Prokuratúra Slovenskej republiky - minulosť? prítomnosť? … budúcnosť!

Úvod

Žijeme v 21. storočí, Slovenská republika je suverénny štát, ktorý buduje svoj originálny systém správy verejných vecí, ktorého kvalita a stabilita je významne závislá od systému rozdelenia verejnej moci, ktorú v súlade so schválenými pravidlami (všeobecne záväznými právnymi predpismi - medzinárodné zmluvy, právne akty EÚ, ústava, zákony a ostatné právne predpisy) vykonáva sústava orgánov verejnej moci.

Právomoci, vzájomné väzby, kontrolné mechanizmy a brzdy medzi jednotlivými zložkami, resp. orgánmi verejnej moci, sú taktiež regulované schválenými pravidlami, ktorých schvaľovanie má tiež svoje pravidlá.

Logické, poctivé pravidlá sú predpokladom jednoznačnosti/predvídateľnosti vznikajúcich právnych vzťahov, čo implikuje vyššiu stabilitu právneho i spoločenského systému a tiež dôveru subjektu práva (občan alebo právnická osoba) v systém. To potom dáva systému a jeho tvorcom prirodzenú autoritu a mandát pokračovať v činnosti - riadení/ovplyvňovaní systému moci.

Demokracia a právny štát

V Ústave Slovenskej republiky a iných právnych či politických dokumentoch deklarujeme, že sme zvrchovaný, demokratický, právny štát - inak povedané, že si ctíme pravidlá a princípy demokracie a právneho štátu, ktorých dodržiavanie garantuje zvrchovaný výkon štátnej moci na našom území.

Demokracia nám dáva slobodu, ktorá umožňuje slobodne myslieť, napísať tento článok a zdieľať jeho obsah vďaka internetu so všetkými, ktorí budú mať oň záujem.

Demokracia je výsadou, ktorú tu a teraz vnímame ako samozrejmosť, v mnohých krajinách, kde tomu tak nie je, čítajú o nej v zakázaných knihách alebo na cenzurovanom internete.

Som vďačný, že som sa narodil a žijem práve v tomto priestore a čase, hoci s mnohými vecami nemôžem byť spokojný. Nemám rád prístup “čierna alebo biela”, svet okolo seba vidím najmä v odtieňoch šedej, ktorá si vyžaduje rozumné kompromisy a pragmatické riešenia. Biela však dokáže potešiť.

Každý sa môže sám rozhodnúť, či bude tento náš zložitý a rýchly svet s jeho prednosťami i chybami vidieť cez prizmu pozitívneho vnímania alebo bude prevažovať skôr negatívny, pesimistický, či ľahostajný prístup.

Najväčším nepriateľom demokracie je letargia, stav keď sa ľudia obmedzia iba na svoj súkromný priestor a stanú sa ľahostajnými voči tomu, čo sa okolo nich deje a to až dovtedy, kým sa ich niečo negatívne nedotkne úplne priamo, čo však môže byť v čase, keď bude už neskoro na reakciu, na pokus o nápravu deformovaného systému. Aj keď, … je ťažko vopred určiť, kedy je neskoro, a či sa systém deformuje alebo pozitívne vyvíja. Podľa niekoho názoru sa deformuje, podľa iného vyvíja, je to relatívne. Na tieto otázky nám dáva odpovede až plynutie času.

Ďalším nepriateľom demokracie je neodbornosť a povrchnosť, keď ľudia často predčasne, bez dostatočného množstva informácií, ich poctivej analýzy, vlastného odborného alebo aspoň sprostredkovaného poznania, či skúsenosti, prijímajú závažné rozhodnutia a závery.
... a dnešný systém, rýchlosť doby, množstvo povinností i naše vlastné ambície nás tlačia práve do takéhoto rýchleho rozhodovania a prijímania záverov.

Nepriateľom demokracie je určite aj neslušnosť/nespôsobnosť, ktorá komplikuje komunikáciu, sťažuje, či znemožňuje spoluprácu, prijímanie kompromisov a vzájomné akceptovanie sa ľudí s odlišným názorom. Práve ľudia s odlišnými názormi založenými na štúdiu, poznaní i skúsenosti, vzájomnou slušnou komunikáciou o svojich návrhoch a odborných argumentoch, majú predpoklady pre to, aby posunuli skúmanú problematiku na vyššiu úroveň.

Osobná motivácia k napísaniu článku

Aj preto, čo je uvedené vyššie, alebo práve preto som dospel k záveru, že myšlienky a úvahy o reforme prokuratúry zachytím a vyjadrím v tomto článku, ktorého obsah vo mne dozrieval niekoľko mesiacov, najmä od času, keď som mal možnosť prezentovať svoju predstavu o budúcnosti Prokuratúry SR na stretnutiach s viacerými poslancami Národnej rady SR.

Počas tohto obdobia sa postupne vyvíjali úvahy o tom, či by mohlo pomôcť vývoju situácie súvisiacej s prípravou reformy Prokuratúry SR, vyjadriť a zverejniť svoj názor k jednotlivým riešeným témam. Debaty s kolegami, priateľmi, informácie, ktoré sa postupne publikujú v médiách, ma presvedčili, že je súčasťou mojej vnútornej zodpovednosti reagovať na to, čo vnímam a odovzdať svoje poznanie, skúsenosti a názory do mozaiky informácií, ktoré by mohli ovplyvniť ďalší osud Prokuratúry SR, ďalší vývoj systému verejnej moci v Slovenskej republike.

Snažím sa písať a píšem tento článok aj z pozície občana Slovenskej republiky, ktorý má súčasne aj poznanie a skúsenosti kariérneho prokurátora, ktorý pôsobil na všetkých stupňoch prokuratúry, pričom za veľmi dôležitú súčasť svojho poznania považujem aj pôsobenie v Justičnej akadémii.

Nebudem tu prezentovať svoj profesijný vývoj. Kto chce o mojej osobe - mojom poznaní a skúsenostiach vedieť viac, môže si tieto informácie prečítať na internete.

Postoj k potrebe zmien na prokuratúre

V prvom rade považujem za potrebné jednoznačne a jasne vyjadriť sa k tomu, či je vôbec potrebné robiť zmeny v systéme fungovania Prokuratúry SR.

Som presvedčený o potrebe zmien, a to aj napriek tomu, že Prokuratúra SR je veľmi dobre organizovaný celok, s množstvom kvalitných právnikov a veľkým potenciálom, ktorý sa dá podľa môjho názoru racionalizáciou procesov ešte zvýšiť v prospech fungovania celého systému verejnej moci, v prospech krajiny a jej občanov.

Z hľadiska časového by však určite bolo vhodné zmeny pripravovať/načasovať tak, aby sa na ich príprave mohol aktívne podieľať aj budúci generálny prokurátor, ktorý v zmysle článku 150 Ústavy SR nesie ústavnú zodpovednosť za rezort prokuratúry.

Čo sa týka obsahu zmien, je dôležité, aby návrh zmien bol dostatočne prepracovaný od zapracovania navrhovaných zmien do existujúcej/platnej právnej úpravy až po praktické detaily nových prvkov a riešení.

Zároveň netreba podceňovať ani proces - formu, akou sa k týmto zmenám náš suverénny právny systém prepracuje, práve dodržiavanie pravidiel tohto procesu má zabezpečiť vecný dialóg, ktorého výsledkom bude (mal by byť) akceptovateľný kompromis.

Od zvládnutia tohto procesu, úrovne komunikácie, presvedčivosti argumentov a obsahu výsledného znenia sa odvíja autorita vykonaných zmien, systému, ktorý ich vyprodukoval a jeho predstaviteľov.

Prokuratúra SR ako inštitúcia i mnohí prokurátori si už dlhší čas uvedomujú potrebu zmien - zmien zohľadňujúcich odborné poznatky a praktické skúseností prokuratúry.

Generálna prokuratúra SR na základe viacročných praktických poznatkov prokurátorov už dlhšiu dobu pripravuje odborný návrh zmien zákona o prokuratúre aj statusového zákona prokurátorov. V minulosti vedenie prokuratúry viackrát uvažovalo o predložení tohto návrhu do legislatívneho procesu, čakalo sa na vhodnú situáciu/dobu. Nakoniec však tento materiál napriek jeho odbornej hodnote do legislatívneho procesu predložený nebol zrejme z dôvodu určitých obáv o výsledok, v prípade "otvorenia" týchto zákonov, obáv o nezávislosť prokuratúry.

Bolo to rozhodnutie a zodpovednosť vedenia prokuratúry, ktoré ako radový prokurátor rešpektujem.

Tento článok však nie je prezentovaním názorov za Prokuratúru SR, ani sprostredkovanou prezentáciou návrhov Prokuratúry SR na zmeny, ktorý návrh je myslím stále aktuálny, ale názorov mojich vlastných, ktoré v niektorých smeroch budú možno odlišné od spomínaného návrhu, ktorého aktuálny stav/obsah detailne nepoznám.

Nezávislosť prokurátora (procesná)

Prokurátori majú svoju stavovskú česť a hrdosť a uvedomujú si dôležitosť nezávislosti svojho postavenia od výkonnej alebo inej moci, ako aj zodpovednosť ich úlohy v systéme, ktorá je s tým spojená, a práve preto sa snažia udržať si nezávislosť nie však samoúčelne pre seba samých, svoje postavenie, či výsady, ale pre túto spoločnosť a vyváženosť jej systému.

Procesná nezávislosť prokurátora pri posudzovaní zákonnosti postupu policajta/vyšetrovateľa, ktorý je súčasťou štruktúry podriadenej výkonnej moci, umožňuje chrániť občana (bežného občana, podnikateľa, novinára i politika) pred nedôvodnými alebo nezákonnými postupmi, za ktorými sa často nasilu hľadajú/odvodzujú politické alebo osobné motívy, pritom príčinou týchto nedostatkov je vo väčšine prípadov obyčajná ľudská chyba, nevedomosť, nesprávne právne posúdenie, či predčasný, nedostatočne podložený záver policajta. Tým netvrdím, že aj prokurátori neurobia niekedy chybu. Urobia, každý robí chyby. Kritická analýza chýb a ich príčin nás posúva vpred.

Zo štatistických údajov je možné zistiť v koľkých prípadoch prokurátor, ktorému je policajt povinný doručiť do 48 hodín od vydania uznesenie o začatí trestného stíhania, uznesenie o vznesení obvinenia a ďalšie meritórne uznesenia (o postúpení veci, o zastavení trestného stíhania, o prerušení trestného stíhania), takéto uznesenie zrušil. Sú to tisícky rozhodnutí ročne (napr. v roku 2009 to bolo 3847 rozhodnutí), kedy prokurátor revidoval postup policajta. Za každým z týchto zrušených rozhodnutí je potrebné vidieť osud občana tohto štátu, raz sa to môže dotýkať práve nás/Vás a určite budeme mať lepšie vyhliadky na spravodlivosť, ak bude prokurátor nezávislý od výkonnej moci.

Ak by v rámci trestného konania bol prvým nezávislým orgánom až súd, v čase, keď sa mu vec dostane na rozhodnutie (často ide o odstup niekoľkých mesiacov i rokov od vznesenia obvinenia), môže byť nedôvodne stíhaný občan, politik, podnikateľ, novinár, ale aj prokurátor, či sudca, verejne diskreditovaný spôsobom, ktorý nebude možné napraviť žiadnou finančnou náhradou nemajetkovej ujmy.

O tom som presvedčený ako prokurátor i ako občan.

Na dokumentovanie vyššie uvedeného citujem časť zo správy správy o činnosti Prokuratúry za rok 2009, ktorá je dostupná na stránke Generálnej prokuratúry SR.

„2.3.3 Dozor prokurátora nad zachovávaním zákonnosti v prípravnom konaní

Údaje o využívaní prostriedkov podľa štvrtého až šiestehodielu IV. hlavy a podľa V. hlavy Trestného poriadku

Oprávnenie prokurátora vykonávať dozor nad zachovávaním zákonnosti v prípravnom konaní ako súčasť oprávnení prokuratúry vyplýva z článku 149 Ústavy Slovenskej republiky.
Počet previerok vyšetrovacích spisov prokurátormi sa oproti minulému roku v roku 2009 výrazne zvýšil. Kým v roku 2008 bolo vykonaných 38 912 takýchto previerok, v roku 2009 to bolo 43 474 previerok. Pre porovnanie, v roku 2007 bolo vykonaných 38 832 previerok.
V minulom roku bolo prokurátormi vydaných celkom 20 655 pokynov, čím pokračuje pokles uplatňovania tohto druhu oprávnenia oproti predchádzajúcim rokom (2008 - 24 223 a v roku 2007 - 27223 pokynov).
Oproti tomu pokračuje nárast počtu vrátených vecí na doplnenie vyšetrovania alebo skráteného vyšetrovania. V roku 2009 bolo vrátených 6 081 vecí, v roku 2008 to bolo 5 744 vecí a v roku2007 5 475 vecí.
Prokurátori vo vyhodnocovanom období zrušili 3 847 policajných rozhodnutí. Pre porovnanie, v roku 2008 bolo zrušených 4 049 rozhodnutí a v roku 2007 4 752 rozhodnutí. Prokurátori sa zúčastnili na 2 174 vyšetrovacích úkonoch, čo je približne rovnaký počet ako v predchádzajúcich rokoch (2008 - 2 157, 2007 - 2 109).
V rámci využívania dozorových oprávnení prokurátori v roku 2009 odňali 227 vecí policajtovi a prikázali ich na konanie inému policajtovi (v roku 2008 to bolo 153 vecí a v roku 2007 266vecí) a nariadili vykonať vyšetrovanie v 232 veciach (v roku 2008 v 309 veciach a v roku 2007 v 318 veciach).
Pri výkone dozoru nad zachovávaním zákonnosti v prípravnom konaní rozhodovali prokurátori celkom v 10 609 sťažnostiach podaných proti rozhodnutiam policajtov (v roku 2008 vydali takýchto rozhodnutí 11 044 a v roku 2007 11 813 rozhodnutí), z ktorých zamietli 9 193 sťažností (2008 - 9 489, 2007 - 10 541).“

Krátko k procesu prípravy legislatívneho návrhu

Kto si chce prečítať o legislatívnom procese z pohľadu Prokuratúry SR viac, môže si prečítať pripojený dokument sumarizujúci v časovom slede komunikáciu ministerstva spravodlivosti vo vzťahu k GP SR, ako aj výstupy legislatívneho procesu o predmetnom návrhu.

V tejto chvíli to však nepovažujem za tak dôležité, aby som to analyzoval v tomto článku.

Zainteresované strany už medzičasom vzájomne i cez média odprezentovali fakty, tvrdenia a svoje stanoviská k tomuto procesu, ktorý žiaľ nie je možné považovať za štandardný.

Myslím, že s odstupom času už všetky priamo, či nepriamo zainteresované subjekty vedia, čo mohli, prípadne mali urobiť inak. Ak sú na vec rôzne názory, nie je to nič nezvyčajné, často to je hybnou silou progresu, vtedy je odbornosť a slušnosť garantom toho, aby sme “kvôli jednej bitke neprehrali celú vojnu”, v ktorej sme myslím všetci na jednej strane.

Zhromaždenia prokurátorov v obvodoch všetkých krajských prokuratúr, prokurátorov generálnej prokuratúry, vojenských prokuratúr i stavovských orgánov prokurátorov a vyhlásenia schválené na týchto zhromaždeniach, rozsah materiálov zasielaných na vyjadrenie v rámci pripomienkového konania s neprimerane krátkymi lehotami na vyjadrenie, počet strán a závažnosť pripomienok a ich (ne)prejednanie v pripomienkovom konaní tak, ako je to štandardné pri iných predpisoch obdobnej závažnosti, či dokonca tvrdenie jedného ústredného orgánu, že druhý štátny orgán uvádzal nepravdivé tvrdenia o participácii zástupcov prokuratúry na tvorbe návrhu, nepôsobia presvedčivo, ani z odborného a ani z politického hľadiska.

Sme súčasťou jedného originálneho celku

Všetci zainteresovaní predstavitelia -osoby v štátnych službách, bez ohľadu na to, či pracujú na ministerstve spravodlivosti alebo na generálnej prokuratúre, sú súčasťou toho istého systému štátnej moci, ktorý má rozumne a v súlade s platnými pravidlami (právnymi i etickými) riadiť a vykonávať správu verejných vecí tohto štátu na úseku, ktorý mu bol zverený do pôsobnosti.

Je dôležité, aby všetky zainteresované osoby spolu komunikovali slušne, čoho neoddeliteľnou súčasťou je “spôsobnosť”, resp. dodržiavanie obvyklej “štábnej kultúry” a protokolu, to je jedným zo základných predpokladov “úspešného behu na dlhú trať”.

Vonkajší obraz snaženia o zmeny na prokuratúre

Som presvedčený, že priebeh procesu prípravy predmetného návrhu “reformy prokuratúry” snáď okrem médií, nepomohol nikomu, t. j. ani občanovi, ktorý z toho môže mať tak akurát zmätok, prípadne doplnený negatívnymi pocitmi.

Priebeh reformy zatiaľ nebol presvedčivo odkomunikovaný vo vzťahu k občanovi ale ani vo vzťahu k prokurátorovi, ktorý je tiež občanom - voličom, ako proces, z ktorého by bolo evidentná poctivá ambícia súčasnej vládnej koalície urobiť na prokuratúre pozitívne zmeny na odbornom základe a nie na báze osobnej reciprocity, k čomu sa posunul obraz reformy prezentovaný médiami.

Ako občan, ktorý sleduje bežne dostupné informácie v médiách, to takto vnímam aj ja.

Programové vyhlásenie vlády SR

Vráťme sa ale od procesu k podstate obsahu reformy Prokuratúry SR, ktorú je možné považovať za súčasť reformy justície, ktorá je obsiahnutá v Programovom vyhlásení vlády SR.

V rámci úvodu Programového vyhlásenia vlády SR na roky 2010 až 2014 je deklarovaná ambícia dosiahnuť “výrazné zlepšenie v oblasti vymáhateľnosti práva a boja proti korupcii”. Základným predpokladom pre to, aby sa darilo plniť tento cieľ, ku ktorému sa hlásim aj ja, či už ako občan alebo ako prokurátor, je stabilné prostredie v justícii i v polícii, pričom obzvlášť dôležitá je ich vzájomná podpora, dobrá komunikácia, súčinnosť a dôvera v systém.

Ako vnímajú prebiehajúci proces prokurátori?

Či chceme alebo nie v poslednom období je stav taký, že cca 800 prokurátorov uvedomelo so záujmom, zodpovednosťou, ale aj s kritickými a negatívnymi pocitmi, čítalo/číta 100 a viac stranové verzie návrhov novely zákona o prokuratúre a ďalších súvisiacich zákonov, spracúva k nim vyjadrenia, skúma súvislosti, medzinárodné dokumenty, pozorne sleduje vývoj legislatívneho procesu, správy v televízii, na internete, v tlači, trávi čas rozhovormi o budúcich alternatívach a ich dôsledkoch, stretáva sa nazhromaždeniach prokurátorov, priebežne prejednáva vývoj materiálu na pracovných poradách.

To celé v súčte predstavuje obrovské penzum energie a času, ktoré by inak mohli prokurátori venovať práci - plnením úloh smerujúcich k zvýšeniu vymožiteľnosti práva a boju proti korupcii.

Konajme zodpovedne s rozvahou a potlačme emócie, ide nám o dobrý výsledok

Pri tak závažnom návrhu zmeny systému organizácie verejnej moci v SR akou nepochybne je reforma Prokuratúry SR, je zodpovedné konať s rozvahou a so znalosťou veci, bez predčasných záverov a zbytočných emócií.

To platí nielen pre zainteresovaných na legislatívnom procese, ale aj pre médiá, ktoré majú veľkú moc a v širšom kontexte tiež nesú časť zodpovednosti za výsledok. Je dôležité, čo a ako predostrú verejnosti, či sa venujú podpore poctivej vecnej informovanosti alebo skôr šíria povrchné narýchlo pripravené informácie nehľadiac na možné dôsledky.

Všetci sme občanmi tohto štátu, všetci potrebujeme vyvážene fungujúci systém orgánov verejnej moci, ktoré podľa platných pravidiel riadia život v tomto štáte. Systém, ktorý bude spôsobilý o.i. “chrániť práva a zákonom chránené záujmy právnických a fyzických osôb a štátu”. Tento mandát a úlohu dostala Prokuratúra Slovenskej republiky na základe článku 149 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý je potrebné rešpektovať, kým nebude ústavnou väčšinou znenie tohto článku upravené/zmenené

Dajme zmenám prirodzenú autoritu – zabezpečme systému vyváženosť

Zmeny na prokuratúre je určite treba urobiť, kultivovane/slušne, odborne so znalosťou problematiky a s angažovanou účasťou prokurátorov tak, aby jej dôsledkom neboli úspešné návrhy na ústavný súd, ktorý stav by určite nebol v súlade s doktrínou právneho štátu, ktorého atribútom je aj stabilný justičný systém. Takéto návrhy by znamenali narušenie autority systému verejnej moci a politicky by zrejme neboli dobrou vizitkou pre zodpovedné vládnuce strany, najmä v prípade, ak by nakoniec bola ústavným súdom konštatovaná neústavnosť prijatých legislatívnych zmien, na ktorú viaceré od seba nezávislé pripomienkujúce subjekty v rámci legislatívneho procesu upozorňujú už dnes

Všetci predstavitelia verejnej moci majú “svoju moc”, ktorá je vymedzená stanovením pôsobnosti, oprávnení a zodpovednosti pre ich funkciu, odvodenú od občana. U poslanca, či člena vlády je táto konštrukcia jasná, avšak aj prokuratúra ako orgán, či prokurátori a ich status sú kreovaní na základe ústavy a zákonov, ktoré boli potrebnou väčšinou schválené poslancami parlamentu, ktorí dostali mandát od občanov, pričom mandát dostali aj na to, aby vytvorili a reformovali systém fungovania Prokuratúry SR tak, aby chránil "... práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu" (článok 149 Ústavy SR), ... pričom poslanci národnej rady budú zrejme v blízkej budúcnosti rozhodovať o významnej zmene/úprave tohto systému.

Verím, že poslanci dajú dostatok energie a času získaniu informácií a ich analýze tak, aby boli spôsobilí hlasovať so znalosťou veci primeranou závažnosti ich rozhodnutia.

Späť k vecnej podstate článku – k jednotlivým navrhovaným zmenám

Z doterajšieho priebehu legislatívneho procesu je zrejmé, že navrhovateľ zákona je rozhodnutý pokúsiť sa o schválenie návrhu zákona v Národnej rade SR, a to aj napriek mnohým zásadným pripomienkam, ktoré v rámci pripomienkového konania neboli vyriešené.

Podľa získaných informácií bol voči výhradám uplatneným v rámci pripomienkového konania použitý ako základný argument ten, že vládna koalícia má legitimitu na predloženie takého návrhu, odvodenú od výsledku volieb.

Takýto argument je síce v poriadku, na druhej strane je však oprávnené očakávať, že navrhovateľ predloží parlamentu návrh v takom znení, aby parlamentom schválený zákon nebol predmetom konania na ústavnom súde, návrh, ktorý bude zrozumiteľný a logický pre bežných občanov i pre prokurátorov.

Základné kritérium skúmania legislatívneho návrhu

Základným kritériom preskúmania návrhu predloženého do národnej rady a všetkých jeho častí je kritérium ústavnosti, ktoré je potrebné poctivo vyhodnotiť pri každom jednotlivom bode návrhu.

Tie časti návrhu, ktoré sa javia byť v rozpore s ústavou, by bolo ideálne schváliť ústavnou väčšinou, t. j. osobitne, formou ústavného zákona, ktorý by upravil postavenie generálneho prokurátora v systéme. Každodenný život nám však jasne dáva vedieť, že nežijeme v ideálnom svete, takže sa môže stať, že predložený návrh zákona bude schválený aj napriek pochybnostiam o ústavnosti niektorých bodov/častí návrhu.

Na otázku ústavnosti si môžeme urobiť svoj vlastný právny názor, s konečnou platnosťou však môže túto otázku posúdiť len ústavný súd.

V prípade, ak napriek pochybnostiam o ústavnosti niektorých navrhovaných zmien, bude ambícia tieto zmeny schváliť v Národnej rade SR, bolo by zodpovedné pri sporných ustanoveniach stanoviť dlhšiu legisvakačnú dobu, v ktorej by ústavný súd mohol posúdiť ústavnosť, pripadne pozastaviť účinnosť napadnutých ustanovení do času meritórneho rozhodnutia.

Podotýkam, že týchto problematických častí/bodov nie je veľa a sú jednoznačne identifikované, posunutie účinnosti týchto bodov/častí je teda len technickou otázkou.

Čo je cieľom zmien na prokuratúre

V prvom rade je potrebné ujasniť si otázku, čo je deklarovaným cieľom pripravovanej „reformy“ Prokuratúry SR na verejnosti alebo v dôvodovej správe a čo by aktuálny text návrhu, v prípade jeho schválenia, znamenal v praxi.

V tomto smere budú zrejme relevantné aj ciele a úlohy, ktoré si v oblasti reformy justície vytýčila vláda SR vo svojom Programovom vyhlásení, na plnenie ktorého dostala mandát od Národnej rady SR, v ktorom sú okrem iného uvedené aj tieto tézy týkajúce sa zmien na prokuratúre:

“Vláda SR chce obnoviť dôveru občanov v právny štát. Vláda SR bude preto presadzovať dôsledné dodržiavanie princípu, že štátne orgány môžu konať len v medziach zákona, a bude vytvárať priestor a mechanizmy na účinné uplatňovanie práv občanov a ľudských práv vrátane efektívneho prístupu k spravodlivosti.”

“V záujme posilnenia dôvery v justičný stav vláda SR bude presadzovať právnu úpravu, aby výberové konania na sudcov, vedúcich prokurátorov, prokurátorov a čakateľov prokuratúry boli transparentné a otvorené pre všetkých uchádzačov, ktorí spĺňajú zákonom stanovené kritériá. Vláda SR navrhne zákonný mechanizmus výberových konaní a tvorby výberových komisií, ktorý zabezpečí výber najkvalitnejších uchádzačov, vrátane predsedov súdov a pre všetkých uchádzačov rovnosť šancí. V záujme prelomenia neprimeranej uzatvorenosti justície väčšinu členov výberových komisií nebudú menovať justičné inštitúcie.”

“Vláda SR preto presadí zákonnú povinnosť súdov zverejňovať všetky súdne rozhodnutia na internete a postupne vytvorí podmienky na elektronické nahrávanie všetkých pojednávaní. Vláda SR bude preto tiež podporovať elektronizáciu súdnictva, ktorá umožní, aby účastníci konania mohli so súdom komunikovať elektronicky a mohli sledovať procesný stav konania prostredníctvom internetu, aby prostredníctvom internetu mal každý prístup k prehľadu o pojednávaniach na súdoch. Vláda SR zabezpečí, aby mal každý súd svoju internetovú stránku so základnými informáciami (adresa, kontaktné telefónne čísla, zoznam sudcov, úradné hodiny, rozvrh práce sudcov apod.) v jednoducho dostupnej a zrozumiteľnej podobe, ako aj so štatistikou jeho rozhodovacej činnosti.”

“Verejnú občiansku kontrolu považuje vláda SR za efektívny nástroj kontroly demokratických inštitúcií. Vláda SR má preto záujem vytvárať predpoklady pre účasť občanov na správe vecí verejných vrátane legislatívneho procesu, a to najmä rozširovaním prístupu k informáciám.”

“S cieľom efektívneho boja proti korupcii v oblasti justície vláda SR navrhne popri zverejnení majetkových priznaní sudcov aj zverejnenie majetkových priznaní prokurátorov a prehodnotí skutkovú podstatu trestných činov ovplyvňovania sudcovskej rozhodovacej činnosti. S cieľom zavedenia transparentných disciplinárnych konaní proti prokurátorom vláda SR navrhne právnu úpravu disciplinárneho konania prokurátorov analogicky ako u sudcov.“

“Vláda SR z rovnakých dôvodov navrhne zákonnú úpravu hodnotenia výkonu funkcie sudcov, ktorá určí presné kritériá, proces a dôsledky hodnotenia práce sudcov s možnosťou straty funkcie sudcu, ak sa preukáže, že sudca stratil odbornú alebo morálnu spôsobilosť byť sudcom. Vláda SR bude presadzovať otvorenosť a transparentnosť hodnotenia sudcov vrátane zverejnenia výsledkov hodnotenia ako spôsobu verejnej kontroly výkonu sudcovskej funkcie.”

Generálny prokurátor iba na jedno funkčné obdobie

Takáto legislatívna zmena s vylúčením účinku do minulosti, je legitímnym vyjadrením názoru navrhovateľa na to, ako by mohol/mal byť systém v tomto smere nastavený.

Dávam však na zváženie, či by nebolo do budúcnosti pružnejším riešením, ak by bola generálnemu prokurátorovi ponechaná možnosť dvoch funkčných období s tým, že v druhom volebnom období by musel byť zvolený ústavnou väčšinou, aby sa v budúcnosti nestalo, že budeme mať všeobecne rešpektovaného generálneho prokurátora, na ktorom by sa dokázalo zhodnúť široké politické spektrum, ktorý by sa podľa navrhovanej právnej úpravy nemohol stať generálnym prokurátorom, bez nevyhnutnosti účelovej zmeny zákona.

Tzv. zákaz negatívnych pokynov nadriadeného prokurátora podriadenému prokurátorovi

Čo sa týka zákazu negatívnych pokynov, touto otázkou sa zoberajú odborníci v rámci členských štátov EÚ už dlhšie obdobie, pričom ako problematické sú vnímané pokyny na zastavenie trestného stíhania zo strany orgánov výkonnej moci v právnych systémoch, kde výkonná moc má oprávnenie vydávať v trestných veciach orgánu verejnej obžaloby pokyny všeobecnej alebo aj individuálnej povahy, v konkrétnej trestnej veci.

V rámci konferencie „Rule of Law“ konanej 23.-24.6.1997 v Noordwijku bolo predmetom skúmania to, ako by mal byť nastavený vzťah a oprávnenia výkonnej moci voči orgánom verejnej žaloby v systémoch, kde existuje oprávnenie orgánov výkonnej moci v individuálnych veciach ukladať pokyny orgánu verejnej obžaloby. Bolo konštatované, že takéto pokyny musia byť písomné, zdôvodnené a musia podliehať súdnej kontrole. Ďalšou požiadavkou je, že takéto pokyny musia byť zverejnené tak, aby podliehali verejnej diskusii. Jedným zo zásadných konštatovaní konferencie bolo, že „Pokyny na zastavenie zákonne začatého trestného stíhania musia byť striktne obmedzené.“.

S touto tézou je možné v plnej miere súhlasiť a to bez ohľadu na to, či by takýto negatívny pokyn mal vydať orgán výkonnej moci, generálny prokurátor alebo iný nadriadený prokurátor.

Pri pojme nadriadený prokurátor podľa slovenskej právnej úpravy je potrebné rozlišovať medzi vertikálnou a horizontálnou nadriadenosťou. Vertikálne sú prokurátorovi nadriadení všetci prokurátori a vedúci prokurátori prokuratúr vyšších stupňov. Na horizontálnej úrovni je prokurátorovi nadriadený vedúci prokurátor tej prokuratúry, na ktorej vykonáva funkciu prokurátora. Horizontálnu nadriadenosť zákon vo vzťahu k radovému prokurátorovi vyjadruje pojmom bezprostredne nadriadený prokurátor.

Riadiaca a usmerňovacia činnosť na tejto úrovni, ako aj zodpovednosť okresného prokurátora za chod okresnej prokuratúry odôvodňuje, aby v týchto vzťahoch na horizontálnej úrovni nadradenosti mal okresný prokurátor oprávnenie pokynmi usmerňovať svojich podriadených, čo je vyjadrené v § 6 odsek 10 navrhovaného znenia zákona o prokuratúre.

Vo všeobecnosti platí, že prokurátor je povinný splniť pokyn nadriadeného prokurátora, ktorý má byť obligatórne písomný (§ 6 odsek 2 zákona o prokuratúre).

Na ochranu nezávislosti prokurátora vo vzťahu k nadriadenému prokurátorovi slúži:
a/ ustanovenie § 6 odsek 4 zákona o prokuratúre podľa ktorého:.
„Podriadený prokurátor je povinný odmietnuť splnenie pokynu, ak by jeho splnením spáchal trestný čin, priestupok, iný správny delikt alebo disciplinárne previnenie; odmietnutie splnenia pokynu je povinný písomne odôvodniť.“, ako aj
b/ ustanovenie § 6 odsek 7 zákona o prokuratúre, podľa ktorého:
„Ak podriadený prokurátor považuje pokyn za rozporný s právnym predpisom alebo so svojím právnym názorom, môže písomne požiadať nadriadeného prokurátora, aby mu vec odňal. Žiadosť musí odôvodniť. Nadriadený prokurátor jeho žiadosti vyhovie a vybavením veci poverí iného prokurátora alebo ju vybaví sám.“.

Prokurátor má dostatok právnych prostriedkov garantujúcich jeho nezávislosť.
Dôležité však je, aby bol dostatočne fundovaný na to, aby vedel zdôvodniť svoj postup, aj preto je potrebné do systému prijímať a pripravovať kvalitných prokurátorov.

Čo sa týka telefonicky alebo ústne uložených pokynov, ak by takýto pokyn uložil nadriadený prokurátor podriadenému prokurátorovi bez riadneho písomného zadokumentovania uloženého pokynu formou úradného záznamu, ktorý musí byť doručený podriadenému prokurátorovi a založený do spisu, takýto pokyn by bol v rozpore so zákonom.

Prvoradým kritériom prokurátora, podriadeného i nadriadeného je kritérium zákonnosti, pričom ani zo štatistických údajov, ani z diskrétnych rozhovorov s viacerými kolegami z prokuratúr nižšieho stupňa nebolo zistené, že by boli rozšírené prípady uloženia písomného negatívneho pokynu, t. j. neboli získané poznatky o tom, že by to bol rozšírený jav, ktorý je potrebné riešiť.

Ako problematické boli naznačené skôr pokyny ústne, resp. telefonické, ktoré nie vždy boli riadne zadokumentované/potvrdené aj písomnou formou. Problém je v týchto prípadoch často aj na strane podriadených prokurátorov, ktorí si písomné potvrdenie pokynu nevyžiadali, resp. si neurobili do spisu úradný záznam o komunikácii s nadriadeným prokurátorom, dojednanom postupe, resp. uloženom pokyne, ktorý záznam je potrebné riadne zadokumentovať do dozorového spisu.

Ústna (osobná alebo telefonická) komunikácia zásadnej povahy, vrátane ústneho uloženia pokynu zásadnej povahy na ďalší postup vo veci, bez riadneho písomného zaznamenania tejto komunikácie do spisu, je neprofesionálne a neprípustné. Som presvedčený, že s týmto sú uzrozumení prokurátori i vedúci/nadriadení prokurátori a podľa toho aj postupujú vo svojej každodennej praxi. Len týmto prístupom môžu prokuratúra a prokurátori preukázať opodstatnenosť svojho nezávislého postavenia.

Pokyny zo strany nadriadeného prokurátora vo vertikálnom vzťahu nadradenosti je dôvodné výslovne upraviť všeobecným stanovením povinných náležitostí a formy akéhokoľvek pokynu, resp. v prípade negatívnych pokynov na zastavenie zákonne začatého trestného stíhania je možné uvažovať o úplnom vylúčení možnosti takého postupu zo strany nadriadeného prokurátora.

Pri zmenách je však potrebné myslieť nato, že prokuratúry vyššieho stupňa (generálna a krajské prokuratúry) vykonávajú previerky činnosti vo vzťahu k podriadeným prokuratúram podľa schváleného plánu úloh Prokuratúry SR na príslušný rok. Tieto previerky sú zamerané na určitú konkrétnu, spravidla problematickú, oblasť (inštitút, postup a pod.). Previerková činnosť prokuratúry je z hľadiska jednotnej trestnej politiky, kontroly zákonnosti postupov, hodnotenia aplikácie inštitútov v praxi a odstraňovania nedostatkov v postupe podriadených prokuratúr kľúčovou úlohou. Pri previerkach sú nezriedka preskúmavané a vyhodnocované stovky vyšetrovacích spisov a dozorových spisov prokuratúry. Často sú zistené nedostatky a pochybenia, tak vo všeobecnej rovine, ako aj v individuálnych trestných veciach, ktoré nadriadená prokuratúra v rámci záverov a opatrení prijatých na základe vykonanej previerky, uloží podriadenej prokuratúre napraviť/odstrániť, pričom ako opatrenie nie je možné vylúčiť ani uloženie negatívneho pokynu všeobecnej povahy alebo aj v konkrétnej veci. Takéto oprávnenie usmerňovať a riadiť podriadené prokuratúry je potrebné akceptovať a zachovať.

Zároveň je však primerané, aby systém od nadriadeného prokurátora vyžadoval, aby mal na akékoľvek „nakladanie“ s vecou nielen právny titul, ale aj primeraný dôvod, ktorý by sa mal vždy zadokumentovať do spisu v individuálnej veci, ktorá sa z akéhokoľvek dôvodu stala predmetom záujmu nadriadeného prokurátora. Dôvodom môže byť záujem médií, verejnosti, podanie, sťažnosť, previerka, podklad pre spracovanie návrhu záväzného stanoviska a pod.

Agenda na prokuratúre je delená podľa špecializácie jednotlivých prokurátorov, pričom veci sú na prokuratúre prideľované elektronicky vedúcim prokurátorom alebo vedúcim príslušného registra podľa stanoveného kľúča, t. j. ak by teoreticky chcel mať nadriadený prokurátor kontrolu nad vecou, zabezpečí, aby mal vec pridelenú konkrétny prokurátor, ktorému nebude potrebné dávať negatívny pokyn. Takúto situáciu som však vo svojej praxi nikdy nezažil, a ani od žiadneho z kolegov som neregistroval, že by s takým niečím bol problém.

Na základe uvedeného s výnimkou zákazu negatívnych pokynov ukladajúcich podriadenému prokurátorovi zastavenie trestného stíhania v sporných veciach, ktorý zákaz sa javí byť prijateľný(korešponduje s podstatou judikátu publikovaného v Zbierke rozhodnutí a stanovísk súdov SR; por. č. 28/1977; rozhodnutie NS SR 4 Tz 105/1976), nevidím opodstatnenie, ani praktický význam pre zavedenie zákazu tzv. negatívnych pokynov v širšom rozsahu.

Návrh predložený do Národnej rady SR navyše nerieši možnosť späť vzatia obžaloby, sťažnosti, či návrhu, ktorým bude môcť nadriadený prokurátor úplne legálne zvrátiť postup podriadeného prokurátora, t. j. z hľadiska prepracovanosti a komplexnosti riešenia, nie je možné považovať za dostatočne pripravený.
Napr.: v odvolacom konaní prokurátorovi krajskej prokuratúry nič nebráni v tom, aby vzal späť odvolanie podané prokurátorom okresnej prokuratúry, t. j. prokurátor okresnej prokuratúry podá odvolanie ale de facto sa tým nezabezpečí, aby o odvolaní rozhodoval odvolací súd, čo bolo zrejme cieľom zákazu negatívneho pokynu vo vzťahu k nepodaniu odvolania.

Vieme, že o začatí trestného stíhania a o vznesení obvinenia, rozhoduje spravidla policajt, nie prokurátor (hoci prokurátor má de iure oprávnenie vykonať akýkoľvek úkon policajta alebo aj celé vyšetrovanie sám; na základe ust. § 230 odsek 2 písmeno c/ Trestného poriadku). Ak policajt rozhodne na základe pokynu prokurátora, o sťažnosti (proti uzneseniu obvinenia) rozhoduje nadriadený prokurátor. V prípade, ak prokurátor zruší uznesenie policajta o začatí trestného stíhania alebo aj uznesenie o vznesení obvinenia, je povinný také rozhodnutie odôvodniť. Proti zrušujúcemu uzneseniu prokurátora nie je prípustná sťažnosť. Ak policajt alebo poškodený (poškodenému sa doručuje zrušujúce uznesenie prokurátora, nemá však právo na podanie sťažnosti, viď § 230 odsek 3a § 185 odsek 2 Trestného poriadku), nie je s rozhodnutím prokurátora spokojný, môže podať podnet na nadriadenú prokuratúru na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia prokurátora. Zrušenie uznesenia o začatí trestného stíhania alebo uznesenia o vznesení obvinenia nevytvára procesnú prekážku pre nové rozhodnutie o začatí trestného stíhania ani pre nové rozhodnutie o vznesení obvinenia. Bolo by vhodné zvážiť, či by za účelom posilnenia verejnej kontroly rozhodnutia prokurátora, nemal byť medzi osoby, ktorým sa doručuje zrušujúce uznesenie prokurátora, doplnený aj oznamovateľ.

Navrhované znenie ust. § 6 odsek 10 sa navyše javí ako problematické z hľadiska jednoznačnosti a zrozumiteľnosti, aj keď cieľ tohto ustanovenia je zrejmý, aby okresný prokurátor ako bezprostredne nadriadený prokurátor v horizontálnej rovine mohol riadiť a usmerňovať prokurátorov okresnej prokuratúry, za chod a riadenie ktorej sa zodpovedá krajskému prokurátorovi a jeho prostredníctvom aj generálnemu prokurátorovi.

Poznámka: Vzhľadom k tomu, že prokurátor je v konaní pred súdom stranou, bolo by primerané i efektívne upraviť/umožniť, aby sa odvolacieho konania mohol zúčastniť ten prokurátor, ktorý je najlepšie oboznámený s vecou, t. j. prokurátor, ktorý podával/zastupoval obžalobu na prvostupňovom súde. Obzvlášť významné to je pri závažných trestných veciach s rozsiahlym spisovým materiálom, ktorý musí naštudovať na účel odvolacieho konania ďalší prokurátor, čo je systémovo značne neefektívne, pričom prokurátor nadriadenej prokuratúry sa spravidla nikdy neprepracuje k poznaniu veci, dôkazov a argumentov porovnateľnému s prokurátorom, ktorý podal obžalobu, resp. absolvoval prvostupňové konanie pred súdom.

Citovanie emailu od nemenovaného okresného prokurátora: „V § 6 navrhovanej novely je navrhovaný zákaz tzv. negat. pokynov. Keďže je tam uvádzané spojenie "nadriadený prokurátor", má sa na mysli vertikálna štruktúra. Háčik je ale v tom, že § 53 zákona upravuje definíciu bezprostredne nadriadeného prokurátora, ktorý by mal právo v horizontálnej rovine na negat. pokyny voči svojim podriadeným prokurátorom. Ale v § 54 ods. 1 písm. g/ zákona sa za nadriadeného (teda nie za bezprostredne nadriadeného) prokurátora považuje aj príslušný krajský a okresný prokurátor vo vzťahu k prokurátorovi krajskej, resp. okresnej prokuratúry. A to podľa mňa neguje pôvodný zámysel zákazu negat. pokynov len vo vertikálnej úrovni. Ak je môj názor správny, nastal by na prokuratúre totálny chaos, keby okresný nemohol dať negat. pokyn svojmu podriadenému. Na Slovensku by vzniklo množstvo autonómnych, len od seba závislých prokurátorov. A zo svojej praxi viem, koľko „bxxxxxí“ som stopol. Naviac, voči tomuto systému nemá fakticky nikto (až na zanedbateľné prípady)námietky.“

Otvorenie prokuratúry pre širší okruh uchádzačov spĺňajúcich zákonné podmienky výlučne cestou výberového konania

Tento cieľ sledujú tieto časti návrhu:

• zavedenie výberového konania pre obsadenie voľného miesta prokurátora
• zrušenie oprávnenia generálneho prokurátora menovať za prokurátora ktorejkoľvek prokuratúry bez výberového konania osobu, ktorá spĺňala zákonom stanovené podmienky

Pri tejto zmene je však potrebné zohľadniť aj potrebu špeciálnej prípravy úspešných uchádzačov na výkon funkcie prokurátora. Osoby, ktoré budú úspešné vo výberovom konaní budú totiž od prvého dňa povinné vykonávať funkciu prokurátora a s plnou zodpovednosťou rozhodovať o osudoch fyzických i právnických osôb, bez osobitnej prípravy.

Súčasný dlhodobo fungujúci systém pripravoval právneho čakateľa prokuratúry na výkon funkcie prokurátora podľa špeciálnych požiadaviek na takúto prácu takmer 3 roky.

Ešte stále existuje možnosť ponechať tento inštitút v upravenej forme. Je potrebné oddelene vnímať a hodnotiť proces výberu a prijímania právnych čakateľov prokuratúry, ktorý je predmetom kritiky a pochybností, od procesu dlhodobej prípravy právnych čakateľov na výkon funkcie prokurátora, ktorý na prokuratúre dlhodobo funguje na veľmi dobrej úrovni. Výsledky na odborných justičných skúškach dlhodobo dokazujú, že právny čakatelia prokuratúry dosahujú v priemere podstatne lepšie výsledky, ako vyšší súdni úradníci, ktorí nemajú výchovný program, školiteľa, plánovanú cirkuláciu atď.

Ak existuje pochybnosť o spôsobe prijímania právnych čakateľov, ten je potrebné upraviť. Samotný inštitút právneho čakateľa prokuratúry by však nemusel byť zrušený, práve naopak mohol by dostať náročnejší, sprísnený režim (priebežné preskúšavanie komisiou).

Výchova právnych čakateľov prokuratúry nie je jediným možným modelom prípravy budúcich prokurátorov, avšak v našich podmienkach je to osvedčený postup s dlhodobou tradíciou.

Ak je cieľom koalície preveriť kvalitu súčasných právnych čakateľov prijatých podľa doterajších pravidiel, systém by sa možno mohol nastaviť tak, aby právni čakatelia prokuratúry už nemali garantované miesto prokurátora, ale aby sa riadne museli zúčastniť výberového konania na miesto prokurátora spolu s ostatnými uchádzačmi. Inštitút právneho čakateľa prokuratúry by zrušený nemusel byť. Tí právni čakatelia, ktorí obstoja, sa stanú prokurátormi a tí, ktorí nebudú úspešní, by mohli mať možnosť ostať pracovať v pozícii asistenta prokurátora.

V súvislosti s vytvorením inštitútu asistenta prokurátora, ktorý bude pre prokuratúru veľmi pozitívnou zmenou, je potrebné jednoznačne vyjadriť, najmä vo vzťahu k budúcim asistentom prokurátora, že podstatou pozície asistenta prokurátora nie je jeho príprava na vykonanie odbornej justičnej skúšky, ani príprava na výkon funkcie prokurátora, ale odbremenenie prokurátorov od vykonávania úkonov organizačno-technickej povahy a jednoduchých právnych úkonov, aby sa prokurátori mohli venovať náročnej právnickej práci.

Podotýkam, že aj v prípade, ak dôjde k zrušeniu inštitútu právneho čakateľa prokuratúry, všetci, ktorých sa to bude týkať, budú mať právo po úspešnom vykonaní odbornej justičnej skúšky (či už ako asistenti prokurátora alebo ako advokátski koncipienti a pod.) zúčastniť sa výberového konania na miesto prokurátora.

Zrušenie dobre fungujúceho inštitútu právneho čakateľa prokuratúry nie je možné považovať za systémové riešenie zodpovedajúce poznaniu a skúsenostiam z dlhodobého vývoja a plnenia úlohy tohto inštitútu v systéme (nevyhovujúcu netransparentnosť výberového konania je možné riešiť bez súčasného zrušenia tohto inštitútu).

Práve naopak, efekt, ktorý by sa dosiahol navrhovanou zmenou bude taký, že prijatie právnika do funkcie prokurátora bude závisieť od jediného výberového konania.
Je možné v jednom výberovom konaní spoľahlivo overiť všetky stránky (psychické danosti, rétorika, odborné znalosti, fyzický/zdravotný stav) uchádzača o miesto prokurátora?

Práve systém dlhodobej prípravy pod dohľadom skúseného prokurátora - školiteľa doplnený o náročné povinné priebežné preskúšanie, ktoré môže vykonávať nezávislá komisia alebo Justičná akadémia, by mohli/mali byť dostatočnou garanciou toho, že úspešní uchádzači o prácu prokurátora budú dlhodobo pozorovaní, hodnotení a priebežne preskúšaní.

Ak by sa mali posúdiť klady a zápory tohto dobre fungujúceho inštitútu po vecnej stránke, zrejme by sme sa prepracovali k pozitívnemu záveru.

Ak sú však dôvody pre zrušenie tohto inštitútu iné ako vecné, zrejme budeme musieť rešpektovať nový stav právnej úpravy a prispôsobiť sa mu.

Optimálnym riešením pre systém by bolo zavedenie inštitútu asistenta prokurátora ako nového povolania sui generis a súčasne ponechanie inštitútu právneho čakateľa prokuratúry so zmenou podmienok a režimu prijímania a stanovením povinného systému preskúšavania (ten de facto funguje už aj v súčasnosti) a bez automatického nároku na vymenovanie na voľné miesto prokurátora po vykonaní odbornej justičnej skúšky (právny čakateľ by sa musel uchádzať o funkciu vo výberovom konaní, v ktorom by mal oproti iným uchádzačom výhodu v absolvovaní špeciálnej prípravy na výkon funkcie prokurátora).

Špeciálna príprava pred začiatkom vykonávania funkcie prokurátora alebo aj sudcu je bežným štandardom v štátoch EÚ a čo by malo byť ešte dôležitejšie je podľa môjho názoru aj v záujme občanov tohto štátu, aby práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu chránili prokurátori, ktorých systém pripravil na výkon tejto náročnej funkcie, na toto poslanie.

Úspešní uchádzači o funkciu prokurátora, ktorí nevykonávali prax na prokuratúre alebo na súde by mali absolvovať aspoň trojmesačnú prípravnú prax pred tým, ako začnú vykonávať funkciu prokurátora. Tento cieľ by bolo možné dosiahnuť menovaním do funkcie s posunom začiatku výkonu funkcie o tri mesiace, ktoré by mohli postačovať na špeciálnu prípravu na výkon funkcie.

Na záver ešte spomeniem, že v Programovom vyhlásení vlády SR schválenom v Národnej rade SR sa uvádza: “V záujme posilnenia dôvery v justičný stav vláda SR bude presadzovať právnu úpravu, aby výberové konania na sudcov, vedúcich prokurátorov, prokurátorov a čakateľov prokuratúry boli transparentné a otvorené pre všetkých uchádzačov, ktorí spĺňajú zákonom stanovené kritériá.”, z čoho je zrejmé, že pôvodným zámerom vlády nebolo zrušiť právnych čakateľov prokuratúry.

Zabezpečenie prístupu verejnosti k informáciám o výsledku konaní na prokuratúre

Tento cieľ sleduje zavedenie povinnosti zverejňovať všetky právoplatné uznesenia prokurátora, ktorými bolo skončené trestné stíhanie vedené proti určitej osobe, t.j. uznesenie o postúpení veci (§ 214 Trestného poriadku), uznesenie o zastavení trestného stíhania (§ 215 Trestného poriadku), uznesenie o podmienečnom zastavení trestného stíhania (§ 216, resp. § 218 T Trestného poriadku),uznesenie o schválení zmieru a zastavení trestného stíhania (§ 220 Trestného poriadku), pričom na základe žiadosti podľa osobitného zákona bude prokuratúra povinná sprístupniť všetky právoplatné uznesenia prokurátora, vrátane tých, ktoré nie sú meritórnymi.

V tej súvislosti je potrebné uvedomiť si rozdiel medzi konaním pred súdom, v ktorom platí zásada verejnosti a predsúdnym/prípravným konaním (vyšetrovaním), ktoré je neverejné, pričom do vyšetrovacieho/trestného spisu môžu nazerať iba osoby nato oprávnené na základe § 69 Trestného poriadku a to bez ohľadu na štádium trestného konania.

Kontrolu rozhodnutí prokurátorov podľa súčasnej právnej úpravy zabezpečuje najmä preskúmavanie uznesení na základe opravných prostriedkov poškodených, ktorí sa môžu dať zastupovať organizáciou na pomoc poškodeným trestným činom, prípadne využiť služby právneho zastúpenia.

Podľa informácií o zverejňovaní uznesení prokurátorov v iných členských štátoch EÚ získaných prostredníctvom Eurojustu, zverejňovanie rozhodnutí z prípravného konania nie je štandardné a môže sa dotknúť práv tretích osôb – najmä poškodených a svedkov. Osobitne si je potrebné uvedomiť, že zverejňovanie rozhodnutí okrem toho môže pôsobiť demotivujúco na svedkov a poškodených, čo sa týka ich ochoty svedčiť, nakoľko v meritórnych rozhodnutiach sa štandardne analyzujú výpovede jednotlivých svedkov.

Aj napriek anonymizácii bude najmä v menších mestách možné ľahko vydedukovať, kto je osobou – svedkom, ktorej osobné údaje budú síce anonymizované, avšak zo známych okolností prípadu z médií a z obsahu rozhodnutia sa bude dať jednoznačne určiť, kto, ako vypovedal, a ktorý konkrétny svedok usvedčil prípadne neusvedčil páchateľa.

Dôkladná anonymizácia nie je úplne jednoduchý proces, často nepostačuje anonymizovať meno, bydlisko a dátum narodenia, ale je potrebné anonymizovať aj ďalšie údaje a súvislosti, podľa ktorých sa pomerne jednoducho dajú identifikovať subjekty uvádzané v rozhodnutí.

Ak sa napriek všetkému budú rozhodnutia prokurátorov anonymizovať, bude potrebné poctivo naplánovať a schváliť pridelenie prostriedkov do rozpočtu Prokuratúry SR na technické vybavenie a personálne zabezpečenie tejto činnosti. Vzhľadom na to, že sa zrejme nebude jednať o zanedbateľné náklady, bude potrebné zvážiť posunutie účinnosti ustanovenia zavádzajúceho povinnosť zverejňovania rozhodnutí prokurátorov tak, aby bolo možné tieto náklady naplánovať a uhradiť z výdavkov štátneho rozpočtu na rok 2012 po riadnom verejnom obstarávaní, ktoré si taktiež vyžaduje primeraný čas na prípravu a realizáciu.

V práve životného prostredia sa používa pojem zainteresovaná verejnosť, ktorý zahŕňa subjekty, ktoré sú oprávnené vo verejnom záujme, ktorý vyplýva z predmetu ich činnosti, prípadne z písomného odôvodnenia ich záujmu, žiadať informácie o predmete a priebehu konania majúceho dopad na životné prostredie, prípadne môžu žiadať, aby boli do konania pripustení ako účastníci. Možno by stálo za zváženie aplikovanie tohto princípu informovania sa na základe žiadosti, skôr ako povinné zverejňovanie všetkých meritórnych rozhodnutí prokurátora v konaní vedenom proti osobe.

V prípade zverejňovania rozhodnutí každé jedno zverejnenie rozhodnutia musí obstáť pri jeho posúdení podľa kritéria primeranosti, ktoré je potrebné odvodzovať zo znenia článku 6 odsek 1 veta druhá Európskeho dohovoru o ľudských právach, ako aj z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva k tomuto článku, ktorej znenie je nasledovné:
“Rozsudok musí byť vyhlásený verejne, ale tlač a verejnosť môžu byť vylúčené buď po dobu celého, alebo časti procesu v záujme mravnosti, verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti v demokratickej spoločnosti, alebo keď to vyžadujú záujmy maloletých alebo ochrana súkromného života účastníkov alebo, v rozsahu považovanom súdom za úplne nevyhnutný, pokiaľ by, vzhľadom na osobitné okolnosti, verejnosť konania mohla byť na ujmu záujmom spoločnosti.”

Poznámka: Z pohľadu právnika, ktorý má pozitívny vzťah k využitiu informačno-technických prostriedkov a internetu v justícii, vidím za touto zmenou, za ktorou sa bude zrejme skrývať veľa nákladov, neproduktívnej práce, praktických problémov s anonymizáciou, žeby sa pri správnom uchopení a dostatočnej podpore mohla do budúcnosti premeniť aj na hodnotný benefit pre justíciu i právnu vedu v podobe vybudovania databázy anonymizovaných individuálnych právnych aktov prokuratúry, v ktorých bude možné na základe kategorizácie obsahu dokumentov a kľúčových slov nájsť hodnotné právne texty ku ktorejkoľvek problematike, ktorou sa už niekto niekedy v minulosti zaoberal.

K tejto zmene je však potrebné schváliť aj primeranú podporu. Bude zrejme potrebné, obdobne ako to majú súdy, zriadiť zberné skenovacie pracoviská na krajských prokuratúrach a generálnej prokuratúre s technickým vybavením (skenery, softvér, osobitný výkonný server) a personálnym obsadením, pričom bude potrebné využiť poznatky o efektívnych postupoch/technikách zverejňovania a anonymizácie rozhodnutí na Ústavnom súde SR, Najvyššom súde SR a krajských súdoch.

Ďalšou alternatívou je využitie existujúceho systému manažmentu vybavovania trestnej agendy na prokuratúre zv. PATRICIA, ktorého cieľom je produkcia elektronického spisu.

Takýto projekt (obe naznačené alternatívy) by zrejme bolo možné realizovať aj s využitím prostriedkov EÚ.

Zabezpečenie lepšieho prístupu verejnosti k informáciám o majetkových pomeroch prokurátorov

Tento cieľ sleduje zavedenie povinnosti pre generálneho prokurátora zabezpečiť zverejňovanie osvedčenia a majetkové priznania prokurátorov na voľne prístupnej webovej stránke. Povinnosť prokurátorov deklarovať svoje majetkové pomery, ktoré sú následne služobným úradom zverejňované korešponduje s obdobnou povinnosťou sudcov, t. j. zavádza sa nový štandard umožňujúci verejnú kontrolu majetkových pomerov kľúčových pracovníkov justície.

Tu je potrebné zohľadniť záujem prokurátorov na ochrane ich súkromia a pri nehnuteľnostiach neuverejňovať presnú adresu, parcelné čísla nehnuteľností ale obmedziť sa na druh majetku a jeho súhrnnú hodnotu. Uvádzanie presnej lokalizácie nehnuteľností, parcelných čísiel, adries a pod. by vytvorilo podmienky pre ohrozovanie bezpečnosti a súkromia prokurátorov. 

Vydávanie záväzných stanovísk ministrom spravodlivosti

Pri tejto navrhovanej zmene je potrebné vyhodnotiť návrh v relácii k obsahu a zmyslu článku 150 Ústavy SR:
“Na čele prokuratúry je generálny prokurátor, ktorého vymenúva a odvoláva prezident Slovenskej republiky na návrh Národnej rady Slovenskej republiky.”

Zo spojenia “na čele prokuratúry je generálny prokurátor” je možné logicky odvodiť, že prokuratúru riadi a je za ňu ústavne zodpovedný generálny prokurátor, ako najvyšší predstaviteľ prokuratúry. Bolo by v rozpore s týmto, ústavou definovaným postavením generálneho prokurátora, ak by predpisom nižšej právnej sily (zákonom) bolo založené oprávnenie ministra spravodlivosti vydávať záväzné stanoviská, ktoré sú záväzné pre prokurátorov a asistentov prokurátora.

Ako právnik, ale aj ako občan s celkom slušným logickým uvažovaním si myslím, že obdobným spôsobom bude o záväzných stanoviskách vydávaných ministrom spravodlivosti v relácii k ústavnému postaveniu a zodpovednosti generálneho prokurátora, uvažovať aj ústavný súd. Zastávam názor, že bez zmeny Ústavy SR by bol takýto stav možný iba do rozhodnutia ústavného súdu.

Ak je zámerom navrhovateľa nastaviť systém tak, aby minister spravodlivosti mohol/vedel významnejšie ovplyvňovať trestnú politiku, resp. oblasť spravodlivosti, častejším využívaním inštitútu “záväzných stanovísk” pre prokurátorov a čakateľov (asistentov prokurátora),jedným z možných riešení by mohlo byť zriadenie návrhového oprávnenia ministra spravodlivosti, ktorý by generálnemu prokurátorovi mohol predkladať návrhy “záväzných stanovísk” prípadne podnety na jeho vypracovanie. Na základe tohto oprávnenia by mohol minister spravodlivosti vyvíjať pozitívny tlak na generálneho prokurátora, aby bol aktívny v oblasti vydávania záväzných stanovísk k aktuálnym právnym problémom, čím minister spravodlivosti získa pomerne efektívny nástroj na aktívnejšiu politiku v oblasti spravodlivosti.

Takéto návrhové oprávnenie ministra spravodlivosti by muselo byť doplnené aj do ust. § 13 zákona č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov.

Ak by sa generálny prokurátor nestotožnil s navrhovaným záväzným stanoviskom bol by povinný zamietavé vyjadrenie odôvodniť. Ak by sa s návrhom záväzného stanoviska generálny prokurátor stotožnil, bolo by v stanovisku uvedené, že bolo vydané na základe návrhu/podnetu ministra spravodlivosti.

A výsledok by bol vo svojej podstate ten istý. Systém vyprodukoval pre svoje vnútorné riadenie “záväzné stanovisko”. Rozdiel je v tom, že ho nevydal minister spravodlivosti ale generálny prokurátor, a ďalší oveľa dôležitejší, že to bolo postupom, ktorý je v súlade s platnou Ústavou SR.

Čo sa týka podávania osobitnej správy o vydaných záväzných stanoviskách Národnej rade SR, toto by mohol byť pozitívny podnet na podporu potenciálu a častejšie využívanie tohto inštitútu v právnom systéme na zjednocovanie právnej praxe. Túto správu by v rámci svojej zodpovednosti voči Národnej rade SR podával generálny prokurátor.

Navrhovaná zmena v znení predloženom do Národnej rady SR je nad rámec uvedeného v rozpore s ust. § 13 zákona č.575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov, ako aj s článkom 2 odsek 2 Ústavy SR, nakoľko ministerstvo spravodlivosti v rámci zákonom vymedzenej pôsobnosti nemá zverenú právomoc vydávať takéto stanoviská.

Výnimka z všeobecnej príslušnosti na vybavenie veci

Táto zmena je akceptovateľná, nakoľko v minulosti používanie výnimky a to najmä vo vzťahu k trestným činom policajtov, nebolo celkom v súlade s podstatou tohto inštitútu, ktorá je v navrhovanom znení zvýraznená výslovnou podmienkou výnimočnosti a použitia iba v konkrétnej veci.

Navrhovaná možnosť, aby generálny prokurátor s písomným súhlasom špeciálneho prokurátora, mohol určiť príslušnosť špeciálnej prokuratúry aj vo veci, ktorá nepatrí do pôsobnosti Špecializovaného trestného súdu, vytvára priestor pre pragmatický postup v osobitne odôvodnených prípadoch, napr. ak by to bolo v rámci predsúdneho konania účelné z dôvodu vylúčenia lokálnych väzieb a vplyvov.

Zavedenie prvkov verejnej kontroly do výberových konaní na prokuratúre

Tu je potrebné zodpovedať si otázku, či je ambíciou návrhu zabezpečenie verejnej kontroly výberového procesu bez ujmy na jeho špecializovanej povahe s prípadným vytvorením efektívneho systému bŕzd (toto je plne akceptovateľné a korešponduje to aj s Programovým vyhlásením vlády) alebo je cieľom získanie rozhodujúceho vplyvu vo výberových komisiách.

Pri tomto bode považujem za logické uvažovať okrem iného aj v intenciách znenia článku 150ÚstavySR, podľa ktorého:

“Na čele prokuratúry je generálny prokurátor, ktorého vymenúva a odvoláva prezident Slovenskej republiky na návrh Národnej rady Slovenskej republiky.”

Toto je ústavná definícia postavenia a zodpovednosti generálneho prokurátora v rámci ústavného systému Slovenskej republiky, ktorú je potrebné rešpektovať, a to nie iba všeobecným deklarovaním dodržiavania ústavy a obnovenia dôvery občanov v právny štát, ale najmä premietnutím podstaty tohto ústavného pravidla do systému fungovania prokuratúry, do jednotlivých konkrétnych oprávnení a povinností generálneho prokurátora.

Ak je generálny prokurátor menovaný/odvolaný prezidentom republiky na návrh Národnej rady SR, javí sa byť primerané, aby práve cez tieto orgány bola zabezpečená kontrola Prokuratúry SR, vrátane kontroly nad priebehom výberových konaní i disciplinárnym konaním.

Na základe uvedeného by bolo úplne legitímne a ústavne konformné, ak by do výberových komisií nominovali kandidátov na členov výberovej komisie Prezident SR a Národná rada SR(ústavnoprávny výbor). Takto by podľa môjho názoru bola zabezpečená dostatočná verejná kontrola, bez podaní na ústavný súd.

Pri zložení výberovej komisie je primerané zabezpečiť zastúpenie lokálne, v závislosti od toho, pre ktorý obvod a na akú pozíciu sa vykonáva výberové konanie (tu by mal mať oprávnenie navrhnúť člena komisie príslušný krajský prokurátor) a ďalším subjektom, ktorý má garantovať objektivitu a splnenie účelu výberového procesu je zástupca stavovskej organizácie prokurátorov na celoslovenskej úrovni.

Vychádzajúc z deklarovaného cieľa zmeny, ako aj z ústavného postavenia a zodpovednosti generálneho prokurátora sa javí byť primerané, aby piaty člen výberovej komisie bol vymenovaný z kandidátov menovaných generálnym prokurátorom, t.j. aby sám generálny prokurátor mohol sám navrhnúť kandidátov a potom aj vybrať jedného člena do konkrétnej výberovej komisie.

Takto sa mi to javí byť logické, systémové a korektné, ako občanovi i ako prokurátorovi.

Čo sa týka postupu prokurátora na prokuratúru vyššieho stupňa, tento by mal byť okrem kvalitného vybavovania prokurátorskej agendy, podmienený aj preukázateľnou snahou prokurátora na zvyšovaní svojej odbornej kvalifikácie, účasťou na vzdelávacích podujatiach, vypracovaním návrhu stanoviska generálneho prokurátora, a/alebo odbornou publikačnou prípadne lektorskou činnosťou v oblastiach súvisiacich s výkonom funkcie prokurátora, pričom pre postup na generálnu prokuratúru by bolo vhodné stanoviť povinnú minimálne polročnú stáž (dočasné pridelenie) na krajskej prokuratúre.

Efektívny mechanizmus kontroly priebehu výberových konaní

Efektívnou garanciou korektného priebehu výberových konaní, t. j. toho, aby členovia výberovej komisie zabezpečujúci “vonkajšiu kontrolu” neboli iba pasívnymi účastníkmi toho, čo schváli väčšina členov komisie za Prokuratúru SR, je stanovenie podmienky, že pre prijatie rozhodnutia výberovej komisie sú potrebné aspoň štyri hlasy (z piatich), t.j. ak by obaja zástupcovia “vonkajšej kontroly” dospeli k negatívnemu záveru, nemohlo by byť prijaté rozhodnutie iba väčšinou hlasov zástupcov prokuratúry, čo je de facto obsiahnuté už aj v predloženom legislatívnom návrhu.

Čo je (by malo byť) cieľom systémovej zmeny v tejto oblasti (prijímanie a výber právnych čakateľov, prípadne asistentov prokurátora, prokurátorov, funkcionárov prokuratúry)?

Od nadobudnutia účinnosti novely zákona o prokuratúre, resp. statusového zákona prokurátorov, by sa nemal dostať na prokuratúru už žiadny (pod)priemerný študent/právnik, či už ako právny čakateľ, alebo ako odborný asistent, resp. (pod)priemerný právnik by sa nemal stať prokurátorom.
Nesmieme však podceniť špecializovanú prípravu na výkon funkcie prokurátora, ktorú je potrebné do zmien zapracovať.

Poznámka k členom komisie z mimo prokurátorského prostredia:
Na aké obdobie budú menovaní/ zvolení kandidáti výberovej komisie? 
Ako bude končiť ich mandát? 
Budú členovia komisie menovaní z mimo prokurátorského prostredia ochotní zúčastňovať sa výberových konaní bez nároku na odmenu, bude to korektné od nich očakávať? 
Ak budú títo členovia chodiť do komisie bez nároku na odmenu, nebude to evokovať, že budú odmenení“ iným spôsobom”? 
Pritom je dôvodné predpokladať, že vzhľadom na dôležitosť a náročnosť ich úlohy to zrejme budú významné právnické kapacity, ktoré sú časovo značne vyťažené a ich čas je “drahý”.
Je potrebné predvídať, čo bude v prípade práceneschopnosti alebo pracovnej vyťaženosti týchto členov komisie. Určite treba rátať aj s týmito možnými aspektmi.

V znení návrhu predloženom do NR SR sa predpokladá, že dvaja členovia výberovej komisie budú menovaní zo štyroch kandidátov vymenovaných ministrom spravodlivosti, jeden člen výberovej komisie bude menovaný z dvoch kandidátov zvolených Ústavnoprávnym výborom NR SR a aj ďalší štvrtý člen komisie, ktorý má byť volený príslušnou prokurátorskou radou, má pôsobiť “v sektore vysokých škôl, neziskovom sektore alebo vykonáva právnické povolanie”. Piaty člen komisie je menovaný z kandidátov vymenovaných generálnym prokurátorom. Pre platné rozhodnutie sa vyžaduje súhlas štyroch členov komisie. V súvislosti s uvedeným podotýkam, že vykonávaním právnického povolania je aj výkon funkcie prokurátora.

Poznámka: z uvedeného vyplýva, že vo výberovej komisii by mal byť iba jeden prokurátor, čo je podľa môjho názoru v rozpore s deklarovaným cieľom výberového konania:
“...overiť schopnosti, odborné znalosti, zdravotný stav, psychickú vyrovnanosť a ďalšie skutočnosti, ktoré je potrebné alebo vhodné overiť vzhľadom na povahu povinností prokurátora.“
Ak má byť výberové konanie náročné a orientované uvedeným smerom, vo výberovej komisii by malo byť viac prokurátorov, ktorí uvedené kritéria budú môcť preveriť so znalosťou špecifík prokurátorskej práce, napr. pri ústnom pohovore.
Pre nadštandardné zabezpečenie funkcie verejnej kontroly tohto procesu, by malo byť postačujúce, že vo výberovej komisii budú dvaja členovia, ktorí nebudú prokurátormi.
Bolo by vhodné bližšie definovať spôsob/postup overovania zdravotného stavu a psychickej vyrovnanosti uchádzačov, pričom je potrebné stanoviť kritéria tak, aby nedošlo k nedôvodnej diskriminácii uchádzačov, prípadne k neprimeranému zásahu do ich osobnej sféry.

Ďalšie požiadavky na skvalitnenie výberového procesu

Na dosiahnutie tohto cieľa však podľa môjho názoru nepostačuje iba vytvorenie “otvorených výberových komisií”. Zastávam názor, že je potrebné zákonne stanoviť aj samotný proces výberového konania a nie iba zloženie komisií, t.j. je potrebné uviesť kritéria výberu (bezúhonnosť, prospech, odborná prax v súkromnom i verejnom sektore, jazyk, práca s PC, skúška písomná 1. časť odborný test, 2. časť písomná práca na vybranú tému z oblasti práva, skúška ústna, ústny pohovor) a spôsob ich preukazovania. Rovnako by bolo vhodné stanoviť, že písomné práce budú opravované v anonymnom systéme, kde opravujúci nebude vedieť, koho prácu/odpovede vyhodnocuje.

Súčinnosť Justičnej akadémie a odborná justičná skúška

Aby mohlo výberové konanie na prokuratúre dôkladne preveriť vedomosti a schopnosti uchádzačov, bude náročné na prípravu a organizáciu, personálne a technické kapacity.
Tieto zvýšené nároky časové, pracovné, organizačné, technické a finančné sú však oproti ich predpokladanému budúcemu efektu z hľadiska skvalitnenia obsadenia a som presvedčený, že aj výsledkov práce justície, určite zanedbateľné.
V tomto smere by bolo vhodné využiť súčinnosť Justičnej akadémie, ktorá okrem prípravy a vzdelávania sudcov, prokurátorov, súdnych úradníkov a právnych čakateľov prokuratúry organizačne zabezpečuje aj vykonávanie odbornej justičnej skúšky.

Poznámka: Zo starých emailov o vyhlásených výberových konaniach, ktoré sú zasielané všetkým prokurátorom z personálneho útvaru na vedomie, zisťujem, že frekvencia výberových konaní na voľné miesta funkcionárov prokuratúry v celej SR je aj niekoľkokrát mesačne, k čomu by podľa predloženého návrhu mali pribudnúť aj ďalšie výberové konania na voľné miesta radových prokurátorov. Príprava a organizačno-technické zabezpečenie výberových konaní budú preto náročné, preto sa javí byť vhodné využiť existujúcu špeciálnu inštitúciu, ktorá disponuje všetkým potrebným.

Úprava podmienok pre vykonanie odbornej justičnej skúšky

V súvislosti s vyššie uvedeným je na zváženie, či by nebolo vhodné upraviť aj podmienky pre vykonanie odbornej justičnej skúšky zavedením systému povinného preskúšania najmä aplikačných schopností a špeciálnych odborných predpokladov pre výkon právnického povolania sudcu alebo prokurátora (organizácia práce, ťažiskové právne oblasti, práca s IT a praktické úlohy). Úspešné absolvovanie preskúšania rozdeleného do viacerých stupňov (semestrov) by malo byť ďalším zákonným predpokladom pre vykonanie odbornej justičnej skúšky.

V tej súvislosti si dovolím poukázať na návrh vzdelávacieho programu výberu, prípravy a výchovy čakateľov (použiteľné aj na asistentov), ktorý som spracoval ešte v čase môjho pôsobenia v Justičnej akadémii v roku 2008, a tento je možné pozrieť si v dokumente s názvom: Výber a príprava justičných čakateľov a právnych čakateľov prokuratúry. Využitie tohto materiálu by bolo aktuálne v prípade ponechania právnych čakateľov prokuratúry, resp. v upravenej forme by sa dal aplikovať aj na prípravu asistenta prokurátora na odbornú justičnú skúšku.

Poznámka: Zo skúsenosti z pôsobenia v Justičnej akadémii viem povedať, že za súčasných podmienok sa v mnohých prípadoch odhalia až na odbornej justičnej skúške (pod)priemerné znalosti uchádzača, ktorému sa pri dobrej konštelácii (vytiahnuté otázky, “pohoda a nadhľad” skúšajúcich) môže podariť odbornú justičnú skúšku zvládnuť, síce s veľkými problémami, ale úspešne - čím sa devalvuje jej hodnota. Od skúšobnej komisie na odbornej justičnej skúške nie je možné očakávať, že sa jej podarí zachytiť/vyriešiť všetky problematické prípady, ktoré mal systém identifikovať a vylúčiť z procesu už podstatne skôr. Bol som osobne svedkom viacerých„ hraničných“ ústnych odpovedí.
Pri každodennej práci a komunikácii s čakateľmi, vyššími súdnymi úradníkmi, ich okolie (nadriadení, kolegovia) veľmi dobre pozná odborné i osobnostné kvality uchádzača o odbornú justičnú skúšku. Ak systém umožní, aby (pod)priemerný, prípadne nedostatočne pripravený adept na odbornej justičnej skúške obstál, stráca autoritu. Skúška i systém.

Zavedenie prvku verejnej kontroly do disciplinárnych konaní na prokuratúre

V rámci navrhovaných zmien disciplinárneho konania prokurátorov je určite potrebné hodnotiť pozitívne zníženie počtu členov disciplinárnych komisií z piatich členov na troch členov(v prvom stupni) a z desiatich na päť členov pri odvolacej komisii.

Zasadnutia desaťčlennej odvolacej komisie (podľa súčasnej právnej úpravy) boli/sú organizačne náročné, pričom na základe doterajších skúseností sa nedá konštatovať, že by mal vyšší počet členov odvolacej komisie pozitívny význam pre kvalitu rozhodovania. Päťčlenná odvolacia komisia sa javí byť optimálnym riešením.

Čo sa týka zloženia disciplinárnych komisií, tu sa javí byť taktiež logickým a dôvodným navrhovanie kandidátov na členov disciplinárnej komisie z mimo prokurátorského prostredia orgánmi, vo vzťahu ku ktorým smeruje ústavná zodpovednosť generálneho prokurátora, t. j. Národnou radou SR a prezidentom SR, ktorí by mali byť z hľadiska dosiahnutia sledovaného účelu - zabezpečenia verejnej kontroly disciplinárneho konania, dostatočnou zárukou.

Vzhľadom k tomu, že postavenie generálneho prokurátora a Prokuratúry SR, resp. ich vzťahy na základe zákonnej úpravy s ministerstvom spravodlivosti, resp. ministrom spravodlivosti, nie sú analogické ako postavenie ministerstva spravodlivosti a ministra spravodlivosti vo vzťahu k súdom a sudcom, javí sa byť dôvodné prispôsobiť kreovanie disciplinárnych komisií ústavnému postaveniu generálneho prokurátora a Prokuratúry SR, a nie automaticky prevziať úpravu platnú pre sudcov.

V tej súvislosti považujem za potrebné poukázať na to, že právne vzťahy medzi ministrom spravodlivosti, resp. ministerstvom spravodlivosti na strane jednej a sudcami, resp. súdmi na strane druhej, je v súčasnosti upravený vo viac ako 25 ustanoveniach zákona č. 385/2000 Z.z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov a vo viac ako 27 ustanoveniach zákona č. 757/2004Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

Naopak v platnom znení zákonov č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre a č. 154/2001 Z.z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry sa nachádza iba jediné oprávnenie ministra spravodlivosti vo vzťahu k prokuratúre a to v ust. § 6 odsek7 zákona č. 154/2001 Z.z., v zmysle ktorého minister spravodlivosti rozhoduje o dočasnom pridelení prokurátora k orgánu Európskej únie (Eurojust).

Z uvedených dôvodov som toho názoru, že analogická úprava kreovania disciplinárnych komisií prokurátorov ako v prípade sudcov nie je logickým ani systémovým riešením.

Podanie návrhu na začatie disciplinárneho konania proti generálnemu prokurátorovi

Navrhované oprávnenie ministra spravodlivosti na podanie návrhu na začatie disciplinárneho konania proti generálnemu prokurátorovi podľa môjho názoru nekorešponduje s nastavením vzťahu ústavnej zodpovednosti generálneho prokurátora voči Národnej rade SR, ktorá ho volí resp. prezidentovi SR, ktorý ho vymenúva a odvoláva. Tu by bolo vhodné predložený návrh upraviť tak, aby bol v súlade s ústavným postavením a zodpovednosťou generálneho prokurátora a súčasne, aby bol naplnený účel verejnej kontroly, ktorý nespochybňujem.

Oprávnenie ministra spravodlivosti na podanie návrhu na začatie disciplinárneho konania sa javí byť nesystémové a nelogické aj vo vzťahu k ostatným prokurátorom, ktorý sú podriadený generálnemu prokurátorovi, ktorí je podriadený Národnej rade SR a prezidentovi SR.

V praxi sa navyše javí byť navrhované oprávnenie ministra spravodlivosti podať návrh na začatie disciplinárneho konania proti ktorémukoľvek prokurátorovi ťažko vykonateľným bez toho, aby mal právo nazerať do spisu (vyšetrovacieho, trestného, civilného, dozorového) v konkrétnej veci, v ktorej by mal podať návrh na začatie disciplinárneho konania. Predpokladám, že zrejme by konal iba na základe vlastného zistenia z médií alebo na základe podania, podnetu občana alebo inštitúcie a pod.
Podľa § 72 odsek 2 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov je ministerstvo oprávnené nahliadať do súdneho spisu a vyžiadať si súdny spis, robiť si z neho odpisy, výpisy a kópie, ako aj vyžadovať iné podklady, informácie alebo vyjadrenia; avšak iba na účely plnenia úloh podľa odseku 1 písm. b) až e) uvedeného zákona (sledovanie plnenia povinností orgánov riadenia a správy súdu; vykonávanie previerky súdnych spisov a previerky úrovne súdneho konania v súvislosti s výkonom pôsobnosti ministra alebo ministerstva podľa tohto zákona alebo osobitného zákona; vybavovanie sťažnosti a podnetov, ak tak ustanoví tento zákon; vykonávanie previerky vybavovania a prešetrovania vybavovania sťažností podľa tohto zákona predsedami súdov).

Predĺženie subjektívnej lehoty na podanie návrhu na začatie disciplinárneho konania z dvoch na šesť mesiacov je určite pozitívnou zmenou, rovnako ako úprava dĺžky doby premlčania možnosti postihu za disciplinárny delikt prokurátora z jedného na dva roky, čo robilo v praxi značné problémy a dávalo priestor na špekulatívne predlžovanie disciplinárneho konania zo strany disciplinárne stíhaného prokurátora, niekedy aj „úspešné“. V tomto smere ide o logické zjednotenie so všeobecnou úpravou platnou zániku zodpovednosti za priestupok v ust. § 20Priestupkového zákona.

V prípade disciplinárnych previnení prokurátora spočívajúcich v zavinenom nesplnení alebo porušení povinností prokurátora (§ 188 odsek 1 písmeno a/ zákona č. 154/2001 Z.z.) sa javí byť ako vhodné a primerané zvážiť zavedenie možnosti uloženia nového disciplinárneho opatrenia: preskúšanie odbornej spôsobilosti na výkon funkcie prokurátora, a súčasne doplniť príslušný nový dôvod pre odvolanie prokurátora z funkcie (§ 15 odsek 2  zákona č. 154/2001 Z.z.).

Zavedenie funkčného obdobia vedúcich prokurátorov

Za progresívny prvok v systéme fungovania prokuratúry je možné považovať zavedenie funkčného obdobia okresných a krajských prokurátorov na päť rokov (je vhodné aby sa neprekrývalo s funkčným obdobím parlamentu), s možnosťou pôsobenia maximálne dve funkčné obdobia v tej istej funkcii, t.j. na tom istom poste.

Takto systém vytvorí podmienky pre to, aby vedúci prokurátori (okresní a krajskí prokurátori a ich námestníci),riadili okresné a krajské prokuratúry s vedomím, že po piatich rokoch pôjdu znova do bežného výkonu prokurátorskej praxe a budú ešte viac motivovaní k tomu, aby na sebe odborne pracovali, resp. keď budú chcieť obstáť a zostať vo funkcii vedúceho prokurátora ďalšie obdobie rovnako budú motivovaní k tomu, aby sa odborne vyvíjali. Čas ukáže, či bol uvedený predpoklad správny.

Súčasným vedúcim prokurátorom podľa návrhu zanikne ich funkcia zvolením vedúceho prokurátora na príslušnú pozíciu po účinnosti navrhovanej novely alebo zanikne zo zákona k 01.12.2012, čo je v hrubých rysoch podobný model zmeny systému, ako bol realizovaný pri predsedoch a podpredsedoch súdov pri prechode na päťročné funkčné obdobie v roku 2005, kedy bol stanovený zánik funkcie predsedov súdu uplynutím lehoty dvoch rokov odo dňa nadobudnutia účinnosti zákona, ak k jej zániku nedošlo skôr, resp. u podpredsedov súdov uplynutím jedného roka.

Je korektné, že súčasní vedúci prokurátori nebudú nijako obmedzení v možnosti uchádzať sa vo výberovom konaní o funkciu, ktorá im zanikne zo zákona, pričom ich doterajšie pôsobenie vo funkcii vedúceho prokurátora sa nepočíta ako jedno funkčné obdobie z dvoch maximálne možných.

Navrhovaná zmena právnej úpravy nerieši funkčné obdobie námestníkov generálneho prokurátora bez vysvetlenia dôvodov.

Za pozitívne je možné považovať, že generálny prokurátor ako ústavný činiteľ zodpovedný za rezort Prokuratúry SR a plnenie jej úloh má možnosť vymenovať do funkcie vedúceho prokurátora jedného z prvých troch uchádzačov úspešných vo výberovom konaní. V prípade, ak by bol počet úspešných uchádzačov (jeden alebo dvaja),generálny prokurátor nie je povinný vymenovať vedúceho prokurátora niektorého z úspešných uchádzačov, ale má právo vyhlásiť nové výberové konanie, čím môže aktívne ovplyvňovať zloženie vedenia prokuratúry podľa svojho poznania a skúseností s jednotlivými uchádzačmi.

Za pozitívne je možné považovať aj zavedenie nezlučiteľnosti niektorých funkcií vedúceho prokurátora s členstvom v prokurátorskej rade, ktorá zmena je v súlade s poslaním a úlohami stavovských orgánov prokurátorov.

Záver:

Vyššie uvedené konštatovania a úvahy nebudú mať žiadnu relevanciu, ak si Národná rada SR osvojí predložený legislatívny návrh bez zmien a schváli ho potrebnou väčšinou hlasov.

Preto je potrebné slušne komunikovať o legislatívnom návrhu predloženom do Národnej rady SR, s cieľom vecne poukázať na jeho rezervy a pokúsiť sa dosiahnuť dopracovanie návrhu do takej podoby, ktorá by mala prepracovanú vnútornú logiku, bude vyhovovať kritériám ústavnosti a primeranosti, ako aj požiadavke zachovania vyváženosti systému verejnej moci, do takej podoby, ktorá bude spravodlivá pre všetky zainteresované strany a najmä pre občana.

Pre schválenie a prípadné modifikovanie legislatívneho návrhu zmeny systému Prokuratúry SR je/bude zodpovedné:

1. Dosiahnuť, aby poslanci o predloženom návrhu hlasovali so znalosťou všetkých relevantných pohľadov na problematiku, po oboznámení sa s dostupnými informáciami k „reforme“ Prokuratúry SR (za predpokladu, ak návrh nebude vrátený z prvého čítania na prepracovanie), to je aj jedným z cieľov tohto článku.

2. Pred schválením návrhu zodpovedne preskúmať/vyhodnotiť jednotlivé časti/body návrhu cez prizmu dikcie článku 149 a 150 Ústavy SR.

3. Pripustiť, aj s ohľadom na obsah zásadných pripomienok viacerých na sebe nezávislých pripomienkujúcich subjektov, že návrh predložený do Národnej rady SR obsahuje časti, u ktorých je posúdenie ústavnosti minimálne sporné.

4. Za účelom odstránenia pochybností o ústavnosti sporných ustanovení je potrebné stanoviť nadobudnutie účinnosti sporných ustanovení s dlhšou legisvakačnou dobou, v ktorej by boli podané príslušné návrhy na Ústavný súd SR, ktorý by posúdil otázku ústavnosti sporných ustanovení.

Niekoľko myšlienok na úplný záver:

Čo by mohlo pomôcť zefektívniť prípravné konanie:

• zrušenie inštitútu (formálneho) vznesenia obvinenia formou vydania uznesenia o vznesení obvinenia
  Podozrivý by mal právo vyjadriť sa ku skutku (Policajt alebo prokurátor by bol povinný vypočuť ho ako podozrivého s tým , že výpoveď by bola riadne použiteľná aj v konaní pred súdom. Podozrivý by mal garantované procesné práva v súlade s európskymi štandardmi. V prípade, ak by sa priznal, bolo by možné využiť niektorý z odklonov.
  Procesne relevantným úkonom proti osobe by bolo až podanie obžaloby na súd.
• predsúdne konanie realizovať v rozsahu vyhľadania a zabezpečenia dôkazu
  V rámci predsúdneho konania vykonať len neodkladné a neopakovateľné dôkazy, prípadne kľúčové dôkazy ako napr. výsluch poškodeného za účasti sudcu a prípadne aj obhajcu tak, aby bol výsluch použiteľný v konaní pred súdom.
• nevykonávať celé dokazovanie v rámci vyšetrovania 
  V predsúdnom konaní sa vykonáva, tak ako pred rekodifikáciou v podstate kompletné dokazovanie, ktoré je nezriedka ešte doplnené ďalším znásobením dokazovania pred vznesením obvinenia, po vznesení obvinenia a po podaní obžaloby. Súdy vracaním vecí prokurátorovi na došetrenie z dôvodov nevykonania dôkazu v predsúdnom konaní taktiež podporujú tento stav. Tento stav neprimerane predlžuje čas, ktorý uplynie od spáchania skutku po vykonanie dôkazu v konaní pred súdom, a ďalším kontraproduktívnym prvkom je to, že výsledky vyšetrovania v rámci práva na preštudovanie spisu predkladáme obvinenému a jeho obhajcovi, čím im bezdôvodne zľahčujeme ich prípravu obrany.

Potrebujeme zvýšiť flexibilitu pracovnej sily:

• menovaním prokurátorov, právnych čakateľov prokuratúry alebo aj asistentov prokurátora, bez určenia miesta výkonu funkcie, napr. do veku 30 rokov, alebo na prvých päť rokov výkonu funkcie prokurátora zákonom umožniť preloženie prokurátora v rámci kraja na základe vyhodnotenia zaťaženosti jednotlivých prokuratúr v kraji

Potrebujeme zefektívniť procesy a komunikáciu medzi prokuratúrami navzájom, ako aj medzi prokurátormi/prokuratúrami a inými orgánmi SR(polícia, súdy):

• využívanie emailovej pošty, zníženie administratívnej náročnosti a tiež nákladov na poštovné
• systémové prepojenie emailových správ v konkrétnych veciach do systému manažmentu prokurátorskej agendy zv. PATRICIA
• dopracovanie projektu PATRICIA do štádia umožňujúceho viesť elektronický spis, vrátane dopracovania prístupu do všetkých potrebných databáz (register obyvateľstva, register trestov, register postihov za priestupky,
• možnosť komunikácie s využitím zaručeného elektronického podpisu
• vo vyššej miere zaviesť využívanie elektronických formulárov, šablón a vzorov v čo najširšej miere všade, kde to nie je v rozpore s účelom úkonu
• racionalizácia a zjednotenie postupu štátnych orgánov (MV SR, MS SR, GP SR, prípadne ďalšie) v oblasti prekladov a tlmočenia nielen v trestných veciach, na základe zmluvného vzťahu s dodávateľom/dodávateľmi služieb vybranými na základe výberového konania, čo by zrýchlilo preklady, ušetrilo štátu prostriedky a zjednotilo používanú terminológiu

Spracoval:
JUDr. Peter Sepeši
prokurátor