NÁVRH NOVÉHO ZÁKONA O REGISTRI MIMOVLÁDNYCH NEZISKOVÝCH ORGANIZÁCIÍ

ÚVOD

Legislatíva neziskového sektora je roztrieštená do množstva individuálnych zákonov – či už dotýkajúcich sa právnych foriem mimovládnych neziskových organizácií (ďalej len „MNO“), základných inštitútov občianskej spoločnosti (dobrovoľníctvo, petície, zhromažďovanie, verejné zbierky,...), alebo verejnoprospešných oblastí (sociálna pomoc, šport, ...).

Neexistencia jednotnej, komplexnej a konzistentnej právnej úpravy neziskového sektora je výsledkom viacerých faktorov, ktoré sa podpísali pod súčasný stav legislatívy, napr.:

• Nové zákony upravujúce neziskový sektor vznikali postupne od roku 1990, keď boli prijaté prvé zákony upravujúce fungovanie neziskového sektora a občianskej spoločnosti (napr. zákon o združovaní občanov č. 83/1990 Zb.; zákon o zhromažďovacom práve č. 84/1990 Zb.; zákon o petičnom práve č. 85/1990 Zb. a ďalšie) po zmene spoločenského zriadenia, pričom iné základné bunky (dobrovoľníctvo, sponzoring, verejná prospešnosť,...) naopak dlhodobo vôbec neboli alebo ani stále nie sú ošetrené legislatívou a spôsobujú tak pomalší rozvoj sektora, snahu o hľadanie alternatívnych, polooficiálnych riešení a iné komplikácie v praxi. Niektoré zákony upravujúce legislatívu inštitútov občianskej spoločnosti resp. verejnoprospešné oblasti boli prijaté alebo novelizované až po roku 2010 (napr. zákon o dobrovoľníctve č. 406/2011 Z. z., zákon o verejných zbierkach č. 162/2014 Z. z., zákon o športe č. 440/2015 Z. z. a iné)

• Neziskový sektor odmietol po roku 2002 snahy o prípravu jednotného Zákonníka neziskového práva, ktorý by komplexne upravil neziskový sektor, ako predčasné a príliš ambiciózne.

Zákony sa tak vyvíjajú osamotene v závislosti od toho, nakoľko aktívni sú lídri v danej oblasti (napr. asignácia, verejné zbierky, dobrovoľníctvo,...).

Dlhodobo neriešeným problémom je fungovanie združení občanov z pohľadu právnych vzťahov a vzťahov k (najmä) orgánom verejnej moci. Podľa zákona o združovaní občanov majú síce združenia povinnosť nahlásiť zmeny stanov registrovému orgánu (Ministerstvo vnútra SR) do 15 dní od ich schválenia (§11 ods. 1 zákona o združovaní občanov), ale zákon súčasne neukladá sankciu za neohlásenie týchto zmien, čoho výsledkom je, že registrový orgán a teda ani celá spoločnosť nemá k dispozícii aktuálne a správne základné údaje o združeniach občanov. Súvisiacou komplikáciou je, že registrovému orgánu sa neoznamuje, kto je štatutárny orgán oprávnený konať v mene združenia (iba ak by bol uvedený v samotných stanovách združenia). Združenie si tak podľa svojich stanov ustanoví štatutára, ale štandardne nemá povinnosť nahlásiť túto informáciu a ak ju aj registrovému orgánu nahlási, tak ten ju nemá kam zapísať – zákon o združovaní občanov nezaviedol oficiálny „register združení“, iba akúsi formu ich evidencie (dostupná aj on-line na http://www.ives.sk /registre/startoz.do). V tejto evidencii sa zapisujú iba najzákladnejšie údaje – názov združenia, sídlo, IČO, dátum vzniku, dátum vstupu do likvidácie a dátum zániku a poprípade aj oblasti činnosti, ak to registrový orgán dokáže z návrhu na registráciu a stanov identifikovať. Údaj s názvom „štatutárny orgán“ sa v tejto evidencii nenachádza, čo spôsobuje nemožnosť získať oficiálny výpis, resp. potvrdenie z registra, kto je štatutárnym orgánom združenia – verejná správa tým pádom nevie, s kým má komunikovať; banky nevedia, komu majú umožniť prístup na účet; firmy nevedia, s kým môžu podpísať zmluvy, atď. Neexistencia oficiálneho registra a aktuálnych údajov v ňom sa následne prakticky nahradzuje množstvom dokumentov – vyžaduje sa zápisnica zo zasadnutia najvyššieho orgánu združenia, na ktorom bol ustanovený štatutárny orgán; následne sa to kontroluje voči registrovaným stanovám, či ustanovenie prebehlo v súlade s nimi,... atď.

Novo prijímaná iná legislatíva taktiež požaduje využitie registrov MNO, resp. aj zápis rôznych údajov do registra, čo v prípade MNO bez registrov nie je možné. Tu sú konkrétne príklady:

• V tomto roku účinný Zákon o trestnej zodpovednosti právnických osôb č. 91/2016 Z. z. zavádza tresty aj pre právnické osoby, pričom na viacerých miestach (paragrafoch) hovorí o „registri, zápisom v ktorom právnická osoba vzniká“ (napr. v §30 a inde). Analogicky sa síce dá evidencia občianskych združení použiť namiesto registra, nie je to však úplne právne čisté.

• Zákon e-Governmente č. 305/2013 Z. z. požadoval, aby orgány verejnej správy komunikovali s právnickými osobami elektronicky (cez internet). Vzhľadom na to, že množstvo právnických osôb, resp. ich štatutárnych orgánov nemali aktivovaný elektronický občiansky preukaz s bezpečnostným osobným kódom tzv. BOK kódom, bola účinnosť povinného používania elektronickej schránky pre právnické osoby posunutá na rok 2017 s výnimkou MNO, ktorým táto povinnosť bude plynúť až od 1.5.2018. Dôvodom na tento posun je opäť neexistencia registra občianskych združení, keď štát oficiálne nevie, kto je štatutárnym orgánom občianskeho združenia, a tak nevie, komu má aktivovať prístup do elektronickej schránky občianskeho združenia.

V celej spoločnosti tak silnela požiadavka na vytvorenie oficiálneho registra, ktorý by podobne ako pri iných registroch pomohol k vyššej právnej istote. Ministerstvo vnútra SR (Sekcia verejnej správy) spolu s Úradom splnomocnenca vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti tak zareagovalo na tieto, ale aj iné problémy v aplikačnej praxi a participatívnym spôsobom vypracovalo návrh Zákona o registri MNO. Výsledkom je návrh jednoduchého zákona, ktorý vytvára nový, jednotný register nie len združení občanov, ale po vzore Obchodného registra všetkých MNO (nadácií, neinvestičných fondov, neziskových organizácií poskytujúcich všeobecne prospešné služby, občianskych združení a organizácií s medzinárodným prvkom), ktorých registrácia sa vykonáva v rezorte Ministerstva vnútra Slovenskej republiky. Tento register MNO nahradí existujúce čiastkové registre niektorých MNO, pričom bude obsahovať všetky potrebné štatutárne informácie o každej MNO a umožní tak všetkým získať oficiálny výpis z registra.

ŠTRUKTÚRA NAVRHOVANÉHO ZÁKONA O REGISTRI MNO:

Čl. 1:

§ 1 Predmet úpravy – v úvode navrhovaného zákona sa uvádza, že sa ide upraviť:

register MNO;

údaje, ktoré budú v registri zapisované a

nahliadanie do tohto registra, vyhotovovanie výpisov, odpisov a potvrdení z tohto registra.

V § 2 sa zriaďuje samotný register a uvádza, ktorých právnych foriem MNO sa bude týkať. Najstaršie existujúce zákony upravujúce právne formy MNO (organizácie s medzinárodným prvkom z roku 1985 a občianske združenia z roku 1990) totiž neuvažovali nad zavádzaním oficiálnych registrov, iba s istou formou evidencie údajov o MNO. Novšie zákony (nadácie, neinvestičné fondy aj neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby) už priamo definujú vznik zodpovedajúceho registra a umožňujú tak získať oficiálny výpis údajov vedených o MNO v registri. Všetky tieto evidencie a registre budú nahradené týmto novým registrom.

Otvára sa však aj možnosť, aby funkcionalitu budovaného registra MNO využívali aj iné právne formy organizácií, ak tak ustanoví osobitný zákon (napr. ak by Ministerstvo kultúry SR nechcelo budovať svoj vlastný register účelových zariadení cirkví, tak by mohlo v súlade s legislatívou a po dohode s MV SR využívať existujúcu funkcionalitu registra MNO).

Dôležitým ustanovením je aj formulácia v ods. (4), že údaje zapísané do registra sa považujú za úplné a zodpovedajúce skutočnosti, kým nie je preukázaný opak. Týmto sa kladie tlak na všetky MNO, aby v prípade zmien ich vo vlastnom záujme nahlásili registrovému orgánu, keďže proti osobe, ktorá sa v dobrej viere spolieha na údaje uvedené v registri, nemôže iná osoba namietať, že tieto údaje nie sú úplné alebo nezodpovedajú skutočnosti.

§ 3 sa dotýka samotných zapisovaných údajov do registra, pričom definuje spoločne zapisované základné údaje pre každú právnu formu a následne aj zápis špecifických údajov, ktoré sa dotýkajú iba konkrétnej právnej formy. Uvádza sa, že každá zapísaná osoba musí mať uvedený štatutárny orgán a ako novinka sa zavádza možnosť, aby si organizácie samé uviedli, v ktorých verejnoprospešných oblastiach realizujú svoje aktivity. Ide o dobrovoľnú možnosť s cieľom v budúcnosti naviazať poskytovanie verejných zdrojov pre tie organizácie, ktoré majú v tomto registri uvedenú špecifickú oblasť súladiacu s cieľmi poskytovaných verejných zdrojov (napr. dotácie v oblasti kultúry bude môcť získať iba tá MNO, ktorá bude mať v registri MNO „zaškrtnutý“ účel „kultúra“, atď.).

Register je budovaný ako otvorený register, ktorý umožní aj zapisovanie údajov o iných právnických osobách, napr. všetkých prijímateľov podielu zaplatenej dani z príjmov podľa § 50 zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z prímov v znení neskorších predpisov, ak tak ustanoví osobitný zákon, čo by mohlo nahradiť existujúcu každoročnú potrebu registrácie organizácií do Zoznamu prijímateľov podielu zaplatenej dane.

Vypuklým a neriešeným problémom (ani v tomto návrhu zákona o registri MNO to nie je vyriešené) sú organizačné jednotky (zložky) občianskych združení, ktoré chcú konať a konajú vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť, t. j. úplne nezávisle od materského občianskeho združenia, ktoré ich zriadilo. Problematické je hneď to, akým spôsobom podľa slovenskej legislatívy vznikne právnická osoba – jednoducho povedané by mali vznikať zápisom do príslušného registra, evidencie a pod., ktoré vedie štát. Tieto dcérske jednotky sa však nikde (okrem v materskej organizácii) neevidujú – t. j. štát o nich nemá žiaden prehľad. Zákon o združovaní občanov umožňuje združeniam, aby si takéto dcérske jednotky založili, nerieši však celý proces ich evidencie, zmien a zániku. Ako prvou nezodpovedanou otázkou tak je, či tieto dcérske jednotky vôbec majú právnu subjektivitu (v tomto prípade sa používa pojem delegovaná, resp. odvodená právna subjektivita od materskej organizácie). Kým v minulosti tieto organizačné jednotky žiadali o pridelenie IČO Štatistický úrad (ktorý im ho do 31.10.2015 aj prideľoval na evidenčné účely, nie však ako potvrdenie o právnej subjektivite), tak štát mal aspoň akú-takú informáciu o ich založení, nie však už o zmenách a prípadne zániku týchto jednotiek (ešte väčším paradoxom je, že Štatistický úrad mal podľa zákona o štátnej štatistike prideľovať IČO organizačným jednotkám BEZ právnej subjektivity...).

Druhou otázkou je, kto by mal takéto organizačné jednotky aspoň evidovať a po zmene kompetencií Štatistického úradu prideľovať týmto jednotkám IČO. Štatistický úrad odovzdal zoznam tých organizačných jednotiek občianskych združení, ktorým pridelil IČO, Ministerstvu vnútra SR – je ich viac ako 10000. Od roku 2016 tak Ministerstvo vnútra SR má aspoň nejaký prehľad o organizačných jednotách, ktoré mali pridelené IČO – nemá však informáciu, či údaje v zozname sú správne, pravdivé, úplné a či vôbec tieto jednotky ešte existujú... preto v záujme zaktualizovania údajov a overenia si informácií zverejnilo MV SR na svojej internetovej stránke http://www.minv.sk/ ?organizacne-jednotky-obcianskych-zdruzeni zoznam organizačných jednotiek, ktorý dostalo od Štatistického úradu. V tomto zozname MV SR od roku 2016 vykonáva evidenciu a zmenu informácií o organizačných jednotkách, čo má najmä výrazný dopad napríklad na registráciu jednotiek do Zoznamu prijímateľov podielu zaplatenej dane.

Pripravovaný zákon o registri MNO zavádza (§3 ods. (2) písm. d)) aspoň evidenciu týchto jednotiek na MV SR a súčasne rieši otázku, kto je povinný oznamovať vznik a zánik jednotky (štatutárny orgán materskej organizácie) a kto oznamovať prípadné zmeny (osoba oprávnená konať v mene jednotky).

V registri sa budú zapisovať a zverejňovať aj stanovy, zriaďovacie listiny, zriaďovacie zmluvy, zakladacie listiny, štatúty, nadačné listiny a všetky ich zmeny a dodatky.

§ 4 uvádza, že celý proces registrácie, vzniku, zmien a zániku MNO upravujú doterajšie individuálne zákony a teda zákon o registri MNO nemení doterajší proces. Registrový orgán má povinnosť zapísať údaje do registra bezodkladne po právoplatnosti rozhodnutia o nich.

§ 5 sa venuje nahliadaniu do registra, výpisom a odpisom, pričom uvádza, že register sa vedie v elektronickej forme, je každému prístupný a každý má právo doň nahliadať.

Veľmi špecifickým je § 6 – z dôvodu zabezpečenia aktuálnosti a úplnosti registra sa ustanovuje pre subjekty verejnej správy všeobecný zákaz poskytnúť verejné prostriedky zapísanej osobe, ktorá nemá v registri uvedené údaje v rozsahu podľa tohto zákona. Ide najmä o už existujúce organizácie, ktoré v registri MNO aktuálne nemajú uvedené úplné a aktuálne údaje (najmä štatutárny orgán organizácie) – kým tak neurobia, nebudú môcť získavať žiadne verejné zdroje.

Návrh zákona o registri MNO v ďalších svojich článkoch najmä novelizuje zákony, ktorých sa dotýka navrhovaný zákon a zosúlaďuje príslušné paragrafy podľa navrhovanej úpravy.

Okrem toho však novela nad rámec registra reaguje na prílišnú tvrdosť niektorých zákonov dotýkajúcu sa sankcie za oneskorené zverejnenie výročnej správy. Jednotlivé právne formy MNO majú vzhľadom na svoje zákony stanovené rôzne povinnosti voči verejnej správe – pričom tieto povinnosti nie sú rovnaké pre všetky právne formy a aj sankcie za ich nesplnenie sa diametrálne líšia. Aj to je jedným z dôvodov, prečo v obľúbenosti právnych foriem MNO jednoznačne vedú občianske združenia – jednoduchosť založenia, nepotrebnosť základných vkladov, nevyžadovanie činnosti, resp. vypracovávania výročných správ, atď. Najvypuklejšie sa odlišné povinnosti a na to naviazané sankcie prejavujú pri výročných správach, prehľad je uvedený v nasledujúcej tabuľke:

Poznámka: povinnosť vypracovať výročnú správu však môže občianskym združeniam ukladať iná legislatíva

Ako z tejto tabuľky vyplýva, tak za porušenie rovnakej povinnosti (zverejniť výročnú správu) dostane napr. nadácia najprv iba (vysokú) finančnú sankciu, neinvestičný fond nemá určenú žiadnu sankciu, kým nezisková organizácia poskytujúca všeobecne prospešné služby je okamžite na druhý deň zrušená bez možnosti zmiernenia tvrdosti zákona. Navrhovaný zákon o registri MNO tieto sankcie pre nadácie aj neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby zjednocuje a výrazne zmierňuje – najprv možnosť (teda už ani nie povinnosť) udelenia finančnej pokuty, aj to v zníženej výške a až následne návrh na súd, aby rozhodol o likvidácii. V prípade neinvestičných fondov táto sankcia naďalej nie je zavedená.

Návrh zákona je už aktuálne po vnútornom pripomienkovom konaní na Ministerstve vnútra SR aj predbežnom pripomienkovom konaní a očakáva sa, že v marci 2017 bude pustený do medzirezortného pripomienkového konania. V prípade pozitívneho legislatívneho procesu je jeho štandardná navrhovaná účinnosť predpokladaná od 1.1.2018, pričom prechodné ustanovenia sa budú dotýkať najmä času pre MNO na doplnenie chýbajúcich údajov a technických funkcionalít novootvoreného registra MNO.