European Court of Human Rights, Public Health Authority of the Slovak Republic

Abstrakt:

V demokratickom, právnom štáte je rozumné viesť dobromyseľnú slobodnú vecnú diskusiu (aj) o vyhlásení núdzového stavu či prijímaných opatreniach na ochranu verejného zdravia a to nielen z perspektívy dodržania vnútroštátneho právneho poriadku, ale aj z perspektívy poradných či súdnych orgánov Rady Európy, ktoré sa dlhodobo systematicky zaoberajú otázkami ochrany základných práv a slobôd občanov i organizácií aj v osobitných režimoch fungovania štátov.

Skôr či neskôr Slovenskú republiku zrejme čaká posúdenie vyhlásenia či predĺženia núdzového stavu i niektorých opatrení na ochranu verejného zdravia nielen správnymi súdmi a Ústavným súdom SR, ale aj Európskym súdom pre ľudské práva (ESĽP).

Cieľom príspevku je naznačiť možné prístupy ESĽP, aby Slovenská republika v teste primeranosti a nevyhnutnosti obstála čo najlepšie.

Abstract/Summary:

In a democratic country in which the rule of law is recognised, it is rational to have a free public discussion also on the topic of declaring an emergency status (within the country) and the measures relating to such status with the aim to protect public health. This is relevant not only from the perspective of national law but also from the perspective of advisory (consultative) and judicial bodies of the Council of Europe that have a long-lasting record of dealing with issues relating to basic rights and freedoms of individuals and organizations also in times of specific regimes/statuses.

Sooner or later, Slovak administrative courts, the Constitutional Court of the Slovak Republic but also the European Court of Human Rights will have to assess the legality of the declaration of emergency status in Slovakia and of the measures aimed at the protection of public health.

The goal of the article is to suggest some approaches of the ECHR in order to assist Slovakia in proving these measures would stand the test of necessity and the test of subsidiarity.

Dnes je 17. november – deň boja za slobodu a demokraciu.

Dnes stále trvá na celom území Slovenskej republiky núdzový stav (48 dní) vyhlásený uznesením vlády č. 587/2020 z 30.9.2020, ktorý bol predĺžený o ďalších 45 dní (do 23.12.2020) uznesením vlády č. 718/2020 z 11.11.2020. Zároveň vláda v rámci vyhláseného núdzového stavu v zmysle čl. 5 ods. 3 písm. h) ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu zakázala uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať v počte nad 6 osôb, okrem osôb žijúcich v jednej domácnosti, s účinnosťou zákazu od 15.11.2020.

Hoc je možné mať na predĺženie núdzového stavu o ďalších 45 dní či zákaz zhromažďovania vlastný aj kritický názor, dokým núdzový stav nebude zrušený, vyhlásený za neústavný alebo sa neskončí uplynutím času, v právnom štáte, ktorým Slovenská republika z vôle jej občanov vyjadrenej v Ústave chce byť, je potrebné vyhlásený núdzový stav rešpektovať a vychádzať z prezumpcie jeho ústavnosti. Treba ho vnímať a akceptovať ako riadne prijatý právny akt, ktorý bol vydaný orgánom štátnej moci (vládou) v medziach jeho ústavnej právomoci. Iný prístup by bol popretím autority právneho štátu.

„Sloboda, to je právo robiť to, čo dovoľujú zákony.“
(Charles de Montesquieu)

Zároveň je však možné a potrebné viesť slobodnú slušnú diskusiu na celospoločenskej, politickej i expertnej úrovni, uvádzať a spájať argumenty, holisticky sa zaoberať realitou z hľadiska jej skutkovej i právnej stránky, vytvárať a zhromažďovať znalosť a skúsenosť k problematike núdzového stavu, vrátane jednotlivých opatrení prijímaných orgánmi verejnej moci s cieľom ochrany verejného zdravia pred prenosným ochorením COVID-19 so zameraním sa na ich primeranosť, nevyhnutnosť a dočasnosť, čím dosiahneme minimalizáciu zásahov do základných práva slobôd dotknutých občanov i organizácií.

Je potrebné akceptovateľným spôsobom skĺbiť znalosť, skúsenosť a múdrosť slovenských odborníkov v rôznych oblastiach pri prijímaní systémových riešení ochrany verejného zdravia pred nákazlivými prenosnými chorobami tak, aby výsledkom bolo prijímanie dlhodobo právne i vedecky udržateľných rozhodnutí, s ktorými dokážeme žiť bez pochybností a sporov vecných či politických. Aby tieto rozhodnutia a prijaté opatrenia obstáli a boli prijaté čo najlepšie – dnes dotknutými občanmi a organizáciami a v budúcnosti pri ich posúdení súdmi podľa štandardov Rady Európy formulovaných niekoľko desaťročí v rozhodovacej praxi Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj v expertných posudkoch a správach Benátskej komisie.

Dňu boja za slobodu a demokraciu a Slovenskej republike ako zvrchovanému, demokratickému a právnemu štátu som symbolicky vzdal hold napísaním tohto príspevku.

„Predstava, že štát nemá nad sebou žiadne normy a vo svojom konaní sa riadi čisto politickou účelnosťou, je nesmieme lákavá. Môže však spôsobiť slepotu a umožniť vznik štátneho správania, ktoré sa navonok zdá demokratické, no v skutočnosti je totalitné. Buď existuje absolútne právo pre každú osobu, alebo neexistuje vôbec.“
(Romano Guardini)

Základné ústavné východiská úvah

„Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát.“
(čl. 1 ods. 1 prvá veta Ústavy SR)

Zvrchovaný štát znamená, že na území SR žije spoločenstvo slovenského národa a národnostných menšín podľa vlastných pravidiel nezávisle od iných štátov, hoci našu zvrchovanosť sme si v záujme stability a prosperity našej spoločnosti čiastočne dobrovoľne obmedzili prijatím záväzkov vyplývajúcich jednak z členstva v Európskej únii, ako aj zo záväzkov vyplývajúcich pre Slovenskú republiku z medzinárodných zmlúv.

Demokratický štát znamená vládu väčšiny, čo je premietnuté do pravidiel fungovania štátu tak, že volenými zástupcami občanov sa stanú tí, ktorí získali vo voľbách najviac hlasov a zákonodarnú moc fakticky vykonávajú tí, ktorí v parlamente predstavujú väčšinu hlasov. Táto väčšina poslancov následne schváli programové vyhlásenie vlády, čím sa vláda ujíma výkonnej moci. Základnou úlohou parlamentu je kontrolovať výkonnú moc pri riadení štátu vrátane plnenia programového vyhlásenia vlády.

Právny štát znamená, že život spoločnosti na zvrchovanom území SR sa riadi vopred ustanovenými písanými pravidlami, ktoré sú vytvorené a schválené v predpísanom procese a zverejnené. Tieto pravidlá v súhrne predstavujú právny poriadok SR.

„Slovenská republika uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a svoje ďalšie medzinárodné záväzky.“
(čl.1 ods. 2 Ústavy SR)

Slovenská republika sa ako zvrchovaný štát hlási k hodnotám európskej civilizácie, ktoré chráni a rozvíja v spolupráci s ďalšími štátmi. Na ten účel v záujme stability a prosperity slovenskej spoločnosti Slovenskej republiky uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného práva, uzatvára medzinárodné zmluvy, ktorými štát na seba preberá záväzky zabezpečiť na svojom území dodržiavanie obsahu týchto zmlúv.

Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom
svojich volených zástupcov alebo priamo.
(čl. 2 ods. 1 Ústavy SR)

Zdrojom štátnej moci je občan, ktorý má Ústavou garantované právo voliť si svojich zástupcov do najvyššieho orgánu zákonodarnej moci (Národná rada SR) a volí v priamych voľbách prezidenta ako najvyššieho predstaviteľa výkonnej moci. Obdobne je to aj na úrovni územnej samosprávy, kde si občan volí svojho župana, primátora či starostu a členov zastupiteľstiev územnej samosprávy. Nástrojom priameho vykonania štátnej moci je referendum celoštátne alebo na úrovni územnej samosprávy.

Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy,
v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
(čl. 2 ods. 2 Ústavy SR)

Toto základné ústavné pravidlo slúži na ochranu občana pred prípadnou svojvôľou vykonávateľov štátnej moci. Je ústavným príkazom pre štátne orgány a najmä pre tých, ktorí štátnu moc pochádzajúcu od občanov v ich mene vykonávajú v rámci zákonodarnej, výkonnej, súdnej alebo aj inej štátnej moci (verejný ochranca práv, prokuratúra, najvyšší kontrolný úrad), konať striktne na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

Každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané,
a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.
(čl. 2 ods. 3 Ústavy SR)

Toto základné ústavné pravidlo garantuje slobodu občana v jeho konaní a ustanovuje aj spôsob akým je možné do tejto slobody zasiahnuť. Ak má byť nejaké konanie občanovi zakázané alebo prikázané, musí sa tak stať zákonom.

Vyššie citované články 1 a 2 našej Ústavy sú základnými piliermi, na ktorých chcú Slováci spoločne s národnostnými menšinami žijúcimi na našom zvrchovanom území stavať a rozvíjať svoje spoločenstvo, a to nielen v rovine zviazanej tlačenej Ústavy Slovenskej republiky či odbornej spisbe, ale predovšetkým v rovine praktického každodenného života – v rovine prístupu a skutkov predstaviteľov štátnej moci.

Osobitné režimy fungovania štátu v krízových situáciách

Právny poriadok Slovenskej republiky predpokladá viacero typov krízových situácií, kedy život spoločnosti vplyvom závažných skutočností, ktoré nastali alebo bezprostredne hrozia, nemôže fungovať v bežnom režime a orgány štátu na ne musia reagovať – primerane daným okolnostiam v konkrétnom priestore a čase a ich predpokladanému vývoju.

Pre tieto situácie právny poriadok obsahuje pravidlá upravujúce niekoľko osobitných režimov fungovania štátu, ktorých spoločným menovateľom je posilnenie kompetencií orgánov výkonnej moci tak, aby mohli efektívnejšie a operatívnejšie reagovať na vývoj situácie.

V prípade ohrozenia verejného zdravia pri výskyte prenosného ochorenia (ako je napríklad ochorenie COVID-19) právny poriadok Slovenskej republiky predpokladá takúto hierarchiu možných opatrení zo strany orgánov verejnej moci (výkonnej moci):

1) prijímanie opatrení orgánmi verejného zdravotníctva na lokálnej úrovni (na postihnutej časti územia) podľa zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov
- právomoc regionálneho úradu verejného zdravotníctva na návrh regionálnej protiepidemickej komisie

2) prijímanie opatrení orgánmi verejného zdravotníctva na celoštátnej úrovni (na postihnutých častiach územia presahujúcich lokálne kompetencie alebo na celom území Slovenska) podľa zákona č. 355/2007 Z. z.
- právomoc Úradu verejného zdravotníctva na návrh národnej protiepidemickej komisie

3) prijímanie opatrení orgánmi civilnej ochrany v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie v dôsledku ohrozenia verejného zdravia II. stupňa na lokálnej úrovni (na postihnutej časti územia)
- právomoc okresných úradov, okresných úradov v sídle kraja, samosprávnych krajov a obcí v rozsahu svojej územnej pôsobnosti

4) prijímanie opatrení orgánmi civilnej ochrany v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie v dôsledku ohrozenia verejného zdravia II. stupňa na celoštátnej úrovni (na postihnutých častiach územia presahujúcich lokálne kompetencie alebo na celom území Slovenska)
- právomoc vlády SR

5) prijímanie opatrení na predchádzanie krízovým situáciám a na ich riešenie v rámci vyhláseného núdzového stavu
- právomoc vlády SR

Citované články 1 a 2 Ústavy však vytvárajú ústavný rámec nad fungovaním štátu i územných celkov a výkonom moci orgánmi verejnej moci orgánmi aj v prípade akéhokoľvek osobitného režimu. V jednotlivých režimoch sa stupňuje posilnenie kompetencií orgánov výkonnej moci až do takej miery, že sú oprávnené prijímať opatrenia, na zavedenie ktorých by sa inak (v bežnom režime) vyžadovala zákonná úprava, t. j. výkonná moc získava fakticky aj zákonodarne právomoci.

Vzťah medzi režimom mimoriadnej situácie a núdzovým stavom je upravený v § 3b ods. 4 zákona NR SR č. 42/1994 Zb. o civilnej ochrane obyvateľstva tak, že:

„(4) Mimoriadna situácia sa nevyhlasuje, ak bol vyhlásený výnimočný stav alebo núdzový stav. Ak bol po vyhlásení mimoriadnej situácie vyhlásený výnimočný stav alebo núdzový stav, postupuje sa podľa osobitného zákona.“ (podľa ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu).

Štát – Slovenská republika, bez ohľadu na to, kto bude dočasným správcom vecí verejných, bude musieť podložiť/preukázať, že v čase vyhlásenia „osobitného“ režimu a prijímania opatrení zasahujúcich do základných práv a slobôd nebolo možné dosiahnuť ochranu verejného zdravia aj miernejšími opatreniami, resp. v miernejšom režime. Slovenská republika bude musieť preukázať dôvodnosť časového a územného rozsahu vyhlásenia, predĺženia či rozšírenia núdzového stavu ako aj pri jednotlivých prijatých opatreniach na ochranu verejného zdravia ku konkrétnemu dňu, kedy došlo k rozhodnutiu vlády alebo prijatiu opatrení.

Súvisiaca právna úprava pre vyhlásenie mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu a prijímanie opatrení na ochranu verejného zdravia

• Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. (čl. 51 ods. 2, čl. 102 ods. 3, čl. 119 písm. n), čl. 129 ods. 6)
• Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu (články 1, 5, 6 a 8 až 11)
• Zákon č. 387/2004 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu
• Zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov (najmä § 4 ods. 1, § 6, 7 a § 48 až 50)
• Zákon č. 576/2004 Z. z. o zdravotnej starostlivosti, službách súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov (najmä § 4, 8d a 14)
• Zákon NR SR č. 42/1994 Zb. o civilnej ochrane obyvateľstva
• Zákon č. 179/2011 Z. z. o hospodárskej mobilizácii a o zmene a doplnení zákona č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu v znení neskorších predpisov
• Zákon č. 321/2002 Z. z. o ozbrojených silách Slovenskej republiky (najmä § 2 ods. 2, § 4 ods. 2, 4, 6 a 7, § 5 ods. 2 písm. c) a § 10)

Test primeranosti a nevyhnutnosti – lakmusový papierik minimalizácie zásahov do ľudských práv a slobôd

Vyhlásenie osobitného režimu fungovania štátu, či už v podobe mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu, jeho dôvody, územné a časové ohraničenie musia obstáť v teste primeranosti a nevyhnutnosti.

Rovnako prijatie a vykonávanie každého jednotlivého opatrenia bez ohľadu na režim fungovania štátu musí obstáť v teste primeranosti a nevyhnutnosti, čím sa dosiahne dodržanie princípu minimalizácie zásahu do základných práv a slobôd.

V súvislosti s dopadmi opatrení prijatých úradom verejného zdravotníctva na ochranu verejného zdravia, ktorými sa zasahuje do základných práv a slobôd, dotknutá osoba alebo organizácia môže namietať nedodržanie primeranosti a nevyhnutnosti jednotlivých opatrení využitím účinných vnútroštátnych prostriedkov nápravy (správna žaloba, kasačná sťažnosť a následne ústavná sťažnosť podľa článku 127 Ústavy SR). Tento postup vyplýva okrem iného aj z posúdenia opatrenia úradu verejného zdravotníctva ústavným súdom vo veci II. ÚS 410/2020.

Ústavný súd SR uznesením II. ÚS 410/2020 z 24.9.2020 odmietol ústavnú sťažnosť fyzickej osoby z dôvodu nevyčerpania všetkých účinných prostriedkov nápravy pred podaním ústavnej sťažnosti vo veci namietaného porušenia „práva na slobodu pohybu a pobytu“ opatrením Úradu verejného zdravotníctva SR č. OLP/3172/2020 zo 17. apríla 2020.

V odseku 21 a 27 citovaného uznesenia ústavný súd uvádza nasledovné:

„21. Na základe uvedeného ústavný súd dospel k záveru, že napadnuté opatrenie ako správny akt vydaný orgánom verejnej správy pri plnení jej úloh, ktorý má charakter hybridného správneho aktu, resp. rozhodnutia sui generis, je preskúmateľné správnym súdom v rámci konania o správnej žalobe podľa tretej časti prvej hlavy Správneho súdneho poriadku (porovnaj nález ústavného súdu sp. zn. I. ÚS 345/08 z 22. januára 2009, aj pri zohľadnení rozdielností v právnej úprave je komparačne relevantný aj rozsudok Mestského súdu v Prahe sp. zn. 14 A 41/2020 z 24. apríla 2020).

27. Osoba dotknutá opatrením úradu verejného zdravotníctva vydaným na predchádzanie chorobám a pri ohrození verejného zdravia je oprávnená napadnúť toto opatrenie všeobecnou správnou žalobou, ktorá zakladá prednostnú právomoc všeobecného súdu oproti (subsidiárnej) právomoci ústavného súdu rozhodnúť o ochrane základných práv dotknutej osoby v konaní o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ústavy. Príslušný súd v konaní podľa Správneho súdneho poriadku zohľadní pri svojom rozhodovaní ústavne konformný výklad zákona z pohľadu čl. 46 ods. 2 vety druhej ústavy. To znamená, že napadnuté opatrenie bude posudzovať aj podľa kritérií prípustnosti a primeranosti zásahu do základných práv, čo predpokladá vykonanie testu legality, legitimity a proporcionality.

Taký model (prieskum v správnom súdnictve a až následný prieskum rozhodnutia všeobecného súdu ústavným súdom v konaní o ústavnej sťažnosti) predstavuje vyšší štandard ochrany základných práv, než jednoinštančné konanie pred ústavným súdom.“

V uznesení Ústavného súdu SR II. ÚS 410/2020 sú v bodoch 13 až 30 uvedené aj ďalšie právne úvahy a argumenty ústavného súdu k vyššie uvedeným záverom. Toto uznesenie je dostupné na stránke ústavného súdu: https://www.ustavnysud.sk/vyhladavanie-rozhodnuti#!DmsSearchView.

K podaným ústavným sťažnostiam voči opatreniam Úradu verejného zdravotníctva existuje viacero rozhodnutí Ústavného súdu SR.

V súvislosti s vyššie citovaným názorom ústavného súdu, v zmysle ktorého osoby dotknuté opatreniami úradu verejného zdravotníctva majú napadnúť toto opatrenie všeobecnou správnou žalobou, nie na ústavnom súde, považujem za podnetné priniesť do diskusie odlišné stanovisko sudcu Petra Straku vo veci sp. zn. PL. ÚS 22/2020, v ktorom sú uvedené veľmi podnetné názory na postavenie a úlohu ústavného súdu pri preskúmavaní opatrení Úradu verejného zdravotníctva.

„11. Osobitne by som sa rád vyjadril aj k problematike napádaných opatrení úradu verejného zdravotníctva. Vláda spochybňuje ich preskúmateľnosť nielen v konaní podľa čl. 129 ods. 6 ústavy, ale dokonca aj v akomkoľvek inom konaní, čo je v ústavnom štáte, ale aj v teórii konštitucionalizmu neakceptovateľný názor. Generálne prijatie tejto interpretácie by mohlo znamenať riziko neobmedzenej vlády prostredníctvom aktov neštandardnej povahy bez možnosti preskúmania ústavným súdom.

12. Väčšina pléna odkázala v bode 36 uznesenia z predbežného prerokovania návrhu na niekoľko senátnych rozhodnutí, kde sa ústavný súd vyjadril k právnej povahe opatrení úradu verejného zdravotníctva a k právomoci ústavného súdu preskúmavať ich (I. ÚS 438/2020, II. ÚS 410/2020, III. ÚS 386/2020 alebo IV. ÚS 459/2020).

Z obsahu odôvodnení uznesení v spomínaných konaniach vyplýva, že napadnuté opatrenie ako správny akt vydaný orgánom verejnej správy pri plnení jeho úloh má charakter hybridného správneho aktu. Má teda prvky individuálneho právneho aktu, ako aj prvky normatívneho právneho aktu. Preskúmateľnosť opatrenia úradu v konaní o abstraktnej kontrole ústavnosti teda nie je vylúčená ani prijatými rozhodnutiami ústavného súdu. To, že sú preskúmateľné správnym súdom vďaka individuálnej zložke, neimplikuje podľa môjho názoru ich nepreskúmateľnosť plénom v osobitnom konaní podľa čl. 129 ods. 6 ústavy.

13. Rovnako je potrebné v záujme korektnosti uviesť, že k rozhodnutiu v konaní vedenom pod sp. zn. III. ÚS 386/2020 bolo priložené moje odlišné stanovisko, takže nešlo o rozhodnutie prijaté jednohlasne. V plnom rozsahu naň odkazujem a na tomto mieste uvádzam tam formulovaný abstrakt: „Historicky výnimočná situácia, akou je aj prírodná katastrofa Covid-19, si vyžaduje výnimočný postup všetkých vrátane ústavného súdu, a to aj tým, že ak vo vzťahu k takejto špecifickej situácii nepredchádzala (ani nemohla) žiadna judikatúra, tak ústavný súd nemá odmietnuť ochranu základných práv z dôvodu nevyčerpania iných prostriedkov ochrany, ak tak neurobil ešte v čase, keď sťažovateľ mohol stihnúť uplatniť ochranu základného práva na inom súde.“ V predložení tohto doplnenia odôvodnenia teda vidím hlavne konzistenciu s mnou doteraz prezentovanými postojmi.

14. Nedá mi však aj v rámci tejto platformy neuviesť, že preskúmanie aktov v správnom súdnictve je síce možné, ale je zaťažené rovnakou systémovou výhradou ako konanie o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ústavy. Rozhodnutie v správnom súdnictve, kde je pravdepodobné podanie kasačnej sťažnosti, sa taktiež ani len nepribližuje z časového hľadiska rozhodnutiu v 10-dňovej lehote, ktorú pri núdzovom stave má dodržať ústavný súd. S pravdepodobnosťou hraničiacou istote je potrebné počítať s tým, že rozhodnutie správneho súdu len v prvom stupni nenastane skôr, ako dôjde k vyčerpaniu maximálnej lehoty pre núdzový stav. To samo osebe otvára otázku efektivity súdnej ochrany.

15. Situácia by bola iná, keby sme v Správnom súdnom poriadku mali osobitné konanie obdobné konaniu o zrušení opatrenia všeobecnej povahy alebo jeho časti, ktoré majú v Českej republike. Tam má rozhodnutie správneho súdu účinky erga omnes. V našich podmienkach teda musí platiť, že rozhodnutie správneho súdu na základe všeobecnej správnej žaloby voči osobe, ktorá prišla zdravá do karanténneho centra a priamo tam sa nakazila ochorením COVID-19, pričom bola prepustená až po 3 týždňoch, nemôže automaticky znamenať zrušenie rozhodnutia aj voči osobe, ktorá bola v skrátenej karanténe trvajúcej len pár hodín vo štvorhviezdičkovom hoteli.

16. Osobitne by som chcel taktiež upozorniť na skutočnosť, že aktívnu legitimáciu v konaní podľa čl. 129 ods. 6 ústavy má len úzky okruh subjektov, konkrétne (a) najmenej pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, (b) prezident, (c) vláda a (d) generálny prokurátor. Nedá sa teda hovoriť o tom, že v prípade extenzívnej interpretácie a pripustenia širšej možnosti prieskumu by hrozil ústavnému súdu neúmerný nápad vecí, práve naopak. Vyriešením problému formou abstraktnej kontroly ústavnosti je ochrana širokospektrálna a práve čakanie na podania v konaniach o konkrétnej kontrole ústavnosti môže v budúcnosti spôsobiť neúmerné zaťaženie ústavného súdu bez možnosti účinkov nálezu de facto erga omnes.“

Citované odseky odlišného stanoviska sudcu Petra Straku prinášajú pohľad, ktorý sa z pohľadu občana javí ako praktický, systémový a je z neho zrejmá snaha o efektivitu ochrany ústavnosti a základných práv a slobôd v špecifickej situácii typu núdzový stav, kedy dochádza k operatívnemu vydávaniu hybridných aktov výkonnej moci.

Takýto spôsob vnímania verejnej služby pre spoločnosť, ktorú občanom a organizáciám poskytuje ústavný súd vybočuje z rozhodovacej praxe, je však určite treba o ňom diskutovať, či práve takýto prístup nie je potrebný v mimoriadnych situáciách, kedy dochádza k významnému posilneniu výkonnej moci, ktorá v čase núdzového stavu alebo iného typu mimoriadnej situácie získava kompetencie vydávať opatrenia na úrovni zákona, ktoré zasahujú do základných práv a slobôd občanov a organizácií.

Rada Európy – sudca i poradca pri obmedzovaní základných práv a slobôd

Slovenská republika je členským štátom Rady Európy, ktorej základným právnym dokumentom hodnotovo integrujúcim európske štáty v prístupe k ochrane základných práv a slobôd ich občanov je Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd z roku 1950 (ďalej len „Dohovor“).

K Dohovoru sa v čl. 6 ods. 3 Lisabonskej zmluvy prihlásila aj Európska únia.

„3. Základné práva tak, ako sú zaručené Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd a ako vyplývajú z ústavných tradícií spoločných pre členské štáty, predstavujú všeobecné zásady práva Únie.“

Dodržiavanie dohovoru členskými štátmi v konkrétnych veciach (kontrolu ex post) zabezpečuje svojou rozhodovacou činnosťou Európsky súd pre ľudské práva zriadený v roku 1958, ktorý od 1.11.1998 funguje ako stály súd zložený z rovnakého počtu sudcov, ako je počet zmluvných strán Dohovoru.

Výbor ministrov Rady Európy však zriadil v roku 1990 Európsku komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia) ako poradný orgán Rady Európy v ústavno-právnych otázkach. Benátska komisia poskytuje právne poradenstvo členským štátom odporúčacieho charakteru. Jej cieľom je na základe znalosti a skúseností zo skúmania dlhoročného vývoja právnych inštitútov a právnych systémov v európskych štátoch a napomáhať členským štátom Rady Európy zosúladiť legislatívu s európskymi a medzinárodnými štandardmi v oblasti demokracie, ľudských práv a právneho štátu. Benátska komisia, ktorej pôsobenie je najmä preventívne (kontrola ex ante) si postupne získala vážny kredit medzinárodne uznávaného a nezávislého poradenského orgánu v ústavných otázkach.

Benátska komisia 8. októbra 2020 publikovala rozsiahlu „Predbežnú správu o opatreniach prijatých v členských štátoch Európskej únie v dôsledku krízy covid-19 a ich vplyv na demokraciu, právny štát a základné práva“ (ďalej len „Správa Benátskej komisie“).

Táto správa je v slovenskom jazyku dostupná aj na stránke Ústavného súdu SR v sekcii Benátska komisia – https://www.ustavnysud.sk/-/benatska-komisia-2020.

Z členstva Slovenskej republiky v Rade Európy i Európskej únii vyplýva záväzok Slovenskej republiky vyhovieť štandardom ochrany základných práv a slobôd aj v situáciách, kedy sa fungovanie štátu dostane do špeciálneho režimu. Tieto štandardy sa tvoria a formulujú na základe dlhoročnej rozhodovacej činnosti Európskeho súdu pre ľudské práva i expertnej poradenskej činnosti Benátskej komisie.

Tieto štandardy zosumarizované v Správe Benátskej komisie je treba dôsledne preskúmať a aplikovať ich na každodenné rozhodovacie procesy všetkých orgánov, najmä výkonnej moci, ktoré riadia fungovanie Slovenskej republiky v období koronakrízy.

Znalosť obsiahnutá v Správe Benátskej komisie môže zásadne pomôcť orgánom Slovenskej republiky pri vykonávaní testu primeranosti a nevyhnutnosti jednotlivých prijímaných rozhodnutí a opatrení, čím sa zabezpečí dodržanie princípu minimalizácie zásahov verejnej moci do základných práv a slobôd.

Tento prístup s využitím novej „európskej“ znalosti a skúsenosti obsiahnutej v Správe Benátskej komisie môže jednak priniesť občanom Slovenskej republiky ale aj politickej scéne zblíženie extrémne odlišných pohľadov na to, čo je a čo nie je možné považovať za primerané a nevyhnutné pri vyhlasovaní osobitného režimu fungovania štátu a prijímaní jednotlivých opatrení, ktorými sa obmedzujú základné práva a slobody, respektíve akým spôsobom k tomuto testu pristupovať, ako jeho vykonanie, vrátane vedeckých podkladov a jeho výsledok zrozumiteľne odprezentovať dotknutým občanom a organizáciám.

Rovnako nám pomôže v tom ako je potrebné uvažovať a pristupovať k skúmaniu a vyhodnocovaniu aktuálnej situácie, jej zaznamenaniu, vypracovaniu vedecky podložených prognóz ďalšieho vývoja i príprave návrhov rozhodnutí o každom z jednotlivých opatrení na základe vedeckých podkladov.

Správa Benátskej komisie nám predznačuje, akým spôsobom bude vykonávať test primeranosti a nevyhnutnosti Európsky súd pre ľudské práva, prípadne Benátska komisia, ak s bude raz návrhom proti Slovenskej republike zaoberať.

Dôležité konštatovania uvedené v závere Správy Benátskej komisie

143. Všetky opatrenia prijaté členskými štátmi EÚ na riešenie krízy Covid-19, či už prostredníctvom vyhlásenia núdzového stavu (alebo rovnocenného stavu) alebo nie, budú mať menší alebo väčší dopad na stupeň demokracie, právneho štátu a ľudských práv.

144. Tieto kroky prijaté v čase krízy sú formulované zavedením opatrení núdzového stavu. Ak sú uvedené opatrenia v súlade s právnymi predpismi, budú mať zabudovanú záruky proti zneužitiu: zásadu proporcionality v rôznych aspektoch. Táto zásada je kľúčová najmä vo volebnej oblasti, kde musí byť dôsledok akéhokoľvek odkladu volieb v rovnováhe s rizikami výkonu slobodného a všeobecného volebného práva vyplývajúcimi z ich uskutočnenia počas núdzového stavu/mimoriadnej situácie. Rešpektovanie tejto zásady musí podliehať účinnej a nestrannej parlamentnej kontrole, ako aj zmysluplnému súdnemu preskúmaniu nezávislými súdmi na vnútroštátnej a európskej úrovni.

145. Pokiaľ je to zavedené a rešpektované, dichotómia medzi normálnosťou a mimoriadnosťou na základe vyhlásenia núdzového stavu potom nemusí nevyhnutne znamenať dichotómiu medzi účinnými opatreniami na riešenie stavu núdze a demokratickou ústavnosťou, alebo medzi ochranou verejného zdravia a zásadami právneho štátu.

„Ťaživé problémy, ktorým čelíme, nemôžu byť vyriešené
na rovnakej úrovni myslenia, na akej vznikli.“
(Albert Einstein)

Verím, že znalosť, ktorú nám ponúka Správa benátskej komisie pomôže slovenskej spoločnosti, jednak tým ktorí ju riadia (výkonná moc) ako aj tým, ktorí ich kontrolujú (zákonodarná a súdna moc), verejný ochranca práv, prokuratúra, dostať sa spoločne na kvalitatívne inú úroveň myslenia a viesť Slovenskú republiku k múdrym, dlhodobo udržateľným rozhodnutiam, ktoré nebudú rozdeľovať slovenskú spoločnosť.

V tomto smere je rovnako dôležité, aby štát v rámci procesu prijímania zásadných rozhodnutí o vyhlásení či predĺžení núdzového stavu s dopadmi na základné práva a slobody zverejnil a poskytol občanom, orgánom kontroly i odborným inštitúciám (hoci aj ex post) relevantné odborné podklady a úvahy, ktorými dospel k záveru o „bezprostrednosti hrozby“, ako aj k určeniu „nevyhnutného rozsahu“ a „nevyhnutného času“ vyhláseného núdzového stavu a prijatých opatrení, ktoré sú podmienkou, resp. náležitosťami vyhlásenia núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z.

Dnes, keď sa pozrieme na oficiálnu stránky Úradu vlády SR z rokovaní vlády, na ktorých boli prijaté závažné rozhodnutia o vyhlásení núdzového stavu alebo o jeho predĺžení (na rozdiel od iných menej závažných bodov programu rokovania vlády), okrem označenia bodu programu, predkladateľa, informácie o ústnom návrhu uznesenia a samotného uznesenia vlády nenájde verejnosť, orgány kontroly ani médiá na tejto stránke žiadne vecné podklady.

Tento stav by bolo vhodné napraviť. Štátna moc – vláda, disponuje dostatočným administratívnym aparátom na to, aby dokázala zhrnúť a zverejniť podklady, ktoré viedli vládu k vyhláseniu núdzového stavu, najmä keď sa bude jednať o druhé či v poradí ďalšie vyhlásenie alebo rozšírenie núdzového stavu.

Prehľad rokovaní vlády o vyhlásení, rozšírení alebo predĺžení núdzového stavu

Rokovanie vlády dňa 15.3.2020, bod č. 3: https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/24589/1

Návrh na vyhlásenie núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov, na uloženie pracovnej povinnosti na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti a zakázanie uplatňovania práva na štrajk niektorým pracovníkom

Rokovanie vlády dňa 18.3.2020, bod č. 2: https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/24597/1

Návrh na rozšírenie núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov a na rozšírenie uloženia pracovnej povinnosti na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti a rozšírenie zákazu uplatňovania práva na štrajk niektorým pracovníkom vyhláseného uznesením vlády Slovenskej republiky č. 114 z 15. marca 2020

Rokovanie vlády dňa 6.4.2020, bod č. 9: https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/24714/1

Návrh na rozšírenie opatrení núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov vyhláseného uznesením vlády Slovenskej republiky č. 114 z 15. marca 2020 a zmeneného uznesením vlády Slovenskej republiky č. 115 z 18. marca 2020 a uznesením vlády Slovenskej republiky č. 169/2020 z 27. marca 2020

Rokovanie vlády dňa 30.9.2020, bod č. 27: https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/25338/1

Návrh na vyhlásenie núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov

Rokovanie vlády dňa 11.11.2020, bod č. 14: https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/25473/1

Návrh na zmenu času trvania núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov vyhláseného uznesením vlády Slovenskej republiky č. 587 z 30. septembra 2020 a na prijatie ďalších opatrení podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov

„Najvyššou hodnotou vo svete ideí je
spravodlivosť, cnosť, statočnosť, múdrosť a rozvaha.“
(Platón)

Zásada primeranosti, nevyhnutnosti a dočasnosti podľa Správy Benátskej komisie

„21. Všetky núdzové opatrenia, odstúpenia a obmedzenia podliehajú trom všeobecným podmienkam, a to nevyhnutnosti, proporcionalite v užšom zmysle a dočasnosti (všetky prvky zásady proporcionality v širšom zmysle). Tieto podmienky sa pravidelne uplatňujú a interpretujú v judikatúre ESĽP, Súdneho dvora Európskej únie a rôznych ústavných (a iných) súdov členských štátov EÚ. Samotná existencia dôvodov na vyhlásenie núdzového stavu bola takisto predmetom súdneho preskúmania. K tomu však došlo v obmedzenejšej miere z dôvodu súdnej sebakontroly, najmä v súvislosti s odstúpením od nástrojov v oblasti ľudských práv.

22. Krajiny počas núdzového stavu často zavádzajú zmenu v rozdelení právomocí, aby sa vyriešila súčasná kríza.

23. V tejto súvislosti zásada nevyhnutnosti naznačuje, že počas (vyhláseného alebo nevyhláseného) núdzového stavu môžu nastať iba také obmedzenia ľudských práv a zmeny v rozdelení právomocí, ktoré sú potrebné na prekonanie výnimočnej situácie. Účel týchto obmedzení a zmien v rozdelení právomocí musí zároveň v podstate spočívať v prekonaní núdze a v návrate k normalite. Z týchto dôvodov nemožno ospravedlniť obmedzenia ľudských práv a zmeny v rozdelení právomocí, ktoré by nijako nesúviseli s núdzovou situáciou.

24. Zásada proporcionality (v užšom zmysle slova) naznačuje, že zmeny v rozdelení právomocí musia byť vo svojom rozsahu primerané, ako aj vzhľadom na povahu a závažnosť hrozby, ktorú je potrebné prekonať. Preto by podľa zásady proporcionality neboli prijateľné ani také zmeny, ktoré by mohli byť potrebné (alebo skôr užitočné) na prekonanie núdzovej situácie, ale ktoré by zjavne zašli príliš ďaleko, napríklad pri dlhodobých zmenách v štruktúre štátnych právomocí.

25. Zásada dočasnosti naznačuje, že akékoľvek zmeny v rozdelení právomocí musia byť časovo obmedzené na obdobie núdzovej situácie. Ukončenie tohto stavu (najneskôr) by malo mať za následok návrat k normálnemu stavu. Akékoľvek núdzové opatrenie by sa zároveň malo pozastaviť, akonáhle to už nebude potrebné a primerané.

26. Je potrebné zdôrazniť, že posúdenie troch podmienok (nevyhnutnosť, proporcionalita a dočasnosť), pokiaľ ide o núdzové opatrenia, nie je otázkou, ktorá bude trvať raz a navždy. Keďže sa situácia v priebehu času vyvíja, je dôležité, aby opatrenia odrážali tento vývoj (môžu sa stať prísnejšími, ak sa situácia zhorší, alebo menej prísnymi, ak sa situácia zlepší). V niektorých prípadoch však výnimočné okolnosti, ktoré viedli k vyhláseniu núdzového stavu, nemusia byť počas tohto stavu úplne prekonané a môžu si vyžadovať dlhodobejšiu zmenu platného právneho rámca a rozdelenie právomocí v rámci štátu. V takom prípade platia dva hlavné princípy – princíp nadobudnutých práv a princíp vzájomnej kontroly a vyváženia medzi zložkami moci.“

„86. Zásada nevyhnutnosti je ustálenou zásadou medzinárodného, európskeho a vnútroštátneho práva. Bola opakovane interpretovaná a aplikovaná medzinárodnými (kvázi) súdnymi orgánmi a vnútroštátnymi súdmi. Akékoľvek opatrenie zahrnujúce obmedzenie alebo výnimku z ľudských práv alebo akékoľvek iné núdzové opatrenia musia byť v danej situácii nevyhnutné.

87. Syrakúzske zásady OSN z roku 1984 týkajúce sa ustanovení o obmedzeniach a odstúpení v Medzinárodnom pakte o občianskych a politických právach (ICCPR) vysvetľujú, že v súvislosti s doložkou obmedzenia pojem „nevyhnutný“ znamená, že obmedzenie: a) je založené na jednom z dôvodov opodstatňujúcich obmedzenie uznané v príslušnom čl. ICCPR, b) reaguje na naliehavé potreby verejnosti alebo spoločnosti, c) sleduje legitímny cieľ a d) je úmerný k uvedenému cieľu. Pokiaľ ide o doložku odstúpenia, syrakúzske zásady uvádzajú, že „závažnosť, trvanie a geografický rozsah každého opatrenia je taký, aký je nevyhnutne potrebný na zvládnutie ohrozenia života národa a je úmerný jeho povahe a rozsahu“.

Zásada nevyhnutnosti by sa mala vždy hodnotiť objektívne a malo by sa zohľadňovať to, čo štátne orgány vedeli alebo mohli a mali vedieť v čase, keď prijali príslušné opatrenia.“

Podľa Správy Benátskej komisie by počas núdzového stavu mali zvýšené právomoci vlády podliehať efektívnej kontrole parlamentu

Správa Benátskej komisie okrem princípov, primeranosti, nevyhnutnosti a dočasnosti uvádza ako ďalší dôležitý princíp, ktorý je potrebné uplatňovať počas osobitných režimov fungovania štátu ako je napr. aj núdzový stav, princíp vzájomnej kontroly a vyváženia medzi zložkami moci.

„27. Princíp vzájomnej kontroly a vyváženia medzi zložkami moci vyžaduje, aby boli rozdielne zložky moci v štáte vybavené rôznymi právomocami, aby žiadna z nich nemala monopol na štátnu moc, a aby sa mohli navzájom kontrolovať. Pri uskutočňovaní dlhodobejších zmien musia štáty zabezpečiť, aby zmeny v rozdelení právomocí nezasahovali do deľby moci a ich vzájomnej kontroly.

28. Je tiež dôležité, aby právny režim núdzového stavu (či už vyhláseného alebo nie) rozlišoval medzi aktiváciou a uplatnením núdzových opatrení. Aktivácia znamená iba povolenie, aby sa vo všeobecnosti mohli prijať určité núdzové opatrenia, ak to vyžaduje konkrétna situácia, a použitie znamená, že opatrenia boli prijaté. Toto rozlíšenie je dôležité, pretože zásady nevyhnutnosti a proporcionality sa v týchto dvoch fázach uplatňujú rozdielne.“

„32. Vyhlásenie núdzového stavu sa riadi pravidlami domáceho právneho poriadku krajiny. Tieto pravidlá musia byť jasné, dostupné a perspektívne. V ústave by mali byť v ideálnom prípade zahrnuté základné ustanovenia o núdzovom stave a o núdzových právomociach, ktoré by jasne uvádzali, od ktorých práv je možné odstúpiť a od ktorých práv nie je možné odstúpiť. Je to o to dôležitejšie, keďže núdzové právomoci často obmedzujú základné ústavné princípy, ako sú základné práva, demokracia a právny štát.

33. Krajiny majú jeden alebo niekoľko núdzových režimov. Ak ich je viac, musia byť ich rozdiely jasne stanovené v zákone. Je dôležité, aby sa krajina pri všetkých núdzových situáciách vždy rozhodla pre najmenej reštriktívny režim.“

„52. Vyhlásenie núdzového stavu v členských štátoch EÚ, bez ohľadu na konkrétnu právnu formu tohto štátu, často spôsobí zmenu v rozdelení právomocí.

53. Na horizontálnej úrovni sa zvyčajne dočasne posilňujú právomoci výkonnej moci. Na jednej strane sa výkonnej moci udeľujú nové, silnejšie právomoci, ktoré by štátne orgány za normálnych okolností nemali (napr. právomoc pozastaviť alebo ďalej obmedziť niektoré ľudské práva). Na druhej strane výkonnej moci môžu byť udelené určité právomoci, ktoré by za normálnych okolností patrili k inej moci, predovšetkým legislatívnej (napr. právomoc vydávať normatívne akty).“

„59. Všetky núdzové opatrenia prijaté počas formálneho núdzového stavu alebo mimo neho musia podliehať účinným zárukám. Benátska komisia vo svojich úvahách z roku 2020 zdôraznila, že „je nevyhnutné, aby vyhlásenie aj možné predĺženie núdzového stavu na jednej strane a aktivácia a uplatňovanie núdzových právomocí na strane druhej podliehali účinnej parlamentnej a súdnej kontrole“. Takýto dohľad by sa mal vzťahovať aj na akúkoľvek zmenu v rozdelení právomocí, ku ktorej môže dôjsť počas (alebo mimo) núdzového stavu.

60. Interné preskúmanie, ktoré vykonáva predovšetkým parlament a súdnictvo, by malo byť doplnené externým preskúmaním, ktoré vykonávajú medzinárodné súdne, kvázi súdne alebo iné orgány (ESĽP a pod.).

61. V dôsledku krízy Covid-19 sa parlamenty na celom svete ocitli pred otázkou vyvažovania: na jednej strane chránia svojich členov a zamestnancov pred zdravotnou hrozbou a na druhej strane zachovávajú zdanie normálnosti tým, že neopúšťajú svoje priestory – plnia svoju úlohu pri kontrole práce vlády – čo je v čase krízy o to dôležitejšie.

62. Je nevyhnutné, aby parlamenty dohliadali na núdzové opatrenia. To je, ako pripomína Benátska komisia vo svojich úvahách z roku 2020, „dôležité pre realizáciu právneho štátu a demokracie“. Rovnako aj Parlamentné zhromaždenie Rady Európy vo svojom Odporúčaní 1713(2005) uviedlo, že „na núdzové opatrenia v akejkoľvek oblasti musia dohliadať parlamenty a nesmú vážne brániť vo výkone základných ústavných práv“. Ak výkonná moc vyhlási núdzový stav, potom musí byť parlament oprávnený ho schváliť alebo ukončiť. Na reagovanie parlamentu musí byť stanovená určitá doba, zvyčajne nepresahujúca pár týždňov. Navyše „otázku, kto, ako a kedy má núdzové vládnutie ukončiť, nemožno rovnako ponechať na výkonnú moc, ktorá si užíva svoju zvýšenú moc. Musí to byť funkcia parlamentu“.

63. Parlamentný dohľad je obzvlášť dôležitý v prípadoch, keď sa legislatívne právomoci dočasne prevedú na výkonnú moc. Akékoľvek právne akty vydané výkonnou mocou by mali podliehať následnému schváleniu v parlamente a mali by stratiť účinnosť, ak si súhlas parlamentu do určitého času nezískajú.

67. Ak sa chceme vzdať úplného zastavenia činnosti parlamentu a neoprávneného útoku na systém bŕzd a protiváh v parlamentnej demokracii, je potrebné zvážiť, do akej miery obmedzenie úlohy parlamentu ovplyvňuje fungovanie demokracie.

68. Všeobecná reakcia vo vzťahu k parlamentom bola zachovať ich bežnú činnosť alebo ich obmedzenie na nevyhnutne potrebnú mieru (obvykle spojenú s krízou Covid-19), a to na základe presvedčenia, že pozastavenie dohľadu parlamentov za týchto okolností, ktoré sú navyše politicky otázne, by bolo z pohľadu ústavnosti trestuhodné, pretože počas tohto výnimočného obdobia nemožno pozastaviť činnosť štátnych orgánov. V niektorých prípadoch boli legislatívnej moci pridelené ďalšie funkcie.“

„72. V závere možno povedať, že kríza Covid-19 by sa nemala využívať ako príležitosť na zvýšenie právomoci vlád na úkor parlamentov a v žiadnom prípade nie natrvalo. S cieľom pripraviť sa na budúcnosť by sa malo vážne zvážiť určenie najlepšieho scenára a zabezpečiť, aby bol zavedený potrebný právny rámec na jeho splnenie, ako aj určiť, do akej miery je možné niektoré z týchto opatrení v priebehu času zachovať, bez ohľadu na to, či už je alebo nie je núdzový stav. Parlament by mal byť centrom politického života krajiny. Na udržanie tohto štatútu musia byť zavedené potrebné nástroje a mechanizmy, ktoré to zabezpečia. Pokračovanie v práci parlamentu by sa malo považovať za základnú požiadavku počas krízy a musia sa prijať kroky – napríklad na umožnenie a zlepšenie digitálnych schôdzí parlamentu, ak nie sú možné fyzické schôdze – na udržanie bezproblémovej práce parlamentu v takýchto situáciách aj v budúcnosť.“

Z uvedených kľúčových úvah a odporúčaní Benátskej komisie bude potrebné čerpať aj pri prípadných budúcich legislatívnych zmenách pravidiel vyhlasovania, rozširovania a ukončovania núdzového stavu a prijímania opatrení na ochranu verejného zdravia na území Slovenskej republiky alebo na jeho postihnutej časti.

Úvaha či skôr prianie pre slovenskú spoločnosť na záver

Aj keď sa snažíme sústrediť na expertné skúmanie problematiky núdzového stavu a prijímania opatrení na ochranu verejného zdravia, vrátane súvisiacich právnych ustanovení a právnych princípov, využitie záverov a súvislostí vyplývajúcich z rozhodovacej praxe súdov i odbornej spisby, vrátane „európskej“ znalosti, hľadáme a overujeme fakty medzi veľkým množstvom informácií rôznej kvality a motivácie, nedá sa nevnímať čo sa aktuálne deje v slovenskej spoločnosti, kto, akým spôsobom a akú diskusiu vedie prostredníctvom médií, v odborných kruhoch alebo aj na súkromných či komunitných stretnutiach.

Keď sa o prítomnosti bezprostrednej hrozby, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie, o určení územného a časového rozsahu vyhlásenia núdzového stavu alebo o primeranosti a nevyhnutnosti prijatých pandemických opatrení zasahujúcich do základných práv a slobôd sporia či vzájomne verejne spochybňujú politici, je to možné vnímať ako súčasť politickej súťaže názorov a riešení ponúkaných politikmi občanom.

Keď sa o obdobných otázkach sporia experti v jednotlivých vedných oblastiach, je to možné vnímať ako odbornú dišputu, ktorá je prirodzenou súčasťou vedeckého skúmania a posudzovania reality a jej predpokladaného vývoja často rozličnými vedeckými metódami založenými na vedeckých poznatkoch, argumentoch, faktoch a kvalifikovaných vedeckých odhadoch. Takáto diskusia je cestou k vyššiemu stupňu poznania, ktoré je predpokladom pre prijímanie dlhodobo udržateľných rozhodnutí / riešení – odborne i politicky, čo by malo byť v znalostnej spoločnosti cieľom obzvlášť v krízových časoch.

Keď sa však o týchto otázkach začínajú sporiť politici s expertmi, nemôže z toho byť pre spoločnosť nič dobré, takmer určite čaká aktérov sporu strata dôvery a rešpektu a dovolím si uviesť, že vzhľadom na dlhodobé vnímanie prístupu predstaviteľov štátu k dočasnej správe vecí verejných politikmi rôznych strán a zoskupení na základe princípu moci, nie na základe odborných stanovísk, to zrejme nebude problém na strane expertov, … ale na strane celej slovenskej spoločnosti.

Slovenskej spoločnosti by veľmi pomohla komunikácia a spolupráca politikov s expertmi založená na vzájomnej úcte a rešpekte.

Slovenskej spoločnosti by veľmi pomohla komunikácia a spolupráca bežných ľudí založená na vzájomnej úcte a rešpekte.

Inštitucionálna a interpersonálna dôvera na Slovensku potrebuje reštart, ktorý sa nedá urobiť inak iba komunikáciou, spoluprácou a vzájomným rešpektom.

„Rešpekt a dôvera pomôžu inšpirovať v tíme zanietené úsilie pre vec,
strach a podrobenie produkujú iba poslušnosť.“
(John Adair)

K príspevku publikovanom v Magister Officiorum 2/2020 dopĺňame: