VYBRANÉ ZÁSADY (NIELEN) SPRÁVNEHO KONANIA

SELECTED PRINCIPLES (NOT ONLY) OF ADMINISTRATIVE PROCEEDING

BC. DRAGANA JOZIĆ
ŠTUDENTKA PEVŠ, FAKULTA PRÁVA
E-MAIL: DRAGANAJOZIC@YAHOO.COM

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
zásada, správny orgán (SO), správne konanie (SK), správny poriadok (SP)

KEY WORDS:
principle, administrative authority / body, administrative proceeding, administrative order / code

ABSTRAKT:
Týmto príspevkom sa autor pokúsil zhrnúť a poskytnúť čitateľovi koherentnú analýzu súčasných poznatkov o obsahu, význame, podstate zásad aplikovaných v správnom konaní v užšom a širšom zmysle, ich vplyve na priebeh správneho konania a prejave v rámci jednotlivých inštitútov platnej právnej úpravy. Autor sa súčasne snažil o ich porovnanie s ich ústavnými pármi, príp. aj porovnateľnými zásadami vyplývajúcimi z trestného práva a občianskeho práva za účelom poukázania na ich univerzálne použitie a potrebu ich osvojenia a sledovania chodu jednej myšlienky vo viacerých právnych predpisoch oddelene a zároveň v ich vzájomnej interakcii.

ABSTRACT/SUMMARY:
By this contribution author has tried to summarise and to provide the reader a coherent study of contemporary knowledge about the content, significance, essence of the principles applied in the administrative proceeding in a strict and a broader sense, their impact on the course of the administrative proceeding and the expression within the particular features of the effective legal regulation. At the same time, author has tried to compare them with their constitutional pairs, occasionally even with comparable principles derived from the criminal law and the civil law to point out their universal use, necessity to master them and observe their motion in a number of legal regulations separately and at the same time in their mutual interaction.

 Scire leges non hoc est, verba earum tenere, sed vim ac potestatem.
Poznať zákony neznamená držať sa ich slov ale chápať ich silu a moc.
(Celsus – D.1,3,17)

V nedávnej minulosti všeobecné právne zásady nemali rozsiahlu právnu úpravu a čiastočne vyplývali z prirodzenoprávnych princípov, ktoré neboli explicitne chránené zákonom. Významný pokrok v tej oblasti predstavuje rozširovanie ochrany ĽP a jej zakotvenie v ústave. Prijatím rôznych medzinárodných dohovorov o ochrane ľudských práv rozlišovanie medzi prirodzenoprávnymi a pozitívnoprávnymi princípmi a polemika o nadradenosti niektorej skupiny noriem stráca svoj prakticky význam a autorita a potreba dodržiavania právnych zásad upevňuje svoje miesto v právnom vedomí spoločnosti čo sa nakoniec odráža aj v postavení všeobecných právnych zásad ako primárneho prameňa práva EÚ.

„Zásady určitého konania je možné definovať ako základné myšlienky, idey, ktoré vystihujú jeho podstatu a v konečnom dôsledku slúžia k naplneniu jeho cieľa. Tieto sú buď explicitne vyjadrené v príslušnej právnej norme, alebo vyplývajú z jednotlivých konkrétnych ustanovení s tým, že ich zovšeobecnenie a obsah dotvára a vysvetľuje právna veda príslušného právneho odvetvia, prípadne administratívna a súdna prax“^[1]. Význam základných zásad Mathern stručne vystihuje ako poznávací, interpretačný, aplikačný a normatívny^[2].

Právne zásady (správneho konania) sú súčasťou všeobecných právnych zásad, ktorých aplikovateľnosť v právnom poriadku právneho štátu je pomerne široká. Aj keď v tejto práci bol kladený dôraz na zásady aplikované v SK neznamená, že niektoré z nich nemožno použiť aj v inom procesnom postupe, nakoľko ich význam a aplikačné možnosti zostávajú porovnateľné a spoločné viacerým právnym odvetviam, v čom aj spočíva ich univerzálna hodnota. V tom zmysle sme v pátraní za účelom, obsahom, významom a dosahom využili aj minimálny spoločný základ procesných zásad ako styčný bod viacerých procesnoprávnych predpisov a príležitostne čerpali poznatky a podnety na uváženie aj z publikácií a príspevkov odborníkov zaoberajúcich sa inými právnymi odvetviami trestným, občianskym a daňovým, aj keď sme si vedomí, že medzi zásadami upravenými v nich je aj kvalitatívny aj kvantitatívny ale aj nomenklatúrny rozdiel prispôsobený tom-ktorom odvetviu práva.

Súlad pozitívnoprávnej úpravy s ústavou SR v zmysle systémového a vyžarovacieho rozmeru^[3] je neodlúčiteľnou súčasťou predloženej analýze. Na druhej strane, aj keď sme si vedomí významu a vplyvu práva EÚ a medzinárodného práva v zmysle čl. 7 ods. 2 a 5 ústavy SR na právny poriadok SR, a najmä v zmysle zásady prenesených právomoci, princípu prednosti práva EÚ, jeho priameho účinku a všeobecných zásad práva Únie^[4], v tomto príspevku nebudeme rozoberať uvedenú tému z toho hľadiska.

K VYMEDZENIU POJMOV PRINCÍP – ZÁSADA – PRAVIDLO KONANIA

Vzťahy medzi právnymi princípmi, právnymi pravidlami a právnymi zásadami sú chápané veľmi rôznorodo. Existuje výrazný rozdiel medzi filozofickým a aplikačným pohľadom na danú problematiku, ako aj medzi jednotlivými autormi v rámci každej skupiny.

Na Dworkinovu teóriu právnych princípov^[5] nadväzuje Alexy, ktorého filozofickú úvahu uvádzame: „Pravidlami sú normy, ktoré pri naplnení skutkovej podstaty prikazujú definitívny sled práva, teda pri splnení určitých predpokladov definitívne niečo prikazujú, zakazujú alebo dovoľujú, prípadne definitívne na niečo splnomocňujú. Možno ich preto zjednodušeným spôsobom nazvať „definitívne príkazy“. Charakteristickou formou použitia je pre ne subsumpcia. Oproti tomu sú princípy príkazmi na optimalizáciu. Ako také sú normami, ktoré ukladajú, že sa niečo má realizovať vzhľadom na skutkové a právne možnosti v miere čo najvyššej...Právne možnosti realizácie princípu sú okrem pravidiel zásadne určené proti sebe smerujúcimi princípmi. Posledná veta implikuje, že princípy sú spôsobilé vzájomného pomeriavania a toto vzájomné pomeriavanie vyžadujú. Pomeriavanie je charakteristickou formou aplikácie právnych princípov“^[6].

Vyššie uvedené ponímanie by sa dalo rozsiahlo analyzovať a konfrontovať s názormi zástancov právneho pozitivizmu, ale za účelom vypracovania tejto témy, ľahšej orientácie a zachovania v praxi zaužívanej terminológie, použili sme súhlasný názor odborníkov z oblasti právnej praxe, ktorý spočíva v rovnoznačnom chápaní pojmov princíp, zásada a pravidlo. Jeden z nepočetných rozdielov medzi nimi, ktoré pripúšťajú leží v miere ich abstrakcie. Princíp sa viaže na právny poriadok ako celok a zásada na jednotlivé právne odvetvia. Potásch – Hašanová „základné pravidla konania... považujú za súhrnné označenie, ktoré zahŕňa tak princípy, ako aj zásady správneho konania“. Podľa nich princípy „presahujú rámec správneho konania, spravidla vychádzajú z filozoficko-právnych prameňov, príp. z ústavného práva... kým sa zásadou najčastejšie rozumie všeobecné pravidlo aplikované v konkrétnom právnom odvetví“^[7], a ktoré „najčastejšie vychádza z konkrétneho princípu“^[8]. Tento názor Babčák doplňuje poznámkou, že princíp „má absolútne určenie a nepripúšťa výnimku“^[9].

ZÁSADY V SPRÁVNOM KONANÍ

Správne právo procesné je nekodifikované odvetvie verejného práva a z tohto dôvodu rozlišujeme

• správne konanie v užšom zmysle upravené zákonom č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok), ako všeobecným procesným predpisom a
• správne konanie v širšom zmysle, ktoré okrem vyššie uvedeného zahrňuje aj množstvo ďalších zákonov upravujúcich určitú hmotnoprávnu oblasť a s ňou spojené procesnoprávne špecifiká správneho konania.

 V súlade s princípom rímskeho práva Lex specialis derogat legi generali sa pri použití špeciálneho zákona obmedzuje (priestupkové, colné konanie) alebo vylučuje (daňové konanie) použitie všeobecného zákona rovnakej právnej sily. To platí aj pre používanie zásad SK, ktorých úprava v osobitnom predpise môže byť širšia, užšia alebo vylúčená^[10].

V SK z hľadiska hierarchie právnych predpisov okrem zásad upravených v SP môžu byť aplikované aj zásady, resp. princípy, ktorým to postavenie priznáva Ústava SR, právo EÚ, medzinárodné dohody, ktorými je SR viazaná a judikatúra.

Cieľ SK všeobecne stanovuje úvodné ustanovenie SP a to ako rozhodovanie SO v oblasti verejnej správy o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach FO a PO, ak osobitný zákon neustanovuje inak. Výsledkom tohto všeobecného cieľa je vydanie rozhodnutia v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, príslušným orgánom na základe spoľahlivo zisteného stavu veci, ktoré musí obsahovať predpísané náležitosti. Táto definícia rozhodnutia (§ 46 SP) syntetizuje viaceré zásady SK a zdôrazňuje požiadavku ich dodržania. Okrem nich, zo SP vyplývajú aj ďalšie zásady na zabezpečenie priebehu SK ako právom stanoveného postupu v právnom štáte.

„Nedodržanie zásad správneho konania je vážnym porušením zákona správnym orgánom, s ktorým sú spojené verejnoprávne a súkromnoprávne následky, resp. potenciálne nároky“^[11]. Zásady SK môžeme vnímať aj z pohľadu ich explicitnej / implicitnej právnej úpravy. Výslovne upravené zásady sú obsiahnuté v § 3-4 SP ako základné pravidlá konania. Z hľadiska dôležitosti medzi ostatnými zásadami vyplývajúcimi z iných ustanovení SP a zásadami upravenými v § 3-4 SP neexistuje žiadny rozdiel. Ani jedna zásada nemôže byť aplikovaná na úkor druhej^[12] a prípadný rozpor medzi nimi je explicitne upravený zákonom. O nerovnosti z hľadiska váhy možno hovoriť v prípade preskúmania rozhodnutia, kde nedodržanie niektorej zásady je alebo nie je dôvodom na jeho zrušenie v závislosti od závažnosti vplyvu riadneho uplatnenia danej zásady na výsledok rozhodnutia. V prípade závažných procesných nedostatkov spôsobených nedodržaním jednotlivých zásad sa rozhodnutie nepodmienečne zruší, aj keď to nemalo vplyv na samotné rozhodnutie, kým sa v prípade menej závažných procesných chýb posudzuje ich vplyv na výrok rozhodnutia^[13].

Niektoré zásady sa používajú v priebehu celého SK a niektoré sú charakteristické len pre jeho jednotlivé štádiá – napr. začatie konania, dokazovanie, rozhodovanie.

V tomto príspevku sa budeme venovať zásadám upraveným v § 3-4 SP, ktoré pred časom boli novelizované a na ktoré nové svetlo upriamili Potásch – Hašanová v príslušnej časti ich komentáru k SP^[14].

ZÁSADA ZÁKONNOSTI ¬/ PRINCÍP LEGALITY

Zásada zákonnosti (§ 3 ods.1 SP) je jednou z najdôležitejších zásad nielen správneho konania ale aj právneho poriadku ako celku. Je správnoprávnym vyjadrením ústavného princípu legality a jedným z prejavov princípu právneho štátu. V rámci hierarchie právnych predpisov požaduje súlad zákonov a všeobecne záväzných právnych predpisov s ústavou SR, právom EÚ a medzinárodnými zmluvami, ktorými je SR viazaná a zároveň aj ich dodržiavanie.

Zásada zákonnosti má dva rozmery, hmotnoprávny a procesnoprávny. Procesnoprávny rozmer nemôže byť naplnený bez dodržania hmotnoprávneho, a to v zmysle zásady nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege^[15], zásady materiálnej pravdy, spoľahlivo zisteného skutkového stavu bez dôvodných pochybností.

Z čl. 2 ods. 2 ústavy, ktorý stanovuje, že štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon vyplýva procesnoprávny rozmer preberanej zásady^[16], že každé konanie správneho orgánu je obmedzené a podmienené

• kompetenciami toho SO
• stanoveným procesným postupom, v súlade s ktorým sa konanie uskutočňuje
• hmotnoprávnymi predpokladmi stanovenými zákonmi a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi na realizáciu SK.

 Na základe čl. 2 ods. 2 a 3 ústavy SR skrátka by sa dalo povedať, že pre SO je zakázané všetko čo nie je dovolené, kým je pre adresátov správy dovolené všetko čo nie je zakázané. Zákonom sú obmedzené oprávnenia SO ale aj povinnosti spravovaných subjektov (čl. 13 ods. 1 ústavy).

Ochrana verejných, všeobecných a individuálnych záujmov taktiež prislúcha SO čo vyplýva z jeho nadriadeného (nezaujatého) postavenia v rámci SK voči účastníkom konania a z ochrany zásady rovnosti medzi nimi^[17]. Odstúpenie od ochrany individuálneho záujmu z dôvodu výhrady verejného záujmu nie je novinkou ani v SK, ale musí mať zákonný podklad a uskutočniť sa zákonom stanoveným spôsobom. SO je povinný dôsledne vyžadovať plenie zákonom stanovených povinností od všetkých spravovaných subjektov bez výnimky. Tým je vylúčená samovôľa SO, zamedzuje sa korupcia a zneužívanie postavenia verejných činiteľov a podporuje nestrannosť pri rozhodovaní. Zásada zákonnosti sa vzťahuje nielen na SO ale aj na účastníkov konania a ostatné subjekty, ktoré v ňom vystupujú.

Zákonnosť sa premieta zo základných pravidiel konania do celého SK, napr. do ustanovení upravujúcich rozhodnutie a jeho náležitosti a ustanovení upravujúcich preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania. Taktiež platí, že na dôkazy získané a vykonané nezákonným spôsobom sa neprihliada^[18]. Podľa Machajovej^[19], jeden z prejavov zásady zákonnosti je aj vecná príslušnosť SO, ktorú vždy stanovuje zákon.

ZÁSADA SÚČINNOSTI

Zásada súčinnosti v SP má rozptýlenú právnu úpravu (je upravená dvojsmerne a difúzne), osobitne určuje povinnosť súčinnosti pre SO (vo vzťahu k osobám taxatívne pomenovaným v § 3 ods. 2) a osobitne pre účastníkov konania (vo vzťahu k SO § 4 ods. 1). Okrem tejto všeobecne upravenej povinnosti aktívne prispievať k riadnemu priebehu, naplneniu účelu a ukončeniu SK, SP výslovne pomenúva najdôležitejšie spôsoby jej naplnenia, ktoré môžu zaväzovať SO alebo účastníkov konania, zúčastnené osoby ale aj iné osoby, alebo dokonca všetkých spolu.

Nakoľko je termín “úzka/aktívna súčinnosť” pomerne nepresný z hľadiska svojho obsahu a rozsahu, ten môžeme čiastočne vyvodiť z ustáleného výkladu a konkrétnych príkladov súčinnosti v SP a môžeme prispieť k záveru, že sa (ana)logicky rovnakým spôsobom budú vykladať aj prípadné ďalšie ustanovenia týkajúce sa spolupráce na SK alebo postupov bližšie neupravených zákonom. Zákon ako príklad súčinnosti uvádza poskytnutie príležitosti účinne obhajovať vlastne práva a záujmy, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia a uplatniť svoje návrhy ako ústavou garantované práva na spravodlivý proces.

SO v SK nie sú viazané len dôkazmi navrhnutými účastníkmi konania, ale (na rozdiel od konania podľa TP a OSP) sú oprávnené, dokonca povinné aj samé obstarávať potrebné podklady pre rozhodnutie, čo predstavuje súčinnosť pri zaobstarávaní dôkazných prostriedkov v SK (§ 32 ods. 1).

Povinnosť súčinnosti je stanovená aj pre štátne orgány, orgány územnej samosprávy, FO a PO na žiadosť SO v zmysle povinnosti oznámiť skutočnosti významné pre konanie a rozhodnutie – aj keď sa vyzvaných tretích osôb konanie netýka. Preto súčinnosť možno členiť na:

• súčinnosť vonkajšiu v zmysle § 32 ods. 3 SP a
• súčinnosť vnútornú – medzi stranami participujúcimi na konaní (§ 3 ods. 2, § 4 ods. 1).

 Súčinnosť nadriadeného SO s účastníkmi konania pri nečinnosti prvostupňového SO vo veci rozhodnúť (§ 50 SP) sa realizuje atrahovaním právomoci prvostupňového SO na druhostupňový, čím zásada dvojinštančnosti konania nie je dotknutá^[20].

Zo zásady súčinnosti vyplýva aj ďalšia povinnosť pre SO a to poskytovať pomoc a poučenia účastníkom konania, zúčastneným osobám a iným osobám, ktorých sa konanie týka, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu. Aj táto zásada má svoje korene v ústave SR, v čl. 47 ods. 2 a 3, z ktorej vyplýva aj obmedzenie tejto povinnosti – vzťahuje sa len na “pomoc v konaní”, t. j. na procesnoprávne usmernenia v záujme dosiahnutia cieľa a účelu SP. Zásah SO do hmotnoprávnej oblasti pri poučovaní účastníkov konania môže mať vplyv na rovnosť účastníkov konania, nestrannosť SO a pod. Pomoc a poučenia sa týkajú procesných práv a povinností osôb, ktorým sa takáto pomoc, resp. poučenie poskytuje, možných následkov určitého konania alebo právneho úkonu na danú osobu alebo na SK – napr. pomoc pri odstránení nedostatkov podania, upozornenie na následky nedostavenia sa na ústne pojednávanie, nedodržania stanovených lehôt a pod.

Potásch – Hašanová^[21] delia poučenia z hľadiska procesu ich realizácie na

• poučenie ako procesný akt, ktoré má jednorazový charakter
• poučenie s tzv. preliminárnymi účinkami, ktoré je podmienkou na zákonnú realizáciu neskoršieho procesného úkonu
• poučenie ako povinnú náležitosť rozhodnutia, ktoré je osobitne upravené. Zákon stanovuje minimálny obsah, ktorý musí byť dodržaný, aby sa predišlo vade rozhodnutia, nesprávnemu úradnému postupu, privilegovanému režimu ochrany práv a právom chránených záujmov osôb, ktorých sa rozhodnutie týka a pod.

 SO sú oprávnené dôsledne vyžadovať plnenie povinností od FO a PO. To znamená, že SO v rámci svojich zákonných oprávnení a zákonom stanoveným postupom môžu vyvíjať tlak na účastníkov konania splniť to, čo im zákon ukladá a spolupracovať napr. pri obhliadke, na ústnom pojednávaní a iných procesných úkonoch.

Súčinnosť je pre SO upravená kogentným spôsobom, kým v prípade spravovaných subjektov ide prevažne o dispozitívne právo, ktorého sa môžu vzdať ak je to v ich záujme, čo je ponechané na ich slobodné uváženie. Pokiaľ ide o účastníkov konania sú možné výnimky aj v prípade kogentne upravených spôsobov spolupráce. Povinnosť SO upovedomiť osoby participujúce na konaní o potenciálnych dôsledkoch ich konania môže mať za následok aj rozhodnutie týchto osôb nevykonať danú povinnosť. Neposkytnutie obligatórnej súčinnosti je ospravedlniteľné len zo zákonných dôvodov (napr. pri odmietnutí poskytnutia svedeckej výpovede podľa § 35 SP).

Vzájomnou spoluprácou účastníkov konania a SO sa dosahujú aj ciele ďalších zásad, ako napr. rýchlosti, hospodárnosti a účelnosti konania – ústavné právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov.

ZÁSADA OCHRANY JAZYKOV NÁRODNOSTNÝCH MENŠÍN

Zákonom č. 204/2011 Z.z. s účinnosťou od 1.7.2011 bol novelizovaný zákon č. 184/1999 Z.z. o používaní jazykov národnostných menšín a SP a to zavedením novej zásady do SK – zásady používania jazykov národnostných menšín odkazovaním na jej osobitnú právnu úpravu vo vyššie uvedenom zákone, čím sa SP vyrovnal s OSP a TP, ktoré túto zásadu ako ústavou garantované právo mali explicitne zakotvenú v značnom predstihu.

Zásada používania jazykov národnostných menšín v úradnom styku vyplýva zo základných práv chránených ústavou SR, konkrétne z čl. 34 ods. 2 písm. b) ústavy a z právne záväzných aktov podľa čl. 7 ods. 2 a 5 ústavy SR. O jej dôležitosti svedčí aj zámer zákonodarcu umiestniť ju hneď po prvých dvoch zásadách SP a prečíslovaním zásad po nej nasledujúcich v rámci príslušného paragrafu. Jej účelom je stanoviť pravidlá a rozsah používania jazyka menšiny v úradnom styku pred orgánmi verejnej správy a v iných oblastiach zákonom upravených.

Zákon^[22] v § 1 ods. 2 pomenúva jazyky menšín, ktoré sú ako také chápané na účely toho zákona, a v § 2 ods. 2 odkazuje na nariadenie vlády SR, ktoré ustanoví zoznam obcí, v ktorých sa právo používania jazyka menšiny môže uplatniť.

Podmienky, na základe ktorých sa podľa zákona jazyky menšín za také považujú stanovuje § 2 ods. 1 zákona: občania SR, ktorí sú osobami patriacimi k národnostnej menšine a majú trvalý pobyt v danej obci, tvoria podľa dvoch po sebe nasledujúcich sčítaniach obyvateľov v obci najmenej 15 % obyvateľov, majú právo v tejto obci používať v úradnom styku jazyk menšiny.^[23]

Vyššie uvedené právo za podmienok uvedených v § 2 ods. 1 a 2 sa vzťahuje na ústny a písomný styk pred orgánom miestnej štátnej správy, orgánom územnej samosprávy a územnou samosprávou zriadenou právnickou osobou (ďalej len "orgán verejnej správy") vrátane predkladania písomných listín a dôkazov. Orgán verejnej správy v takejto obci poskytuje občanom úradné formuláre vydané v rozsahu jeho pôsobnosti na požiadanie dvojjazyčne, a to v štátnom jazyku a v jazyku menšiny. Rovnakým spôsobom poskytuje dvojjazyčnú odpoveď na podanie napísané v jazyku menšiny s výnimkou vydávania verejných listín. Táto výnimka sa na nasledujúce verejné listiny nevzťahuje: ide o rozhodnutie orgánu verejnej správy v SK v prípade, ak sa konanie začalo podaním v jazyku menšiny alebo na požiadanie, rodný list, sobášny list, úmrtný list, povolenia, oprávnenia, potvrdenia, vyjadrenia a vyhlásenia, ktoré sa vydávajú v rovnopise, resp. dvojjazyčne. V pochybnostiach je rozhodujúci text verejnej listiny v štátnom jazyku.

Orgán verejnej správy má povinnosť vytvoriť podmienky na uplatnenie práva používania jazyka menšiny adekvátnym spôsobom, a to do uplynutia prechodného obdobia uvedeného v § 7d zákona, t. j. do 30.6.2012. Súčasne je povinný zabezpečiť informáciu o možnostiach používania jazyka menšiny v sídle orgánu verejnej správy na viditeľnom mieste.

Na vybavovanie vecí v jazyku národnostnej menšiny orgán verejnej správy si môže určiť dodatočný časový priestor, pričom táto lehota by nemala byť v rozpore s ostatnými zásadami SK ako napr. zásadou rýchlosti, účelnosti konania.

Orgán verejnej správy v rámci svojej pôsobnosti v obci podľa § 2 ods. 1 zákona zabezpečuje na požiadanie informácie o všeobecne záväzných právnych predpisoch popri štátnom jazyku aj v jazyku menšiny. Takáto obec môže vydávať všeobecne záväzné nariadenia v rámci svojej pôsobnosti popri znení v štátnom jazyku aj v jazyku menšiny; v takomto prípade je rozhodujúce znenie v štátnom jazyku.

V závislosti od závažnosti obsahu a možného vplyvu daného práva alebo informácie na oprávnené osoby, ďalšie ustanovenia sú upravené kogentné alebo dispozitívne. Kogentné sú napr. informácie týkajúce sa ohrozenia života, zdravia, bezpečnosti alebo majetku občanov SR, ktoré sa uvádzajú na miestach prístupných pre verejnosť popri štátnom jazyku aj v jazyku menšiny – táto povinnosť sa vzťahuje nielen na orgány verejnej správy ale aj na právnické osoby a fyzické osoby – podnikateľov, ktoré sa v prípade ich porušenia dopúšťajú správnych deliktov na úseku používania jazykov národnostných menšín.

Zákon upravuje nenárokovateľnú možnosť aj pre občanov SR, ktorí sú osobami patriacimi k národnostnej menšine, používať jazyk menšiny v úradnom styku v obci, ktorá nespĺňa uvedené podmienky a to len pri ústnej komunikácii a za podmienky, že s tým zamestnanec orgánu verejnej správy a osoby zúčastnené na konaní súhlasia.

Poskytnutie rovnakého práva pre rovnaký okruh subjektov, v rovnakom rozsahu ale v obci, ktorá spĺňa podmienky na používanie jazyka menšiny v úradnom styku by sa považovalo za nezákonné a tým by nezákonné bolo aj rozhodnutie vydané na základe takéhoto konania.

Nakoniec by sa dalo povedať, že zásada používania jazykov národnostných menšín má ako jediná zo zásad obmedzenú osobnú, miestnu a v prípade verejných listín aj vecnú pôsobnosť.

ZÁSADY PODĽA § 3 ODS. 4 SP (ZÁSADA ÚČELNOSTI, HOSPODÁRNOSTI A RÝCHLOSTI KONANIA)

Ustanovenie § 3 ods. 4 SP obsahuje niekoľko pokynov pre SO, na ktoré autori komentárov SP majú rôzne názory a z nich vyvodzujú čiastočne odlišné zásady. Sobihard uvádza zásady hospodárnosti a rýchlosti, Košičiarová pridáva zásadu zmierneho vybavenia veci, kým Potásch – Hašanová^[24] majú ešte širší pohľad na daný obsah – pokračujú s čiastočným premietnutím zásady dobrej správy v zmysle zásady svedomitého a zodpovedného prístupu a postupu SO v rámci SK, zásadou výberu optimálnych nástrojov správneho konania a zásadou minimálneho involvovania účastníka konania a iných osôb.

Povinnosť svedomite a zodpovedne sa zaoberať každou vecou, ktorá vyplýva pre SO zo SP je porovnateľná s ústavnou povinnosťou sudcu rozhodovať podľa svojho najlepšieho presvedčenia a poznania, nezávisle a nestranne. Je to spôsob, akým by mal každý vykonávať svoju prácu, ale vzhľadom na postavenie SO a súdov a ich úlohu v spoločnosti a spoločenskoprávnych vzťahoch zákonodarca našiel za potrebne túto skutočnosť zdôrazniť. Potásch – Hašanová ako naplnenie tejto zásady uvádzajú najmä požiadavku dodržiavania právnych predpisov a logického a odôvodneného myšlienkového postupu pri rozhodovaní s apelom na etiku zamestnanca SO, resp. etické kódexy preňho záväzné. Odstúpenie od požiadavky svedomite a zodpovedne sa zaoberať každou vecou znamená zmárnenie aj mnohých ďalších zásad (zákonnosti, hospodárnosti, účelnosti, rýchlosti, nestrannosti...) a tým aj samého SK ako celku.

Zásada rýchlosti (časovej primeranosti) konania v súlade s čl. 48 ods. 2 ústavy zaväzuje SO konať bez zbytočných prieťahov. V súlade napr. s § 50 SP „za zbytočné prieťahy v konaní sa považuje aj to, keď správny orgán vo veci nekoná napriek tomu, že by konať mal, a to i v prípade, keď je ešte v časovom limite určenom zákonom“^[25]. Porušenie časovej primeranosti sa viaže predovšetkým na prípady, keď SO mal rozhodnúť bezodkladne, nakoľko sa procesné úkony majú realizovať promptne a zákonom stanovené lehoty určujú hornú časovú hranicu, v rámci ktorej sa vec musí vybaviť.

Na posudzovanie časovej primeranosti majú význam nasledujúce kritériá:^[26]

• dĺžka konania vzhľadom na významnosť a zložitosť prejednávanej veci
• správanie účastníkov konania a
• činnosť, resp. nečinnosť SO

 Ústavný súd SR, na základe rozhodnutí ESĽP vychádza z koncepcie troch rýchlosti súdneho konania v závislosti od významu prejednávanej veci, a to primeranej, osobitnej a výnimočnej rýchlosti^[27]. Rovnaké delenie by sa malo uplatniť aj pri rozhodovaní SO.

Zásada rýchlosti sa neprejavuje len v súvislosti s požiadavkou dodržania stanovených lehôt konania a rozhodovania ale aj v súvislosti s dožiadaním (§ 44 SP) a podľa Košičiarovej aj postúpením veci (§ 20 SP), koncentráciou konania (§ 21 ods. 2 SP). Nakoľko sa na rýchlosti SK svojou súčinnosťou podieľajú aj účastníci konania, je vyjadrená napr. aj prezumpciou doručenia podľa SP, možnosťou predvedenia osoby na ústne pojednávanie atď. Zásada rýchlosti konania nie je porušená v prípade prerušenia konania podľa § 29 SP.

Zásada rýchlosti konania má významné hospodárske, ekonomické a politické dôsledky. Keď ide o verejný záujem (napr. v zmysle otvárania nových pracovných miest, následného platenia daní a odvodov zamestnávateľa a zamestnancov, zvýšenia štandardu obyvateľstva a menšieho počtu sociálnych dávok ...) SO by mali urýchlene a prednostne rozhodnúť vo veci. Neprimeraná dĺžka zaobstarania všetkých potrebných administratívnych záležitostí, podkladov a dokladov (stavebných, ekologických ... povolení) má významný vplyv na priťahovanie investorov.

S rýchlosťou je spojená aj efektívnosť konania ako aj právna istota, ktorá sa dosahuje až právoplatným rozhodnutím vo veci. Porušenie zásady rýchlosti v závislosti od subjektu, ktorý ju zapríčinil môže zakladať nárok na náhradu škody podľa zákona č. 514/2003 Z.z. alebo náhradu zavinených trov konania (§ 31 ods. 2) poškodeným subjektom ale nemôže byť dôvodom porušenia iných zásad, napr. materiálnej pravdy, zákonnosti, rovnosti účastníkov konania. V súlade so zásadou rýchlosti, t. j. čo najskoršieho nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia a v súlade so zásadou hospodárnosti je aj povinnosť SO podľa § 33 ods. 2 SP dať účastníkom konania a zúčastneným osobám možnosť vyjadriť sa pred vydaním rozhodnutia k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie a tým možno predísť odvolaniu a rozhodovaniu v druhostupňovom konaní.

Zásada výberu optimálnych nástrojov SK je dôležitá najmä v prípade postupov rámcovo upravených alebo neupravených SP. Potásch – Hašanová uvádzajú ako príklad výber dôkazných prostriedkov, ktoré by najviac prispeli správnemu rozhodnutiu, spôsob vypočutia svedka atď.

Zásada zmierneho vybavenia veci má svoju obdobu napr. v dohode o vine a treste podľa TP^[28] a najmä v zmierovacom konaní podľa OSP. Je to kogentné ustanovenie, na základe ktorého SO je povinný vždy sa pokúsiť o zmier ak to povaha veci pripúšťa a jeho využitie prichádza bezvýhradne do úvahy v každom štádiu SK^[29]. Zmier možno uzavrieť len medzi účastníkmi konania (§ 48 SP) a len v prípade konania začatého na základe dispozičnej zásady^[30]. Nakoľko prispieva obojstrannému prospechu sporových strán (ako konsenzuálny prístup a win-win výsledok) zmier má pozitívny vplyv na ich vzťahy v budúcnosti (napr. pokračovanie spolupráce, resp. mierneho spolunažívania). SO schváli zmier ak neodporuje právnym predpisom a všeobecnému záujmu, ostatné náležitosti nie je oprávnený skúmať.

Zásada hospodárnosti sa vykladá prevažne spolu so zásadou rýchlosti, s ktorou tvorí takmer nerozlučnú dvojicu. Podľa Sobiharda zásada hospodárnosti (procesnej ekonómie) vedie k použitiu jednoduchých, účinných prostriedkov, ktoré zbytočne nezvyšujú náklady a zároveň vedú k správnemu rozhodnutiu^[31]. To je možné dosiahnuť racionálnym a efektívnym konaním SO, výberom optimálnych nástrojov bez opakovaného zaobstarávania dôkazov a výsluchu svedkov ale aj postúpením (§ 8 SP), dožiadaním (§ 44 ods. 2 SP), autoremedúrou (§ 57 ods.1 SP), uložením poriadkových opatrení (§ 45 SP) a pod. Nakoľko trovy konania v súlade s § 31 ods. 1-4 SP znášajú SO, účastníci konania a zúčastnené osoby, resp. tí, ktorí ich zapríčinili, zásada hospodárnosti sa primerane vzťahuje nielen na SO ale aj na všetky osoby participujúce na konaní.

Zásada minimálneho involvovania účastníka konania a iných osôb je jednou zo zásad po prvýkrát upravených v komentári SP autorov Potásch – Hašanová. Autori zdôrazňujú potrebu obmedziť účasť uvedených osôb na nevyhnutnú mieru a to bez ujmy na ich právach a právom chránených záujmoch napr. zúčastnenia sa na SK. Uvedená zásada sa prejavuje napr. jednorazovým (neopakovaným) poskytovaním relevantných informácií, listín a dôkazov, ktorými SO nedisponuje z úradnej moci, predvolaním na čas keď sa SK naozaj uskutoční, aby predvolané osoby zbytočne nečakali, spojením miestnej ohliadky s ústnym pojednávaním a pod. Obdobou tejto zásady v TPP predstavuje zásada primeranosti^[32].

ZÁSADA MATERIÁLNEJ PRAVDY

Podstatou zásady materiálnej pravdy je spoľahlivo zistený stav, ktorý by mal byť podmienkou každého rozhodnutia vo veci. Stanovisku zistenia nie absolútnej ale relatívnej pravdy a to v miere potrebnej na rozhodnutie (bez dôvodných pochybnosti) sa prikláňa absolútna väčšina odborníkov z oblasti procesnoprávnych predpisov rôznych odvetví^[33]. Zavádzajúce ustanovenie § 32 ods. 1 SP o presnom a úplnom zistení skutočného stavu treba vykladať v súlade so súčasnými tendenciami procesného práva ako celku ale aj obmedzeniami, ktoré stanovujú ostatné, rovnocenné zásady ako napr. zásada rýchlosti, hospodárnosti, právnej istoty. S uvedeným nie je v rozpore ani zásada daňového konania – zásada presného a úplného zistenia skutkového stavu, nakoľko je súčasne poskytnutá možnosť správcovi dane za zákonom stanovených podmienok určiť daňovú povinnosť použitím pomôcok^[34].

Úplnosť zistenia Košičiarová vykladá ako vykonanie všetkých vyšetrení potrebných na objasnenie rozhodujúcich okolnosti dôležitých pre posúdenie veci a presnosť ako potrebu zhody týchto zistení so skutočnosťou^[35].

Naplnenie tejto zásady napomáha SO presvedčivo odôvodniť rozhodnutie a jej obchádzanie v prípade, že sa nevyhovie účastníkovi konania vedie k obnove konania za podmienky, že istý nezavinil neúplnosť a nepresnosť zistenia.

Na realizáciu tejto zásady v súlade s ostatnými zásadami SK SO vyberie optimálne prostriedky zisťovania a dokazovania podľa vlastnej úvahy. Všeobecne známe skutočnosti dôležité pre rozhodnutie a tie, ktoré sú známe SO z jeho činnosti ako aj uverejnené všeobecne záväzné právne predpisy netreba dokazovať.

PRECEDENČNÁ ZÁSADA

Precedenčná zásada je čiastočným premietnutím ústavného princípu rovnosti (čl. 12, čl. 13 ods. 3 ústavy SR) a európskeho princípu zákazu diskriminácie a ochrany legitímnych očakávaní do SP. Prejavuje sa požiadavkou „rovnakého metra“ nielen vo vzťahu k účastníkom v rámci jedného SK ale vo všetkých skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch počas účinnosti danej právnej úpravy, aby nevznikali neodôvodnené rozdiely v rozhodnutiach, zvýhodnenia alebo nezvýhodnenia účastníkov konania. Podľa § 40 ods. 1 SP, v prípade vyskytnutia predbežnej otázky SO je viazaný predchádzajúcim rozhodnutím príslušného orgánu, ak existuje^[36].

Zásada materiálnej rovnosti účastníkov konania je aj „prostriedkom ochrany pred svojvôľou správneho orgánu, pred neprimeraným a nezákonným uplatňovaním správnej úvahy“^[37], klientelizmom, korupciou, predpojatosťou, zneužívaním diskrečnej právomoci pri rozhodovaní. Jej riadnym uplatnením by sme významne prispeli posilneniu právnej istoty adresátov správy a rýchlosti SK.

Právna úprava precedenčnej zásady zanecháva otvorené otázky, týkajúce sa jej aplikácie. Rozpory existujú najmä medzi právnikmi a samotnými SO a týkajú sa najmä jej záväznosti. Podľa Potáscha^[38], ide o kogentné ustanovenie SP, nakoľko sa rovnaká formulácia uloženia povinnosti SO použila aj pri zakotvení zásady hospodárnosti a rýchlosti konania ako aj v ustanovení § 81 SP, ktoré vyjadruje procesnoprávnu exempciu určitej skupiny osôb. Na druhej strane tiež nie je presne určené, či sa „záväznosť rozhodnutia viaže na hierarchický systém správnych orgánov“^[39] ako je to v angloamerickom právnom systéme, (v ktorom je táto zásada označovaná ako stare decisis), alebo je rozhodnutím viazaný iba ten (prvostupňový?) orgán, ktorý dané rozhodnutie vydal.

Nakoľko precedenčná zásada nie je inštitútom typickým pre kontinentálny právny systém, na jej riadnu aplikáciu v praxi sa musíme snažiť vytvoriť nielen kontrolný systém jej dodržiavania v zmysle napr. databázy rozhodnutí, ale sa najmä musíme usilovať o zmenu právneho povedomia a odstránenie odporu voči transparentnosti vo vnútri systému orgánov verejnej správy.

ZÁSADA INFORMOVANOSTI

Zásada informovanosti je ďalšou zásadou SK, ktorá má oporu ústave (čl. 26 ústavy). V znení § 3 ods. 6 SP táto zásada ukladá SO povinnosť informovania verejnosti a to transparentne, účinne, jazykom zrozumiteľným priemernému občanovi, v časovom predstihu dostatočnom na zaregistrovanie zverejnenej informácie o začatí, uskutočňovaní a o skončení SK a to za účelom ochrany verejného záujmu alebo ex lege. Pojem „verejnosť“ Košičiarová vykladá ako každého „kto sa cíti byť dotknutý alebo zainteresovaný na postupe a rozhodnutí správneho orgánu“^[40]. „To, čo sa bude považovať za predmet verejného záujmu je na úvahe správneho orgánu, avšak tieto úvahy, resp. interpretácie by mali mať extenzívny, nie reštriktívny rozmer“^[41]. Verejný záujem sa prejavuje prevažne v oblastiach upravených osobitnými predpismi z oblasti napr. ochrany životného prostredia, stavebného a územného konania, v rámci ktorých môžu dotknuté subjekty použiť petičné právo, námietky a pripomienky. SO môžu takéto ovplyvňovanie obmedziť zákonným spôsobom uplatnením zásady koncentrácie, t. j. určením doby, po ktorú sa budú podnety verejnosti prijímať a miestom, na ktorom sa budú podávať.

Miesto zverejnenia informácie zákon upravuje kogentne (úradná tabuľa SO a internet) aj dispozitívne (iný vhodný spôsob). Aj keď upravená ako povinnosť, požiadavka nepretržitého sprístupnenia úradnej tabule SO v praxi nie je všade naplnená. V súčasnej dobe by sa ťažko obhájilo tvrdenie, že SO nemal prístup k internetu. Informácia sa môže poskytnúť napr. prostredníctvom internetovej stránky mesta, obce, kraja, internetovej stránky SO, resp. jemu nadriadeného ministerstva/ústredného orgánu štátnej správy. Zákonná povinnosť informovania verejnosti prostredníctvom internetu vykonaná mailing-listami možno by nesplnila požiadavku procesnej rovnosti nakoľko subjekty, ktoré boli informované uvedeným spôsobom by mohli byť považované za zvýhodnené v porovnaní s ostatnými, ktoré používajú internet a nedostali informáciu „na podnose“.

Dodržiavanie zásady informovanosti nesmie byť na úkor práv a právom chránených záujmov účastníkov konania a iných osôb, ktoré sú SO povinné ochraňovať, napr. v zmysle § 23 ods. 3 SP. Zásada informovanosti sa prejavuje v ustanoveniach SP upravujúcich

• upovedomenie zúčastnenej osoby o začatí konania a o iných podaniach účastníkov konania (§ 15a ods. 2)
• upovedomenie o začatí konania v zmysle § 18 ods. 3 a doručení (§ 26 ods. 1)
• upovedomenia o postúpení v prípade nepríslušnosti (§ 20) alebo odvolania (§ 57 ods. 2)
• nazeranie do spisov podľa § 23 ods. 2
• výkon rozhodnutia (§ 74)
• ale aj v § 10 SP v smere od účastníka konania k SO, nakoľko verejný záujem môže byť porušený aj predpojatosťou zamestnanca SO, najmä v prospech účastníka konania (napr. stavebným povolením a pod.).

 „Sprístupňovanie informácií vo všeobecnej rovine upravuje zákon č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám“^[42].

ZÁVER

„V porovnaní s normou je právna zásada základom právnej normy a vysvetľuje dôvody jej existencie. Norma odpovedá na otázku „čo“, právna zásada na otázku „prečo“.“^[43] Zásady správneho konania sa v prípade ich dodržania používajú najmä ako výkladové pravidlá ale v prípade ich nedodržania v závislosti od závažnosti prípadu, aj ako podklad, resp. dôvod na preskúmanie/zrušenie rozhodnutia a vyvodzovanie zodpovednosti za zapríčinenú škodu.

Vyplňovanie medzier v práve je druhým najčastejším ponímaním funkcie procesných zásad, ale v podstate to je len sekundárny jav nakoľko sa primárne používajú ako hodnotové piliere v právnej spoločnosti. Ako povedal G. Radbruch vo svojom článku „Päť minút filozofie práva“, „Existujú teda právne zásady silnejšie než akýkoľvek právny predpis a tak je zákon, ktorý sa im prieči pozbavený platnosti. Tieto zásady nazývame prirodzené právo alebo právo rozumu. Samozrejme, že vo vzťahu k ním existujú určité otvorené otázky, ale stáročná práca im predsa len vsadila pevné jadro a s ďalekosiahlým súhlasom ich zhrnula do tzv. deklarácií práv človeka a občana, ktoré len úmyselná skepsa môže spochybňovať“^[44].

Všeobecné právne zásady, tým aj zásady SK tvoria funkčný celok, „harmonicky zladenú ucelenú sústavu, ktorej systémová i štrukturálna úprava zabezpečuje funkčnosť procesu“^[45]. Väzby medzi nimi sú viacnásobné a všestranné, prelínajú sa takmer do celého SP a spolu vytvárajú predpoklady na efektívne a riadne vykonávanie právomoci SO.

Na druhej strane SO prevažne uplatňujú reštriktívny alebo striktný výklad a to len základného predpisu, ktorý je adresovaný len tomu určitému úseku verejnej správy. Postup na dosiahnutie cieľa neraz vedie cez žalobu. Na nápravu takéhoto stavu v prvom rade treba zvýšiť pocit zodpovednosti za výkon správy, čím by sa vo významnej miere prispelo aj k právnej istote a spoločenskej dôvere v štát a právo. Treba mať na zreteli, že ochrana ústavnosti nepatrí len ÚS SR, ale aj všetkým štátnym orgánom, resp. orgánom vykonávajúcim verejnú správu.

PRÍLOHA Č. 1:

KOMPARATÍVNA LOKALIZÁCIA PREBRANÝCH ZÁSAD V SP, ÚSTAVE SR, TP / TZ, ZOP A STZ

ZOZNAM POUŽITEJ LITERATÚRY:
MONOGRAFIE A UČEBNICE

PRÍSPEVKY A ČLÁNKY DO ČASOPISOV A ZBORNÍKOV:

WEBOVÉ STRÁNKY:

POUŽITÉ PRÁVNE PREDPISY:

Pri uvedení čísla a názvu zákona sa vždy myslí na znenie platné k 1.1.2012.

ZOZNAM SKRATIEK A ZNAČIEK:

DK – daňové konanie
DP – zákon č. 563/2009 Z.z. o správe daní (daňový poriadok)
ESĽD – Európsky súd pre ľudské práva
EÚ – Európska únia
FO – fyzická osoba
ĽP – ľudské práva
OP – opravné prostriedky
OSP – zákon č. 99¬/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok
OZ – zákon č. 40¬/1964 Z.z. Občiansky zákonník
PK – priestupkové konanie
PO – právnická osoba
RL / SL – rodný list / sobášny list
SJ – slovenský jazyk
SK – správne konanie
SO – správny orgán
SP – zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok)
SR – Slovenská republika
StZ – zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon)
TP – zákon č. 301/2005 Z.z. Trestný poriadok
TPP – trestné právo procesné
TZ – zákon č. 300/2005 Z.z. Trestný zákon
ÚO ŠS – ústredný orgán štátnej správy
ÚS SR – Ústavný súd Slovenskej republiky
ústava / ústava SR – ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky
ZoP – zákon č. 372/1990 Zb. o priestupkoch

Poznámky pod čiarou: