SPRÁVNY SÚDNY PORIADOK A OPRÁVNENIA PROKURÁTORA

JUDR. MARIÁN FEČÍK
PROKURÁTOR NETRESTNÉHO ODBORU
GENERÁLNEJ PROKURATÚRY SLOVENSKEJ REPUBLIKY
ČLEN KOMISIE PRE REKODIFIKÁCIU OBČIANSKEHO SÚDNEHO PORIADKU
E-MAIL: MARIAN.FECIK@GENPRO.GOV.SK

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
Správny súdny poriadok, správny súd, prokurátor, netrestný dozor prokuratúry, správna žaloba

KEY WORDS:
The Code on Judicial Proceedings in Administrative Cases, an administrative court, a prosecutor, non-criminal agenda of prosecution services, administrative complaints

ABSTRAKT:
Uznesením vlády Slovenskej republiky č. 283/2013 z 5.6.2013 bol schválený legislatívny zámer rekodifikácie civilného práva procesného. V rámci pripravovanej rekodifikácie sa počíta aj s prijatím nového Správneho súdneho poriadku, ktorý by mal v čo najkomplexnejšej miere upraviť právomoc a príslušnosť správnych súdov ako i konanie pred nimi. Súčasťou tohto zákona by mala byť aj precizovaná právna úprava týkajúca sa oprávnení prokurátora v správnom súdnom konaní.

ABSTRACT/SUMMARY:
By the Resolution of the Government of the Slovak Republic (No. 283/2013) dated 5 June 2013, the main concept of the recodification of civil proceedings (in the Slovak Republic) has been introduced. Within the preliminary preparations of the code, it was declared that a separate Code on Judicial Proceedings in Administrative Cases shall be created in order to address the proceedings before administrative courts in detail. Part of the above code shall regulate the powers of the prosecution services within the judicial proceedings in administrative cases.

1. ÚVOD

Základnou úlohou Správneho súdneho poriadku bude upraviť pôsobnosť a právomoc správneho súdnictva ako základného článku kontrolného mechanizmu nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy.

I keď správne súdnictvo nesporne predstavuje hlavný prvok ochrany práv fyzických a právnických osôb vo vzťahu k rozhodovaniu orgánov verejnej správy, pri bližšom pohľade možno zistiť, že zabezpečovanie zákonnosti v postupe a rozhodovaní orgánov verejnej správy je v právnom poriadku Slovenskej republiky na základe historického vývoja delené medzi správne súdnictvo a netrestný dozor prokuratúry, t. j. dozor prokuratúry nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných predpisov orgánmi verejnej správy.

Oba tieto systémy pritom v súčasnosti navzájom súvisia, sú právne previazané, vzájomne sa doplňujú a nadväzujú na seba.^[1]

Právny základ správneho súdnictva je daný priamo Ústavou Slovenskej republiky v čl. 46 ods. 1 a 2 a čl. 142 ods. 1. Aj podklad netrestného dozoru prokuratúry možno vyabstrahovať z ústavy a to jej čl. 149, keďže prokuratúra je konštituovaná ako univerzálny orgán ochrany zákonnosti a možno ju považovať za „iný orgán“, na ktorom sa možno domáhať ochrany práv v zmysle čl. 46 ods. 1 ústavy. Zákonný rámec správneho súdnictva, v súčasnosti obsiahnutý v 5. časti Občianskeho súdneho poriadku, by mal byť de lege ferenda vymedzený práve v Správnom súdnom poriadku. Zákonná úprava netrestného dozoru prokuratúry je upravená v § 4 ods. 1 písm. e/ a § 20 a nasl. zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre (ďalej len „zákon o prokuratúre“).

Správne súdnictvo ako i netrestný dozor prokuratúry majú spoločné ale i špecifické črty.^[2] Ich spoločným prvkom je zabezpečovanie zákonnosti v postupe a rozhodovaní orgánov verejnej správy pri výkone verejnej správy a to najmä s prihliadnutím na ochranu práv a povinností fyzických a právnických osôb.^[3]

Jedine správny súd je však oprávnený zrušiť nezákonné rozhodnutie orgánu verejnej správy, resp. toto v rámci prípadov plnej jurisdikcie (§ 250j ods. 5 Občianskeho súdneho poriadku) nahradiť svojim rozhodnutím, zatiaľ čo oprávnenia prokurátora majú vždy návrhový charakter.^[4]

Správne súdnictvo a netrestný dozor prokuratúry sa prekrývajú aj v rozsahu právnych vzťahov, ktorých zákonnosť je nimi preskúmavaná. V zásade totiž správne súdy i prokuratúra preskúmavajú zákonnosť rovnakého okruhu činností a právnych aktov orgánov verejnej správy. Aj v tomto smere však existujú výnimky spočívajúce v tom, že niektoré veci môžu byť preskúmavané výlučne správnym súdom alebo naopak prokuratúrou. Jedine správny súd je oprávnený preskúmavať právne akty orgánov záujmovej samosprávy a nezákonné zásahy orgánov verejnej správy. Len do pôsobnosti prokuratúry zasa patrí preskúmavanie zákonnosti všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ústredných, či iných orgánov štátnej správy, opatrení orgánov verejnej správy všeobecnej povahy alebo procesných rozhodnutí týkajúcich sa vedenia konania.

Osobitosť v tomto smere predstavuje kapitola tzv. komunálneho súdnictva teda súdnictva vo veciach územnej samosprávy, kde návrh na začatie konania môže v určených prípadoch (§ 250zf, § 250zfa Občianskeho súdneho poriadku) podať na správny súd len prokurátor.^[5]

Medzi špecifické rysy, ktorými sa správne súdnictvo a netrestný dozor prokuratúry odlišujú, patria skutočnosti týkajúce sa iniciácie konania^[6], spoplatnenia^[7], právneho zastúpenia^[8] a tiež odlišného metodického postupu pri preskúmavaní zákonnosti.^[9]

2. K ZAKOTVENIU ZÁSADY NADVÄZNOSTI SPRÁVNEHO SÚDNICTVA A NETRESTNÉHO DOZORU PROKURATÚRY

Podľa schváleného legislatívneho zámeru by jednou zo zásad Správneho súdneho poriadku mala byť „zásada nadväznosti správneho súdnictva a netrestného dozoru prokuratúry“.

Legislatívny zámer k tejto zásade ďalej uvádza, že netrestný dozor prokuratúry „má slúžiť ako určitý právny filter, prostredníctvom ktorého sa môže odstrániť nezákonnosť predtým, ako by bola predmetom rozhodovania pred správnym súdom. Netrestný dozor prokuratúry predstavuje určitý medzistupeň medzi opravnými prostriedkami upravenými v administratívnych predpisoch a správnym súdnictvom. Pri aplikácii právnych prostriedkov netrestného dozoru prokuratúry (protest prokurátora, upozornenie prokurátora) sa totiž dáva správnym orgánom možnosť odstrániť prokurátorom namietanú nezákonnosť v rámci vlastného rozhodovania alebo postupu, pričom ak sa správne orgány s názorom prokurátora nestotožnia, má tento možnosť preniesť rozhodnutie o zákonnosti na správny súd.“

Vo vzťahu k použitiu termínu „právny filter“ treba poukázať na to, že prokuratúra v rámci výkonu svojho netrestného dozoru výrazne odľahčuje správne súdy, keď na základe podnetov účastníkov konaní preskúmava rozhodnutia a postupy orgánov verejnej správy, o zákonnosti ktorých by inak rozhodovali správne súdy.

Len v roku 2012 vybavili orgány prokuratúry v rámci výkonu netrestného dozoru 11 378 veci a z toho 5 524 na základe podnetov, zatiaľ čo správne súdy vybavili za daný rok 11 603 vecí (2 997 vecí najvyšší súd a 8 606 vecí krajské súdy). V roku 2012 pritom bolo podaných 1 183 protestov prokurátora s úspešnosťou 93,2 % a 4 601 upozornení prokurátora s úspešnosťou 98,7 %.^[10]

Následkom uvedeného odľahčenia správnych súdov je aj zrýchlenie konania pred nimi a teda aj zvýšenie vymožiteľnosti práva.

Znásobenie tohto efektu by malo priniesť aj navrhované zrušenie preskúmavania neprávoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy správnymi súdmi. Možno totiž očakávať, že významná časť z tých rozhodnutí, ktorá je v súčasnosti preskúmavaná v rámci 3. hlavy 5. časti Občianskeho súdneho poriadku, by vo vzťahu k zákonnosti mohla byť „sanovaná“ jednak v rámci inštančného postupu ako i pri výkone netrestného dozoru prokuratúry. O tom, že sa nejedná o marginálnu časť agendy správnych súdov, svedčí aj štatistický údaj z roku 2012, podľa ktorého predstavovali rozhodnutia o opravných prostriedkoch (§ 250l a nasl. Občianskeho súdneho poriadku) až 62,21 % z celkového počtu rozhodnutí krajských súdov vo veci samej. Nemožno pritom opomenúť, že voči rozhodnutiam krajských súdov je prípustné odvolanie v rozsahu danom § 250s Občianskeho súdneho poriadku, v dôsledku čoho by sa efekt odľahčenia súdu a zrýchlenia konania pred ním mal dotknúť aj najvyššieho súdu. V tejto súvislosti je nutné tiež zdôrazniť, že odťaženie správnych súdov a zrýchlenie konania pred nimi by v žiadnom prípade nemalo byť spojené so sťažením prístupu fyzických a právnických osôb k súdnej ochrane poskytovanej správnym súdnictvom.

Na základe uvedeného možno teda skonštatovať, že hlavnou funkciou nadväznosti správneho súdnictva a netrestného dozoru prokuratúry z pohľadu súdu je dosiahnutie zákonnosti v postupe a rozhodovaní orgánov verejnej správy bez toho, aby bolo nutné riešením veci zaťažiť správny súd. Prejavom tejto sukcesívnej funkcie už v stave de lege lata je povinnosť súdu prerušiť konanie podľa § 250i ods. 4 Občianskeho súdneho poriadku, ak voči žalobou napadnutému rozhodnutiu orgánu verejnej správy bol podaný protest prokurátora alebo povinnosť fyzickej alebo právnickej osoby obrátiť sa pre podaním žaloby na nečinnosť orgánu verejnej správy na prokuratúru (§ 250t ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku)^[11].

Z pohľadu prokurátora je hlavnou funkciou nadväznosti správneho súdnictva a netrestného dozoru prokuratúry vytvorenie konzistentného rámca pre prokurátorské opatrenia tak, aby prokurátor mohol preniesť rozhodovanie o zákonnosti na správny súd, ak sa orgán verejnej správy s jeho názorom nestotožnil. Význam zakotvenia zásady o nadväznosti správneho súdnictva a netrestného dozoru prokuratúry medzi základné zásady Správneho súdneho poriadku treba v tejto súvislosti vidieť predovšetkým v tom, že sa tým poskytuje určité interpretačné pravidlo pre právne vzťahy spojené so správnymi žalobami prokurátora. Právna úprava správnych žalôb prokurátora by v zmysle tejto zásady mala byť vykladaná tak, aby prokurátorovi (za splnenia jednoznačne vymedzených zákonných podmienok) vždy mala byť poskytnutá možnosť obrátiť sa na správny súd.

3. SPRÁVNE ŽALOBY PROKURÁTORA

Legislatívny zámer Správneho súdneho poriadku pri konaní o správnej žalobe k žalobnej legitimácii prokurátora uvádza, že „Prokurátor môže podať správnu žalobu, ak orgán verejnej správy nevyhovel jeho protestu a nezrušil svoje rozhodnutie napadnuté protestom. Žaloba smeruje proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy o subjektívnom práve účastníka konania. Žaloba môže byť podaná v dvojmesačnej subjektívnej lehote platnej aj v súčasnosti.“

Z uvedeného vymedzenia vyplývajú nasledovné podmienky pre podanie správnej žaloby prokurátora:

• nevyhovenie protestu prokurátora^[12],
• smerovanie správnej žaloby proti rozhodnutiu vo veci samej a nie rozhodnutiu o nevyhovení protestu prokurátora^[13],
• podanie žaloby v prekluzívnej dvojmesačnej lehote začínajúcej plynúť od právoplatnosti rozhodnutia o nevyhovení protestu prokurátora.

V zásade ide teda o rovnaké podmienky, aké sú stanovené pre podanie prokurátorskej správnej žaloby aj de lege lata. Opätovné a jednoznačné vymedzenie týchto podmienok je však nielen potrebné ale i prínosné. Dôvodom je najmä opakujúci sa výskyt rozhodnutí správnych súdov stanovujúcich (napriek v zásade konštantnej a absolútne väčšinovej judikatúre) také ďalšie podmienky, ktoré nielenže nemajú oporu v zákonnom texte ale zároveň sú zo strany prokurátora aj objektívne nesplniteľné.^[14]

Za zásadný prínos legislatívneho zámeru ohľadom normatívnej úpravy správnej žaloby prokurátora však možno pokladať skutočnosť, že navrhované podmienky pre podanie takejto žaloby by nemali mať „právne elastický“ charakter. Pod týmto sa myslí napr. potreba preukazovania verejného záujmu prokurátorom. Prokurátor totiž už priamo zo zákona o prokuratúre (§ 3 ods. 2, § 5 písm. c/) koná vo verejnom záujme. Ak sa fyzická alebo právnická osoba domnieva, že prokurátor takto pri výkone netrestného dozoru nepostupoval, má možnosť domáhať sa nápravy u nadriadeného prokurátora formou podnetu podľa § 31 a nasl. zákona o prokuratúre. Skúmanie existencie verejného záujmu je preto v rámci prokuratúry spojené s jej hierarchickým usporiadaním, v rámci ktorého pôsobia prokurátori vo vzťahoch vzájomnej podriadenosti a nadriadenosti. Inak povedané skúmaním naplnenia verejného záujmu by sa správny súd dostal vo vzťahu k prokurátorovi do nadriadenej pozície, ktorá by však súdu patriť nemala. Úlohou správneho súdu totiž nemá byť skúmanie súladnosti postupu prokurátora so zákonom o prokuratúre ale rozhodovanie o zákonnosti postupov a právnych aktov orgánov verejnej správy. Preukazovanie verejného záujmu pri podaní správnej žaloby prokurátora bolo pritom v znení § 35 ods. 1 písm. b/ Občianskeho súdneho poriadku obsiahnuté len do 31.12.2001 a zrušené bolo práve v nadväznosti na prijatý zákon o prokuratúre.^[15]

Príkladom nevhodnej a „právne elastickej“ právnej úpravy je i terajšie znenie § 249 ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku stanovujúce prokurátorovi povinnosť dbať o to, aby práva nadobudnuté v dobrej viere boli čo najmenej dotknuté. Toto ustanovenie bolo v rámci judikatúry rôzne vykladané nielen vo vzťahu ku skutočnosti, či stanovuje osobitnú náležitosť prokurátorskej správnej žaloby^[16] ale stalo sa v podstate únikovou cestou správnych súdov na zamietanie prokurátorských žalôb bez potreby ich vecného skúmania a to v takom rozsahu, ktorý jednoznačne negoval zmysel a efektívnosť netrestného dozoru prokuratúry.^[17] Prokurátor ako zástupca orgánu univerzálne chrániaceho zákonnosť a súčasne i odborne fundovaná osoba by totiž v konaní pred správnym súdom mal mať právo na taký procesný postup, v rámci ktorého by sa pri dodržaní jednoznačne stanovených podmienok musel súd zaoberať vecnou podstatou jeho žaloby.

Ak sú teda návrhové oprávnenia prokurátora upravené v trestnom konaní, občianskoprávnom konaní, resp. v konaní pred Ústavným súdom Slovenskej republiky tak, že podmienky pre ich uplatnenie sú vymedzené jednoznačne a nie vágne, nie je dôvod na inú úpravu ani v konaní pred správnym súdom.

Pokiaľ ide o osobitné druhy správnych žalôb prokurátora, ktoré sú de lege lata upravené v § 250t a § 250zf Občianskeho súdneho poriadku a týkajú sa nečinnosti orgánov verejnej správy a preskúmavania zákonnosti uznesení zastupiteľstiev orgánov územnej samosprávy, súčasná právna úprava by mala byť v Správnom súdnom poriadku zachovaná, resp. precizovaná tak, aby sa odstránili zistené aplikačné problémy.^[18]

Ohľadom konania o súlade všeobecne záväzných nariadení obcí a vyšších územných celkov (§ 250zfa Občianskeho súdneho poriadku) bude ako prioritné potrebné stanoviť, či tento druh konania ostane v pôsobnosti správneho súdnictva alebo sa vráti späť na Ústavný súd Slovenskej republiky a to v závislosti od rozhodnutia ústavného súdu^[19], resp. „legislatívneho určenia“.

V súvislosti s prokurátorskými správnymi žalobami je potrebné zdôrazniť aj ich osobitosť, spočívajúcu v tom, že jedine prokurátor je oprávnený iniciovať prieskum zákonnosti a to vrátane konania pred správnym súdom v prípade, ak nezákonný stav vyhovuje všetkým účastníkom konania, resp. ho akceptujú i správne orgány. Z tohto pohľadu je preto inštitút správnej žaloby prokurátora neoddeliteľne spojený s napĺňaním funkcie materiálneho právneho štátu.

4. VSTUP PROKURÁTORA DO KONANIA PRED SPRÁVNYM SÚDOM

Podľa legislatívneho zámeru „Prokurátor bude mať tiež právo vstúpiť do ktoréhokoľvek konania vedeného pred správnym súdom.“

Navrhované znenie je v podstate jednoznačnejším vymedzením terajších prokurátorských vstupových oprávnení do konania pred správnym súdom obsiahnutých v § 35 ods. 2 písm. i/ a j/ Občianskeho súdneho poriadku a v tomto zmysle je jeho prínos najmä legislatívno-technický.

Význam navrhovaného „univerzálneho“ vstupového oprávnenia prokurátora však spočíva v inom. Predovšetkým prokurátor by mal mať možnosť správnemu súdu tlmočiť názor prokuratúry na preskúmavaný administratívny akt (rozhodnutie alebo opatrenie), resp. postup. Zatiaľ čo súd je pri rozhodovaní viazaný vždy podanými žalobami, prokurátor skúma dodržiavanie zákona orgánmi verejnej správy aj aktívne na základe vykonávania previerok zákonnosti. Z tohto dôvodu preto prokurátor môže disponovať i širšími (komplexnými) poznatkami ohľadom zákonnosti konania a rozhodovania na tom ktorom úseku verejnej správy, resp. môže mu byť známa i taká judikatúra (česká alebo európska), s ktorou sa vo veci konajúci súd nemusel doposiaľ stretnúť a ktorá by mohla byť „vodítkom“ pre posúdenie určitého právneho problému, resp. jeho unifikované riešenie.

Pri súdnom prieskume rozhodnutí orgánov verejnej správy, ktorými bolo vyhovené protestom prokurátora, by zasa prokurátor mal pred súdom obhájiť dôvodnosť podaného protestu prokurátora.

5. INICIÁCIA ROZHODOVANIA VEĽKÉHO SENÁTU NAJVYŠŠIEHO SÚDU SLOVENSKEJ REPUBLIKY O KASAČNEJ SŤAŽNOSTI PROKURÁTOROM

Správny súdny poriadok by mal zaviesť v správnom súdnictve úplne nový režim opravných prostriedkov. Mimoriadnym opravným prostriedkom, na základe ktorého by najvyšší súd preskúmaval najmä správnosť právneho posúdenia veci krajskými súdmi, by mala byť kasačná sťažnosť.

V rámci konania o kasačnej sťažnosti by mal rozhodovať veľký senát najvyššieho súdu a to v prípadoch, (1) ak dospel senát najvyššieho súdu pri svojom rozhodovaní k odlišnému právnemu záveru, aký už bol skôr vyjadrený v rozhodnutí najvyššieho súdu alebo, (2) ak dospel senát najvyššieho súdu opätovne k odlišnému právnemu názoru, aký je pri tej istej otázke aplikovaný orgánmi verejnej správy.

Legislatívny zámer priznáva v tejto súvislosti prokurátorovi právo dať „návrh na predloženie veci veľkému senátu a to v kasačnej sťažnosti smerujúcej proti rozhodnutiu vydanom v konaní začatom na jeho návrh“. Iniciovať rozhodovanie veľkého senátu by mal byť oprávnený aj „generálny prokurátor a to v kasačnej sťažnosti podanej proti rozhodnutiu vydanom v konaní, do ktorého bol prokurátor oprávnený vstúpiť.“

Iniciovanie rozhodovania veľkého senátu najvyššieho súdu prokurátorom, resp. generálnym prokurátorom možno v praxi očakávať najmä v prípadoch zistenia nejednotnej judikatúry najvyššieho súdu alebo rozdielneho posudzovania právnych otázok medzi správnymi súdmi a orgánmi prokuratúry. Zavedenie rozhodovania veľkého senátu by malo predstavovať efektívny prostriedok na zjednocovanie judikatúry i unifikáciu výstupov prokuratúry a správnych súdov a teda i na zvýšenie predvídateľnosti aplikácie práva, resp. súdnych rozhodnutí, čím by sa v celkovom kontexte posilnil aj princíp právnej istoty.^[20] Oproti terajšiemu oprávneniu generálneho prokurátora podať najvyššiemu súdu podnet na zaujatie stanoviska na zabezpečenie jednotného výkladu zákona v zmysle § 14 ods. 1 zákona o prokuratúre, je možnosť iniciovať rozhodovanie veľkého senátu „výhodnejšia“ v tom, že rozhodnutie veľkého senátu sa bude týkať veci samej („živej“ veci) a bude teda aj záväzné a nepôjde len o vyslovenie formálne nezáväzného právneho záveru do budúcnosti.^[21]

6. ZÁVER

Správny súdny poriadok by mal nanovo zadefinovať právnu úpravu týkajúcu sa správneho súdnictva a to vrátane tých právnych vzťahov, ktoré nadväzujú na netrestný dozor prokuratúry.

Výkonom netrestného dozoru prokuratúry by mali byť „pro futuro“ čo najviac odťažené správne súdy a tým aj urýchlené konanie pred nimi. Pre naplnenie tejto úlohy je nevyhnutné, aby prokuratúra disponovala konzistentnými opatreniami, prostredníctvom ktorých by takýto výkon netrestného dozoru mohla náležite realizovať. Základným právnym prostriedkom vo vzťahu ku správnemu súdnictvu by mala byť správna žaloba prokurátora, na základe ktorej by prokurátor mohol preniesť rozhodovanie sporu o zákonnosť, vzniknutého medzi ním na jednej strane a orgánmi verejnej správy na strane druhej, na správny súd.

Ďalším a rovnako dôležitým momentom pôsobenia prokurátora v konaní pred správnym súdom by mala byť jeho účasť na zjednocovaní judikatúry správnych súdov. Nástrojom takéhoto pôsobenia by mala byť jednak možnosť prokurátora vstúpiť do súdneho konania ako i možnosť iniciovať rozhodovanie veľkého senátu najvyššieho súdu v konaní o kasačnej sťažnosti.

Napriek stručnému vymedzeniu oprávnení prokurátora predstavuje legislatívny zámer Správneho súdneho poriadku základný pilier pre ich ďalšiu normatívnu úpravu. Obsah a rozpracovanosť tohto zámeru ako celku zároveň poskytujú dobré východisko aj pre nasledujúci legislatívny postup týkajúci sa nielen prípravy Správneho súdneho poriadku ale i úpravy netrestného dozoru prokuratúry v rámci zamýšľaného nového zákona o prokuratúre.^[22]

S odkazom na vyššie uvedené možno preto vyjadriť očakávanie, že nový Správny súdny poriadok bude nielen právnou normou modernou a plne aplikovateľnou ale naplní aj svoju základnú spoločenskú úlohou a to zvýšenie vymožiteľnosti práva na úseku správneho súdnictva.