SANCTIONING OF ENVIRONMENTAL OFFENCES
IN REGIME BOTH ADMINISTRATIVE AND CRIMINAL LAW
JUDR. RÓBERT RUŽIČKA
FAKULTA PRÁVA, PANEURÓPSKA VYSOKÁ ŠKOLA, BRATISLAVA
EXTERNÝ DOKTORAND
E-MAIL: RUZICKA.ROBERT@GMAIL.COM
KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
životné prostredie, právna zodpovednosť, správne trestanie, súdne trestanie, sankcie, trestné právo, nezákonné konanie, presahovanie medzi trestnoprávnymi a administratívnymi ustanoveniami
KEY WORDS:
environment, legal liability, administrative punishment, judicial punishment, sanctions, penalties, criminal law, illegal behaviour, overlap between criminal and administrative provisions
ABSTRAKT:
Zabezpečenie zdravého a bezpečného životného prostredia si začína vyžadovať stále väčšie náklady a rovnako stúpajú aj náklady na odstraňovanie následkov rôznych protiprávnych konaní smerujúcich voči životnému prostrediu. Európske spoločenstvo je rovnaké znepokojené narastajúcim počtom závažných deliktov trestných činov proti životnému prostrediu a ich dôsledkami, ktoré čoraz častejšie presahujú hranice štátov, v ktorých došlo k spáchaniu týchto trestných činov. Nezákonné konanie ohrozujúce životné prostredie si preto vyžaduje primeranú reakciu či už v režime správneho alebo súdneho trestania.
ABSTRACT/SUMMARY:
Ensuring a healthy and safe environment begins to require an increasing costs and also rising costs for elimination of variety illegal activities towards the environment. The European Community is equally concerned about the increasing number of crimes against the environment and their effects, which are increasingly extending beyond the borders of the states in which these crimes were committed. Unlawful conduct threating environment therefore requires an appropriate response in both administrative and judicial regime.
I. ÚVOD DO PROBLEMATIKY
Rozvoj spoločnosti je bezprostredne a nepretržite spätý s prírodnými podmienkami, využívaním prírodných zdrojov a zásahmi do životného prostredia. Tieto faktory zásadne ovplyvňujú na rôznych úrovniach alebo v rozličných regiónoch negatívne alebo pozitívne jeho kvalitu, a tým aj spôsob života dnes už 7 miliárd ľudí na našej planéte, na ktorej ich prirodzený prírastok vzrastá za každú sekundu viac než o dvoch. V niektorých lokalitách sa životné prostredie zlepšuje, avšak na mnohých miestach aj zhoršuje. Celkový trend vo svete teda trvalo vykazuje nevyváženosť týchto javov a prevažne nepriaznivý vývoj environmentálnej situácie. V globálnom rozsahu ľudstvo ohrozujú nielen prírodné katastrofy, pohromy a vyčerpania zásob viacerých tradičných strategických surovín, ale aj závažné negatívne zásahy človeka do prírody.
Z týchto dôvodov vzrastá na význame donucovacia funkcia štátu a vyvodzovanie zodpovednosti za spáchané delikty proti životnému prostrediu. Zodpovednosť, ako povinnosť znášať následok správania, ktoré bolo v rozpore so spoločensky akceptovanými pravidlami, vznikla nepochybne ešte pred vznikom samotného práva, ako prvok každého normatívneho systému. V spoločnosti vznikla ako reakcia na nutnosť vysporiadať sa s neprijateľným konaním, ktoré si k svojmu súžitiu spoločnosť sama vytvorila.
Právna zodpovednosť je iba jednou z rozličných foriem zodpovednosti. Je teda iba jednou vrstvou v spoločenskej štruktúre zodpovednosti. Právna úprava zodpovednosti vychádza z istých filozoficko-etických predstáv o tom, ako je človek zodpovedný za svoje konanie, za svoje činy pred ostatnými ľuďmi, spoločnosťou a sám pred sebou a svojím svedomím.
Obsah právnej zodpovednosti podľa Soni Košičiarovej tvorí: (i) oprávnenie verejnomocenského orgánu prejednať v rámci procesného postupu delikt a oprávnenie (nie teda vždy povinnosť) ukladať zaň páchateľovi deliktu trest, (ii) povinnosť páchateľa strpieť nepriaznivý následok.
Nepriaznivý následok sa z hľadiska právneho postavenia subjektu prejavuje v zmene jeho právneho statusu (vzniká jeho povinnosť znášať represívnu sankciu na základe rozhodnutia príslušného orgánu, resp. povinnosť odstrániť nepriaznivý následok svojho správania).
Environmentálne sankcie ukladané zákonom alebo kompetentnými orgánmi na úseku ochrany a tvorby životného prostredia sú súčasťou „sústavy a aparátu jednotlivých právnych odvetví“. V súlade s tým môže byť právny subjekt, ktorý konal v rozpore s právnymi predpismi na úseku starostlivosti o životné prostredie, nositeľom zodpovednosti: a) trestnoprávnej, b) administratívnej, c) občianskoprávnej a d) pracovnoprávnej.
Právna zodpovednosť na úseku ochrany životného prostredia v Slovenskej republike z hľadiska obsahu predstavuje jednak zodpovednosť deliktuálnu, ale aj zodpovednosť za straty v životnom prostredí. Vo vzťahu k zodpovednosti na úseku životného prostredia sa u nás uplatňujú obe kategórie zodpovednosti, t. j. zodpovednosť objektívna (za následok), ale aj zodpovednosť subjektívna (za zavinenie).
II. TRESTNOPRÁVNA A ADMINISTRATÍVNA ZODPOVEDNOSŤ ZA ENVIRONMENTÁLNE DELIKTY
Pokiaľ ide o trestnoprávnu zodpovednosť, táto nie je a perspektívne ani nebude rozhodujúcim druhom zodpovednosti v rámci starostlivosti o životné prostredie, avšak jej existencia je nezastupiteľná, nakoľko predstavuje prostriedok ochrany spoločnosti pred najzávažnejším protiprávnym konaním. V tejto súvislosti možno spomenúť, že trestné právo bolo čiastočne využívané aj pred rokom 1989 (hospodárske trestné činy, trestné činy zneužívania právomoci verejného činiteľa a pod.), ale ustanovenia jednotlivých skutkových podstát priamo aplikovateľné na činy proti životnému prostrediu až po tomto roku. Základnú zmenu do trestného zákonníka priniesli až novely, ktoré zaviedli skutkovú podstatu trestného činu Ohrozenie životného prostredia. V súčasnosti je stav taký, že trestné činy, objektom ktorých je životné prostredie, jeho zložky a prírodné zdroje, sú v trestnom kódexe začlenené medzi trestné činy všeobecne nebezpečné (šiesta hlava) so samostatným oddielom s názvom Trestné činy proti životnému prostrediu. Trestný zákon upravuje v ustanoveniach §§ 300 až 310 skutkové podstaty trestných činov: Ohrozenia a poškodenia životného prostredia, Neoprávneného nakladania s odpadmi, Neoprávneného vypúšťania znečisťujúcich látok, Porušovania ochrany vôd a ovzdušia, Neoprávnenej výroby a nakladania s látkami poškodzujúcimi ozónovú vrstvu, Porušovania ochrany rastlín a živočíchov, Porušovania ochrany stromov a krov, Šírenia nákazlivej choroby zvierat a rastlín, Úniku organizmov, Pytliactva.
Deliktuálne správanie páchateľa, ktoré nemožno kvalifikovať ako trestný čin, môže byť postihované v rámci administratívnoprávnej zodpovednosti. Aj keď sa uplatňuje zásada akcesority správneho práva voči trestnému právu, neznamená to, že ak čin nie je možné kvalifikovať ako trestný čin, tak aj automaticky postihnuteľný v rámci správneho práva. I v týchto prípadoch je potrebné vždy skúmať, či konanie naplnilo skutkovú podstatu priestupku alebo iného správneho deliktu.
III. SPOLOČNÉ A ODLIŠNÉ ZNAKY SPRÁVNEHO A SÚDNEHO TRESTANIA
Postihovanie environmentálnych deliktov prostredníctvom vyvodzovania zodpovednosti za správne a súdne delikty je ovládané spoločnými zásadami. Rovnako ako pri trestných činoch, aj pri správnom trestaní platí zásada zákonnosti vyjadrená slovami nullun crimen sine lege a nulla poena sine lege. Sankcionovať preto možno iba konanie, ktorého znaky sú vyjadrené v skutkovej podstate správneho alebo súdneho deliktu v zákone, pričom možno uplatniť iba také sankcie, ktoré sú stanovené v zákone. Uvedené vychádza aj z Odporúčania Rady Európy (91) o správnych sankciách. Ďalej v obidvoch prípadoch platí zásada zákazu retroaktivity, proporcionality (primeranosti) a s ňou spojená zásada zneužitia správnej úvahy, zásada legitímnych očakávaní, zásada rýchlosti a hospodárnosti, zásada zisťovania materiálnej pravdy a predovšetkým zásady ne bis in idem a zásada zákazu reformatio in peius alebo zásada ukončenia konania o vine a treste rozhodnutím. Popri všeobecných procesných rozhodnutiach sa rovnako v obidvoch režimoch uplatňujú niektoré špeciálne procesné zásady ako napr.: právo byť oboznámený s obvinením, právo na primeraný čas na prípravu obhajoby, právo obvinenej osoby a jej zástupcu na oboznámenie sa s každým dôkazom, právo na vyjadrenie sa ku každej veci, o ktorej má byť v konaní o delikte rozhodnuté, a to pred vydaním rozhodnutia, právo, aby rozhodnutie o uložení sankcie bolo riadne odôvodnené, princíp prezumpcie neviny.
Na rozdiel od trestného práva, ktoré existuje v kodifikovanej podobe, environmentálne právo je subsumované v množstve právnych predpisov, pričom každý osobitný zákon má samostatnú úpravu pre oblasť správneho trestania. Mimosúdne delikty označované tiež ako správne delikty sú teda obsiahnuté v mnohých zákonoch upravujúcich povinnosti subjektov práva a výkon verejnej správy na jednotlivých úsekoch. Slovenská právna úprava rozdeľuje správne delikty na priestupky a iné správne delikty, ktoré sa ďalej vnútorne diferencujú spravidla na iné správne delikty fyzických osôb postihované na základe zavinenia, správne delikty právnických a fyzických osôb bez ohľadu na zavinenie, správne (verejné) disciplinárne delikty a správne poriadkové delikty.
Pokiaľ ide o rozdielnosti, v teórii a rozhodovacej praxi sa možno stretnúť s najrozličnejšími názormi, ktoré poukazujú na neujasnenosť trestnej politiky štátu a na prelínanie súdneho a správneho trestania. Prvým rozlišovacím kritériom je stupeň spoločenskej nebezpečnosti, škodlivosť určitého konania. Pre trestné činy sa uvádza, že ide o druhovo závažnejšie protiprávne konanie, nakoľko je daný vyšší stupeň spoločenskej nebezpečnosti, ako v prípade správnych deliktov. Ďalším rozlišovacím a nadväzujúcim kritériom môže byť povaha chráneného záujmu či intenzita zásahu do tohto chráneného záujmu. V prípade správnych deliktov je chránený záujem riadnej správy verejných záležitostí, naproti tomu, pri trestných činoch sa chráni širší okruh spoločenských hodnôt a záujmov, najmä život a zdravie osôb. V súvislosti s postihovaním environmentálnych deliktov sa tento rozdiel stiera, keďže v obidvoch prípadoch je chránený ten istý záujem – ochrana životného prostredia, do popredia preto vystupuje intenzita zásahu do tohto chráneného záujmu. Napríklad postih subjektu za neoprávnené nakladanie s odpadmi je prípustný tak podľa zákona o odpadoch, ako aj podľa § 302 Trestného zákona.
S vyššie uvedeným by malo súvisieť aj hľadisko druhov a výmery uložených sankcií. Toto hľadisko je však relatívne, najmä pri porovnaní uloženia sankcie vo vymeraní pokuty vo výške aj 330.000,- Eur a uloženia trestu odňatia slobody v trvaní niekoľkých mesiacov.
Nesporným rozlišovacím kritériom zostáva poňatie subjektívnej stránky, nakoľko pri trestných činoch sa vyžaduje zavinenie zatiaľ čo správne delikty sú koncipované na princípe objektívnej zodpovednosti.
Typickým rozlišovacím kritériom medzi správnymi a súdnymi deliktami je ešte stále v postavení subjektu, keďže nositeľom trestnoprávnej zodpovednosti môže byť iba fyzická osoba, kým administratívnoprávna zodpovednosť môže byť vyvodená aj voči právnickej osobe. Avšak s nadobudnutím účinnosti zákona o trestnej zodpovednosti právnických osôb a o zmene a doplnení niektorých zákonov k 1. júlu 2016 (schválený v NR SR 13. novembra 2015) budú súdy oprávnené ukladať v trestnom konaní aj právnickým osobám tresty a ochranné opatrenia, v rámci zavedenej trestnej zodpovednosti právnických osôb v podobe trestných dôsledkov trestného činu spáchaného fyzickou osobou konajúcou za právnickú osobu formou pričítania právnickej osobe.
Pokiaľ v teórii správneho práva sú viac menej nejasnosti o vzťahu správnych deliktov a trestných činov, správne súdy majú v tejto otázke jasno. Judikatúra totiž nejde cestou odvetvovou najrôznejších oblastí práva, ale naopak vychádza z princípu jednoty a bezrozpornosti právneho poriadku a vo viacerých judikátoch v tejto oblasti sa zhodla na tom, že „trestnosť správnych deliktov sa riadi obdobnými princípmi, ako trestnosť trestných činov“. Vzťah správnych a súdnych deliktov (trestných činov) preto nemôže byť chápaný ako vzťah antagonistický, ale naopak ide o vzťah kooperácie, nakoľko ide o súčasť širšieho rámca trestania. Slabým miestom tohto prístupu je však skutočnosť, že pre aplikujúce správne orgány sa vyžaduje dôkladná znalosť nielen správneho a užšie environmentálneho práva vrátane judikatúry, ale aj ďalších oblastí, akými sú trestné právo vrátane poznania jeho výkladu. Týmto sa do istej miery stiera rozdiel medzi správnymi a súdnymi deliktami (trestnými činmi).
Osobitnou kategóriou je diferenciácia medzi priestupkom a trestným činom. Z definície priestupku podľa § 2 ods. 1 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch vyplýva, že musí byť súčasný naplnený materiálny a formálny imperatív, keďže cit.: „priestupkom je zavinené konanie, ktoré porušuje alebo ohrozuje záujem spoločnosti a je za priestupok výslovne označené v tomto alebo v inom zákone a zároveň nejde o iný správny delikt postihnuteľný podľa osobitných právnych predpisov alebo o trestný čin“. Z uvedenej definície je zároveň zrejmý aj pozitívny a negatívny element vymedzenia voči iným správnym deliktom a trestným činom.
Odlišný prístup nachádzame v prípade trestných činov, keďže Trestný zákon č. 300/2005 Z. z. s účinnosťou od 1.1.2006 upustil od materiálneho aspektu, keď už nepoužíva pojem nebezpečnosť činu pre spoločnosť, čím nedošlo len k zmene pojmoslovia, ale ide aj o zmenu z materiálno-formálneho na formálno-materiálny prístup k chápaniu trestného činu. Jedným z dôvodov prechodu k formálnemu poňatiu trestného činu mala byť skutočnosť, že používanie materiálneho znaku trestného činu, ktorým bola nebezpečnosť činu pre spoločnosť, justičná prax často preceňovala, ba dokonca zneužívala tak v prospech, ako aj v neprospech páchateľa.
Napriek tomu, že zákonodarca ustúpil od používania pojmu nebezpečnosť činu pre spoločnosť, zaviedol nový pojem závažnosť, ktorú je nutné vzhľadom na § 10 ods. 2 Trestného zákona obligatórne skúmať pri všetkých prečinoch, pretože má elementárny vplyv na posúdenie a de facto vznik trestnej zodpovednosti (zodpovednosti za trestný čin ako druh verejnoprávneho deliktu). Závažnosť je zadefinovaná ako taxatívny výpočet okolností potrebných na posúdenie vymedzenia prečinu. Týmito okolnosťami sú spôsob spáchania a jeho následky, okolnosti, za ktorých bol spáchaný, miera zavinenia a pohnútka. Spravidla ide o premenlivé pojmy, ktorých zistenie je podstatné pre rozhodnutie o čine. Ak ich posúdením je závažnosť činu nepatrná alebo v prípade, že sa protiprávneho konania dopustil mladistvý páchateľ je závažnosť činu malá, nejde o prečin. U mladistvého páchateľa je akceptovateľná miera závažnosti činu vyššia a v § 95 ods. 2 Trestného zákona je vyjadrená slovom malá. Malá závažnosť je v kvantitatívnom a kvalitatívnom vyjadrení širší pojem ako nepatrná závažnosť.
V súvislosti s ustanovením § 10 ods. 2 je potrebné zdôrazniť aj princíp zásady subsidiarity trestnej represie, v zmysle ktorej trestné právo je „ultima ratio“ čo znamená, že nielen zákonodarca, ale aj právna prax má používať trestné právo v prípade, keď ostatné prostriedky nestačia. V tomto kontexte novela Trestného zákona účinná od 1.9.2015 uvedenú požiadavku nemusí naplniť, keďže pri najčastejšie vyskytujúcich trestných činoch proti životnému prostrediu (§ 302 Neoprávnené nakladanie s odpadmi, resp. § 305 Porušovanie ochrany rastlín a živočíchov) sa už nevyžaduje úmyselné zavinenie, ale naopak aj menej závažné nedbanlivostné konania (predtým správne delikty) môžu napĺňať z hľadiska formálnej stránky skutkovú podstatu trestného činu. Napr. nedbanlivostné protiprávne nakladanie s odpadom v malom rozsahu (t. j. viac ako 266 eur) napĺňa formálne znaky trestného činu podľa § 302 ods. 1 Trestného zákona, čo sa javí ako neprimerané až absurdné.
IV. ZÁVER
Vzrastajúci počet závažných environmentálnych deliktov naznačuje, že správne trestanie sa javí ako mierne a nie veľmi efektívne. Na druhej strane účinnosť súčasného trestného práva v Slovenskej republike vo vzťahu k ochrane životného prostredia je pomerne nízka. Je tomu tak aj preto, že napr. pri skutkovej podstate trestného činu ohrozovania životného prostredia môžu mať rozhodovacie orgány problém s výkladom pojmu „vydať životné prostredie do nebezpečenstva závažného poškodenia“, pričom práve závažnosť poškodenia je hranicou medzi trestným činom a priestupkom. Napokon celá skutková podstata tohto trestného činu je formulovaná ako blanketová norma a môžu teda vznikať interpretačné a aplikačné ťažkosti pri výklade pojmu „predpisy o ochrane životného prostredia alebo nakladania s prírodnými zdrojmi“. Aplikácia týchto ustanovení preto môže byť pre orgány činné v trestnom konaní obtiažna, najmä s akcentom na pojmy ujma, životné prostredie, vydať životné prostredie do nebezpečenstva a pod. (podľa Štatistickej ročenky o činnosti prokuratúry SR za rok 2014 bol odsúdený 1 páchateľ). Paradoxne tak trestné právo chráni životné prostredie skôr buď v rámci špeciálnych skutkových podstát (týranie zvierat, pytliactvo, nedovolená výroba a držba rádioaktívnych materiálov a pod.) alebo spolu s iným chráneným záujmom (ako je všeobecné ohrozenie, poškodzovanie cudzej veci a pod.). V kontexte uvedeného je preto nevyhnutné v záujme ochrany životného prostredia venovať zvýšenú pozornosť postihovaniu nekalých konaní v obidvoch právnych režimoch.
ZOZNAM POUŽITEJ LITERATÚRY
