FINE PROCEEDINGS – THE LEGALITY AND THE JUDICIAL REVIEW OF ADMINISTRATIVE
DECISIONS IN THE CASE LAW OF THE SLOVAK REPUBLIC
JUDR. MARTIN PAGÁČ
ODDELENIE ORGANIZÁCIE A PRÁVNEHO ZASTUPOVANIA
VNÚTORNÝ ODBOR
KRAJSKÉ RIADITEĽSTVO PZ V TRENČÍNE
E-MAIL: MARTIN.PAGAC@MINV.SK
KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
blokové konanie, zákon o priestupkoch, priestupok, správne konanie, správny orgán, zásady konania, preskúmanie rozhodnutí, sankcia, rozhodnutie, opravné prostriedky
KEY WORDS:
fine proceeding, offense law, offense, administrative proceeding, administrative body, procedural principles, review of rulings, sanction, ruling, decision, corrective remedies
ABSTRAKT:
Článok sa zaoberá problematikou blokového konania v súvislosti s možnosťou uplatnenia práva na súdnu ochranu garantovanú Ústavou Slovenskej republiky a medzinárodnými zmluvami a dohovormi, ktorými je Slovenská republika viazaná. Článok popisuje zásady a princípy blokového konania s dôrazom na využitie zákonných inštitútov slúžiacich na zabezpečenie dodržiavania zákonnosti a správnosti postupov správnych orgánov. Autor rozoberá procesnú povahu rozhodnutia a jednotlivé špecifiká postupu v blokovom konaní, ktoré sú hlavnou zárukou priznania možnosti súdnej ochrany pred zásahmi do práv osôb v konaniach pred správnymi orgánmi.
ABSTRACT/SUMMARY:
The article deals with the topic of fine proceeding in relation with the possibility to exercise the right of court protection guaranteed by the Constitution of the Slovak Republic and the international treaties and the conventions to which is the Slovak Republic bounded. The article explains the principles and rules of fine proceeding with emphasis on the use of juridical instruments used to secure upholding of legitimacy and correctness of state administration procedures. The author analyses the procedural disposition of a ruling and individual characteristics of fine proceeding process. These are the main safeguards to allow the possibility of court protection against interventions to personal rights in proceedings in front of administrative bodies.
ÚVOD
Blokové konanie ako špecifický druh činnosti správnych orgánov sa riadi zákonom č. 375/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o priestupkoch„). Vo svojej podstate ide o skrátený druh správneho konania, ktorý obsahuje zákonné výnimky z princípov riadneho prejednávania. Vydávanie rozhodnutí v blokovom konaní sa plynutím času nijakým spôsobom nezmenilo a z toho dôvodu aj naďalej pretrváva v myslení laickej verejnosti, ale aj v myslení správnych orgánov názor, že blokové konanie posilňuje mocenské postavenie správnych orgánov pri rozhodovaní o právach a povinnostiach strán konania. Bezdôvodné spoliehanie sa na nemožnosť podania opravných prostriedkov a na konečnosť vydaného rozhodnutia správneho orgánu však prináša často krát dôvodné obavy z porušenia základných práv a slobôd garantovaných ústavov Slovenskej republiky a práv a povinnosti učených všeobecne záväznými právnymi predpismi o správnom konaní. Takáto autonómna povaha blokového konania je posilnená ustanoveniami § 84 až § 86 zákona o priestupkoch, kde sú určené zákonné predpoklady a postupy spôsobu riešenia zavinených konaní, ktoré napĺňajú skutkové podstaty konkrétnych priestupkov. Konfrontáciou týchto ustanovení s ústavnými princípmi ochrany práv a slobôd sa však správny orgán dostáva do pozície, kedy môže rozhodnutím v blokovom konaní znemožniť osobe priestupcu jeho právo na poskytnutie súdnej ochrany. Vo všeobecnej predstave, ako aj v praxi správnych orgánov, neustále prevláda názor, že autonómia blokového konania je striktne určená zákonom o priestupkoch a že ustanovenie § 84 ods. 3 jednoznačne vyslovuje neprípustnosť odvolania, obnovy alebo preskúmania mimo odvolacieho konania v prípade vydania rozhodnutia v blokovom konaní. Najvyšší súd Slovenskej republiky však svojimi rozhodnutiami vstúpil do zákonnej autonómie blokového konania a opakovane rozhodol spôsobom, ktorý priestupcom poskytuje určitú ochranu nad rámec zákona o priestupkoch.
BLOKOVÉ KONANIE – PRINCÍPY A ZÁSADY
Blokové konanie je skrátené, zjednodušené a rýchlejšie správne konanie, ktoré svojim procesným charakterom prelamuje princíp objektívnej pravdy ako základnej zásady konania o priestupkoch. Toto skrátené správne konanie v sebe obsahuje nevyvrátiteľnú domnienku naplnenia všetkých prvkov skutkovej podstaty priestupku a to je subjekt, subjektívna stránka, objekt a objektívna stránka. Zároveň blokové konanie autonómne vyčleňuje z konania aj samotné posúdenie charakteru skutku, riadneho zistenia skutkového stavu, osoby páchateľa a riadnosť uloženej sankcie vo forme pokuty. Všetky tieto úkony správneho konania v sebe pohlcuje inštitút súhlasu páchateľa s blokovým konaním a s uložením sankcie. Táto domnienka a výnimka z princípu objektívnej pravdy zároveň potvrdzujú zákonnosť blokového konania, nakoľko akákoľvek pochybnosť o správnosti posúdenia skutku, riadneho zistenia skutkového stavu, alebo osoby páchateľa, vytvára zákonnú prekážku ďalšieho konania o priestupku.[1]
Prelom princípu objektívnej pravdy je však iba čiastočný, pretože prípadná neobjektívnosť skráteného konania je vyrovnaná legálnou možnosťou pokračovať v riadnom prvostupňovom konaní pred správnym orgánom. Táto možnosť je daná predovšetkým osobe, ktorá je v postavení podozrivého zo spáchania priestupku. Sám priestupca totiž disponuje možnosťou nariadiť začatie správneho konania v prípade, ak nepovažuje priestupok za spoľahlivo zistený, prípadne ak nie je ochotný zaplatiť pokutu, ktorú mu chcel správny orgán v blokovom konaní uložiť.
Pokutu v blokovom konaní možno uložiť len v prípade, ak je priestupok spoľahlivo zistený a obvinený z priestupku je ochotný pokutu zaplatiť. To sú dve základné zákonné podmienky blokového konania, ktoré v sebe skrývajú možnosť pre obvineného nariadiť začatie prvostupňové konania. Zároveň tieto základné ustanovenia vyjadrujú oprávnenosť koncentračnej zásady blokového konania, ktorá je zásadným a ovládacím princípom tejto skrátenej formy správneho konania. Koncentračná zásada je mimoriadnou procesnou zásadou, ktorá účastníkovi konania zabraňuje, aby svoje návrhy, nové tvrdenia alebo dôkazy prednášal kedykoľvek po začatí blokového konania. Táto zásada je dôsledkom dohody o riadne zistenom skutkovom stave uzatvorenej medzi správnym orgánom a obvineným z priestupku. Koncentračná zásada je spojená s presvedčením páchateľa, že uznáva svoju zodpovednosť za priestupok a že je ochotný priznať svoje zavinenie a niesť následok vo forme uloženej sankcie. Uhradením sankcie sa blokové konanie právoplatne končí a je naplnený aj jeho právny účel vo forme finančného postihu páchateľa.
ŠPECIFIKÁ BLOKOVÉHO KONANIA
Ústna dohoda medzi správnym orgánom a páchateľom priestupku, ktorá ma formu blokového konania, má charakter právno-realizačného aktu, ktorý teória správneho práva zaraďuje do skupiny verejnoprávnych zmlúv. Takými zmluvami sú predovšetkým dvoj a viacstranné správne úkony, ktoré zakladajú, menia alebo rušia administratívnoprávne vzťahy. Jednou zo strán takého vzťahu obligatórne musí byť správny orgán. Základnou zásadou tejto zmluvy je, v zmysle koncentračnej zásady a princípu materiálne pravdy, skutočnosť, že prejav vôle páchateľa je vykonaný dobrovoľne, bez prvkov donútenia, po dôkladnou zvážení a uvedomení si svojej právnej situácie, možností, výhod a nevýhod samotného blokového konania. Uvedomenie si viny a uloženej sankcie je potom hlavnou podmienkou riadneho začatia blokového konania.[2]
Blokové konanie ma svoje špecifiká aj v štádiu vydávania rozhodnutí v správnom konaní a spisovania zápisnice o konkrétnom úkone. Podstatou tejto výnimky z riadneho objasňovania a priestupkového konania spočíva v samotnom súhlase obvineného z priestupku, v ktorom je subsumované uznanie skutkového priebehu, bez potreby dokazovania zo strany správneho orgánu. Ústny prejav vôle páchateľa sa nijakým spôsobom nezaznamenáva do zápisnice a rovnako ani obsah samotnej dohody o uznaní viny a sankcie nie je zachytený vo forme písomnej listiny. Rozhodnutie v správnom konaní je tu nahradené vydaním pokutového bloku, alebo bloku na pokutu nezaplatenú na mieste. Bloky vydáva páchateľovi priamo ten správny orgán, ktorý je prítomný na mieste samom v čase po spáchaní priestupku, za dodržania vyššie uvedených zásad blokového konania.
ROZHODNUTIE V BLOKOVOM KONANÍ
Pokutový blok napriek tomu, že nepatrí svojou povahou medzi rozhodnutia v správnom konaní s obsahom všetkých zákonných náležitostí, je podmienený určitými pravidlami, ktoré sú zárukou jeho zákonnosti a správnosti. Správny orgán ukladá pokutové bloky, ktoré majú tri výtlačky. Všetky tri výtlačky musia byť označené úradnou pečiatkou s označením správneho orgánu a odtlačkom okrúhlej pečiatky správneho orgánu so štátnym znakom. Na strane správneho orgánu vznikajú v blokovom konaní aj určité povinnosti, ktorých nesplnenie môže mať za následok pochybnosti o zákonnom postupe. Ide najmä o povinnosť poučiť páchateľa podľa ustanovení uvedených na samotnom pokutovom bloku.
Pokutový blok, ako rozhodnutie v správnom konaní, musí obsahovať údaje, ktoré sú určené predtlačou, inak nie je možné hovoriť o jeho právoplatnosti. Jeden výtlačok pokutového bloku správny orgán odovzdáva páchateľovi ako potvrdenie o ukončení blokového konania. V prípade, že páchateľ nie je schopný zaplatiť pokutu na mieste, tak správny orgán pristúpi k využitiu bloku na pokutu nezaplatenú na mieste. Aj také tlačivo je riadnym rozhodnutím v blokovom konaní a jeho súčasťou musí byť aj poštový peňažný poukaz s údajmi potrebnými na uhradenie uloženej sankcie. Ani v tomto prípade nemôže správny orgán opomenúť poučenie priamo vyznačené na bloku na pokutu nezaplatenú na mieste. Rovnako ako v predchádzajúcom prípade aj blok na pokutu nezaplatenú namieste pozostáva z troch výtlačkov, pre ktorých úradne vypísanie platia rovnaké pravidlá ako pri pokutovom bloku.[3]
Z uvedených princípov a postupov blokového konania vyplýva jeho bezprostredná povaha, ktorá slúži k zabezpečeniu hospodárnosti a rýchlosti správneho konania. Blokové konania a ich jednotlivé úkony sú preto viazané časom a miestom k samotnému priestupku. Práve rýchle vybavenie veci v blokovom konaní je zárukou zákonného postihu páchateľa a obchádza tak potrebu riadneho priestupkového konania s vykonávaním dokazovania a vydávania rozhodnutia. V súvislosti s miestnym a časovým obmedzením zákonných účinkov blokového konania, nie je na mieste striktné izolované vykladanie ustanovení zákona o priestupkoch. Holý gramatický výklad totiž ignoruje vzájomné vzťahy a súvislosti správneho konania. Zákon o priestupkoch neobsahuje vo svojich ustanoveniach časovú a miestnu súvislosť skutku a blokového konania. Jedna zo zásad blokového konania však implicitne uvádza túto podmienku v tvrdení, že ak nemôže páchateľ priestupku zaplatiť pokutu na mieste, vydá sa mu blok na pokutu nezaplatenú na mieste. Miestom sa rozumie miesto spáchania priestupku. Ako je uvedené vyššie tak blokové konanie sa vykonáva v prípade ak nie je potrebné objasňovanie nakoľko páchateľ vyslovil súhlas s vinou a sankciou. Všetky údaje o skutkových okolnostiach a jeho právna kvalifikácia sa uvádza na pokutových blokoch prípadne na blokoch na pokutu nezaplatenú na mieste. Všetky skutočnosti ohľadom naplnenia zákonných znakov skutkovej podstaty tak zostávajú len vo vedomí správneho orgánu, ktorý priamo na mieste vykonáva blokové konanie. To znamená, že rozhodovanie správneho orgánu je striktne viazané výhradne na konkrétne miesto a čas spáchania priestupku. Blokové konanie nie je možne využiť s odstupom času a na inom mieste ako je miesto spáchania priestupku. V takom prípade musí správny orgán pristúpiť k riadnemu prvostupňovému konaniu o priestupku a vykonať jeho objasnenie.
PRESKÚMAVANIE ROZHODNUTÍ VYDANÝCH V BLOKOVOM KONANÍ
Pri splnení všetkých podmienok správnosti postupu správneho orgánu, časovej a miestnej podmienenosti a zásad blokového konania, možno hovoriť o právoplatne vydanom rozhodnutí teda pokutového bloku alebo bloku na pokutu nezaplatenú na mieste. Absencia písomnej zápisnice a odôvodnenia rozhodnutia ako aj aplikácia koncentračnej zásady sú logickou príčinou neprípustnosti opravných prostriedkov proti rozhodnutiam vydaných v blokovom konaní. Zákon o priestupkoch jednoznačne uvádza, že proti právoplatne skončenému blokovému konaniu sa nemožno odvolať, nemožno ho obnoviť ani preskúmať mimo odvolacieho konania.
Každé rozhodnutie, vydané v blokovom konaní, by teda malo byť konečným a nemenným, bez možnosti akejkoľvek nápravy alebo zmeny, práve z toho dôvodu, že sám páchateľ súhlasí so svojou zodpovednosť a s uloženou sankciou, čím sa fakticky vzdáva možnosti preskúmať konanie správneho orgánu. Touto zásadou sa správne orgány riadia. V súčasnej dobe je však táto zásada prelomená a je potrebné si uvedomiť zmeny, ktoré môžu mať vplyv na rozhodovanie správnych orgánov. Pridržiavanie sa nedotknuteľnosti rozhodnutí vydaných v blokovom konaní, je na škodu konania správnych orgánov a v určitých prípadoch môže mať za následok exkulpáciu páchateľa. Rozhodnutie v blokovom konaní je totiž právoplatným rozhodnutím vydaným v správnom konaní, ktoré svojou povahou zasahuje do práv a povinností a ako také aj podlieha súdnemu preskúmaniu, aj keď za špecifických a nie celkom zreteľných podmienok.
Súdne preskúmavanie rozhodnutí správnych orgánov upravuje zákon o priestupkoch v ustanovení § 83, ktorý však svojimi účinkami nezasahuje do časti blokového konania a tým pádom nemožno podľa neho v tomto špecifickom konaní ani postupovať. V tejto súvislosti je potrebné uvedomiť si mocenský charakter rozhodnutia vydaného v blokovom konaní, ktoré je individuálnym správnym aktom zasahujúcim do práv a povinností dotknutého páchateľa priestupku. Ochrana základných práv a slobôd sa v tomto prípade nemôže riadiť výhradné jedným osobitným zákonom, ale treba ju zaradiť pod rozsiahlu zákonnú a ústavnoprávnu ochranu zaručenú a garantovanú Ústavou Slovenskej republiky a medzinárodnými zmluvami a dohovormi, ktorými je Slovenská republika viazaná.[4]
Článok 46 Ústavy Slovenskej republiky hovorí, že každý sa môže domáhať, zákonom ustanoveným postupom, svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Každý, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.
Pôsobnosť správneho súdnictva môže byť obmedzená len zákonom. A žiadny zákon ani ústava neobsahujú obmedzenie, ktoré by výslovne bránilo preskúmavať rozhodnutia o priestupku vydané v blokovom konaní. Z toho vyplýva záver, že súdny prieskum rozhodnutí o priestupku vydaných v blokovom konaní, nie je vylúčený. Nárok na súdny prieskum rozhodnutí vydaných v blokovom konaní je podmienený samotnou špeciálnou charakteristikou úkonov a postupov v tomto skrátenom správnom konaní.
Zákon svojim širokým chápaním rozhodnutí v blokovom konaní, vytvoril domnienku o ich nulitnosti, nakoľko pri týchto rozhodnutiach absentujú zákonné prvky rozhodnutí preskúmateľných súdom, ktoré by ich stavali na roveň právnych titulov vydaných v rámci vrchnostenskej správy. Tieto domnienky o nulitnosti sú ťažko spochybniteľné a práve tieto pochybnosti sú dôvodom na vyslovenie záveru o prípustnosti súdneho prieskumu rozhodnutí vydaných v blokovom konaní v zmysle ústavnoprávneho princípu zakomponovaného v článku 46 ods. 2 Ústavy SR.
Tieto ústavnoprávne princípy môžu navodiť taký právny stav, v ktorom priestupca napriek uznaniu svojej zodpovednosti zo spáchania priestupku a vysloveniu súhlasu s uloženou sankciou dosiahne, využitím práva na súdnu ochranu, zrušenie rozhodnutia vydaného v blokovom konaní.
Samotné zrušenie rozhodnutia však nebude znamenať aj zmenu skutkových okolností a konanie majúce znaky priestupku sa bude ďalej prejednávať v riadnom prvostupňovom konaní, kde správny orgán vykoná objasňovanie priestupku a vydá riadne rozhodnutie so všetkými zákonnými náležitosťami.
Dôvody k súdnemu prieskumu blokového konania sa musia posudzovať pri každom individuálnom prípade práve z dôvodu procesných špecifík postupu správneho orgánu pri vydaní rozhodnutia. Výhody blokového konania ako je rýchlosť a hospodárnosť, sa tak môžu stať hlavnou príčinou námietok proti ich zákonnosti. Správny orgán, ktorý priamo na mieste rozhoduje o skutkových okolnostiach a uzatvára dohodu s priestupcom, je viazaný časovou a miestnou podmienkou. Rozhoduje bezprostredne po spáchaní priestupku a hodnotenie dôkaznej situácie nie je vždy jednoznačné. Blokové konanie je správnymi orgánmi využívane v značnej miere predovšetkým pri priestupkoch proti bezpečnosti a plynulosti v cestnej premávke, proti verejnému poriadku, proti majetku a podobne. Častým dôvodom protestov a námietok priestupcov po riadnom ukončení blokového konania býva výška uloženej sankcie, postup správneho orgánu alebo absencia zákonného poučenia prípadne nedostatočne preukázaná príčetnosť páchateľa.
Osoby, ktorým bolo vydané rozhodnutie v blokovom konaní, teda môžu využiť svoje právo na súdnu ochranu, ak bolo takým rozhodnutím zasiahnuté do ich práv. Možnosť súdnej ochrany však nie je jediným prostriedkom dosiahnutia nápravy, alebo ochrany v správnom konaní, prípadne satisfakcie z dôvodu nesprávneho postupu správneho orgánu. Určitú ochranu práv, o ktorých sa rozhoduje v správnom konaní a pri postupoch správnych orgánov poskytujú inštitúty zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre alebo zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejne moci. Jedným takým inštitútom je aj protest prokurátora proti rozhodnutiu, ktorým bol porušený zákon, alebo iný všeobecne záväzný právny predpis. Podanie protestu môže nahradiť, respektíve môže predchádzať uplatneniu súdnej ochrany. V súčasnej dobe existuje viacero prípadov, kedy správny orgán vyhovel protestom prokurátora podaných proti právoplatným rozhodnutiam vydaných v blokovom konaní.[5]
ZÁVER
Zmyslom prieskumu správnych rozhodnutí v správnom súdnictve je poskytnutie súdnej ochrany tam, kde osoby, ktoré tvrdia, že boli na svojich právach ukrátené rozhodnutím a postupom správneho orgánu, sa ochrany týchto práv nedomohli v konaní pred správnym orgánom, hoci sa o to pokúsili využitím dostupných prostriedkov. Súdna ochrana je garantovaná Ústavou SR a medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná.
Napriek tom, však nemožno opomenúť špecifikum blokového konania, ktoré ma byť zárukou rýchlosti a hospodárnosti správneho konania. Prelomenie zásad správneho konania predstavuje výnimku umožňujúcu využitie inštitútov blokového konania zo strany správnych orgánov. Toto konanie je jednoduché a vychádza zo základných procesných krokov, ktoré správny orgán a priestupca vykonávajú priamo na mieste spáchania priestupku. Súčasťou týchto krokov je aj uvedomenie si možnosti verejnoprávneho zásahu do práv priestupcu a mocenského postupu správneho orgánu pri ukladaní konečnej sankcie.
Osoba, ktorá je priamym účastníkom blokového konania má možnosti ako zabezpečiť svojim právam ochranu nariadením riadneho prvostupňového konania. Uznaním viny a súhlasom so sankciou sa páchateľa fakticky vzdáva možnosti vykonania dokazovania v prípade, ak má pochybnosti o správnosti postupu správneho orgánu. Všeobecne záväzné právne predpisy, ktoré obsahujú ustanovenia o priestupkoch neukladajú správnemu orgánu povinnosť riešiť zavinené konania výhradne postupom v blokovom konaní. Táto možnosť je však pre správny orgán vo väčšine prípadov výhodná, nakoľko sa tým predchádza často krát zdĺhavému prvostupňovému konaniu o priestupku.
Ak sa priestupca uspokojí s ukončením veci v blokovom konaní, tak zároveň berie na vedomie skutočnosť, že nevyužil opravné prostriedky, ktoré mu zákony priznávajú pred začatím blokového konania. Napriek tomu však nemožno opomenúť princípy súdnej ochrany garantované ústavou SR, ktorá napriek uvedenému, priznáva možnosť súdnej ochrany aj v prípade, že páchateľ priestupku s blokovým konaním súhlasí. Uplatnenie súdnej ochrany v takom prípade, však musí byť aj dostatočne dôvodné. V opačnom prípade by totiž súdy namiesto prieskumnej činnosti sami vykonávali činnosť, ktorú by inak mal uskutočňovať správny orgán v riadnom prvostupňovom konaní, vyvolanom nesúhlasom priestupcu s blokovým konaním. Je potrebné si uvedomiť význam blokového konania, ako aj význam samotného súdneho prieskumu. Priestupca sa nemôže bezvýhradne spoliehať na to, že riadne ukončené blokové konanie napadne žalobou a dosiahne tak konečnú exkulpáciu. Súdy nebudú na základe jeho podnetu vykonávať objasňovanie priestupku, ale budú hodnotiť zákonnosť postupu a zákonnosť a správnosť samotného rozhodnutia. V konečnom dôsledku sa priestupca stane účastníkom prvostupňového konania o priestupku pred správnym orgánom, kde sa spravidla ukladajú vyššie sankcie ako v blokovom konaní.
Napriek všetkému ma blokové konanie význam pre postup správnych orgánov a je výrazným prostriedkom pri postihu páchateľov priestupkov. Jeho rýchlosť a jednoduchosť je zárukou naplnenia zmyslu ochrany, ktorú jednotlivé ustanovenia o priestupkoch poskytujú záujmom ohrozeným konaniami konkrétnych páchateľov.
POUŽITÁ LITERATÚRA:
