Odporúčanie CM/Rec(2023)5 Výboru ministrov členským štátom o zásadách dobrej demokratickej správy vecí verejných

Recommendation CM/Rec(2023)5 of the Committee of Ministers to member States on the principles of good democratic governance

(Adopted by the Committee of Ministers on 6 September 2023 at the 1473rd meeting of the Ministers' Deputies)

The Committee of Ministers, under Article 15.b of the Statute of the Council of Europe (ETS No. 1),

Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity between its member States for the purpose of safeguarding and realising the ideals and principles which are their common heritage and facilitating their economic and social progress;

Convinced that good democratic governance is a key requirement for ensuring the protection of human rights, democracy and the rule of law, and thereby peace and security in Europe;

Convinced that a democratically secure society across Europe, which is resilient in the face of current and emerging challenges, requires governance which is “good” and “democratic” at all levels of government;

Concerned about the backsliding of democratic institutions in Europe, as highlighted in particular in the annual reports 2021 and 2023 of the Secretary General of the Council of Europe for the years 2021 and 2023 and in the Parliamentary Assembly reports on “Recent challenges to security in Europe: what role for the Council of Europe” (Doc. 15541, Recommendation 2235 (2022), Resolution 2444 (2022)) and on “Safeguarding and promoting genuine democracy in Europe” (Doc. 15486, Recommendation 2232 (2022), Resolution 2437 (2022)); Convinced that good democratic governance is crucial for building people’s confidence and trust in public institutions and their sense of ownership of these institutions;

Bearing in mind the work of other Council of Europe bodies, in particular the Congress of Local and Regional Authorities, the Conference of International Non-Governmental Organisations, the Commissioner for Human Rights, the various specialist bodies dealing in different ways with the functioning of public institutions in the three branches of power, as well as the conclusions of successive meetings of the World Forum for Democracy;

Having regard to the Strategy on Innovation and Good Governance at local level, including the 12 Principles of Good Democratic Governance at Local Level, appended to the Valencia Declaration, adopted on 15 and 16 October 2007 at the 15th session of the Conference of European Ministers responsible for local and regional government (Valencia, 15-16 October 2007), as well as Resolution A/RES/70/1 adopted by the General Assembly of the United Nations on 25 September 2015 “Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”, and its 17 Sustainable Development Goals, in particular Goal 16, “Peace, justice and strong institutions”;

Having regard to the outcomes of the 4th Summit of Heads of State and Government of the Council of Europe (Reykjavík, 16-17 May 2023), especially the Reykjavík Declaration “United around our values” and the Reykjavík Principles for Democracy appended to it;

Building on the acquis of the Council of Europe and earlier work of the European Committee on Democracy and Governance (CDDG), as well as on the practical experience gathered in the implementation of the 12 Principles of Good Democratic Governance at Local Level through the European Label of Governance Excellence since its creation in 2011;

Recognising that good democratic governance refers to all governance processes, institutions and practices through which accountable authority and responsibility are exercised in a manner which is both effective and centred on genuine democracy;

Considering that the time has come to establish, in a legal instrument, a set of standards to serve as a benchmark for good democratic governance at all levels and which update the above-mentioned 12 Principles;

Recognising that these standards will assist policy and decision makers at all levels of government to safeguard and continue to develop good democratic governance for all and, at the same time, make communities and individuals better aware of what to expect from those entrusted with the management of public affairs,

Recommends that the governments of member States:

• conduct governmental action in accordance with the fundamentals of good democratic governance and the principles described in the appendix to this recommendation, which together characterise any effective democracy; these are:
  • the respect for, and protection and promotion of, democracy, human rights and the rule of law;
  • the observance of the highest standards of public ethics and integrity in the exercise of power and public responsibilities;
  • the practice of good administration;
  • the provision of high-quality public services and economic, social and environmental wellbeing;
• put in place measures and undertake activities to require, enable, support or encourage, as appropriate and in accordance with the State’s constitutional or legislative arrangements, public institutions at the national, regional and local levels to act in accordance with the fundamentals of good democratic governance and the principles described in the appendix to this recommendation;
• translate this recommendation into the national language(s) and ensure its dissemination at national, regional and local levels;
• evaluate, as appropriate, the extent to which this recommendation is implemented.

Appendix to Recommendation CM/Rec(2023)5

Principles of good democratic governance

1. Definitions

For the purpose of this recommendation and its appendix, terms are defined as follows.

“Governmental action” means any action taken by a member State’s government and includes:

• the operation of the State’s constitutional arrangements and any proposals to amend them;
• the introduction of legislation;
• the conduct of international relations and the implementation of binding international obligations;
• the formulation and adoption of public policies;
• the establishment and operation of regimes and regulations to promote and safeguard the economic, social and environmental well-being of all; and
• the introduction and provision of public services.

The term “public institutions” includes any body, organisation or office, other than a member State’s government, which has public or governmental functions, such as regional governments, their executive branches and legislatures or assemblies; local governments, their executive branches and assemblies; and any agency, company or similar entity over which national, regional or local governments exert effective control or decisive influence.

The term “public official” includes:

• persons who are elected or given a public mandate or function, such as members of national and regional governments, members of national and regional legislatures, members of local executive branches and local elected representatives, as well as holders of a judicial office;
• persons who are employed by a public institution as defined above;
• persons who act on behalf of a public institution without having been elected, given a public mandate or function, or employed by a public institution or a member State’s government.

2. Principles

The respect for, and protection and promotion of, democracy, human rights and the rule of law

Principle 1 – Democratic participation

Democratic participation should be effective and inclusive, including regular, free and fair elections to legislatures, assemblies and other public institutions, in conjunction with meaningful engagement by government and public institutions with those whom they serve.

Principle 2 – Human rights

The respect for human rights which protect everyone and which embody the values of fairness, dignity, equality and respect should be ensured, in accordance with European and international standards, including the Statute of the Council of Europe (ETS No. 1) and the European Convention on Human Rights (ETS No. 5).

Principle 3 – Rule of law

The rule of law should be respected, thus providing everyone with legal certainty, including foreseeable law, in which everyone is treated in a dignified, equal, rational and proportional manner, within a framework in which the separation of powers and the independence of the judiciary are guaranteed throughout the country.

The observance of the highest standards of public ethics and integrity in the exercise of power and public responsibilities

Principle 4 – Public ethics

The highest standards of public ethics should be strictly observed, enabling everyone to have confidence that government, public institutions and public officials are serving the public good.

Principle 5 – Accountability

Accountability mechanisms should be in place to ensure that government, public institutions and public officials take responsibility for their actions and decisions and can be held to account, and that they accept any consequences or proportionate sanctions for inappropriate decisions or omissions.

Principle 6 – Openness and transparency

Openness and transparency should be ensured, by making the decision-making processes of government, public institutions and public officials publicly available and accessible – subject to the limitations set down in law, necessary in a democratic society and proportionate to the aims such limitations seek to protect – including by utilising, as appropriate, modern digital tools.

The practice of good administration

Principle 7 – Efficient, effective and sound administration

There should be efficient, effective and sound administration throughout government and public institutions, involving all public officials, in order to promote the well-being of all those they serve, without discrimination, including through optimising the use of public resources.

Principle 8 – Leadership, capability and capacity

There should be consistent and sustainable efforts towards strengthening the organisational leadership of government and public institutions, and the capabilities and capacities of all public officials, so that the fundamentals of good democratic governance are effective.

Principle 9 – Responsiveness

Government, public institutions and public officials should be responsive to the legitimate expectations and needs of those whom they serve.

The provision of high-quality public services and economic, social and environmental well-being

Principle 10 – Sound financial and economic management

There should be sound financial and economic management throughout government and public institutions, and by all public officials, in order to ensure the optimal use of public resources and the implementation of policies that promote the well-being and prosperity of everyone.

Principle 11 – Sustainability and long-term orientation

Efforts should be made to maximise the sustainability of decisions and actions taken by government, public institutions and public officials, and to take into account their potential impact on future generations and the ability of those generations to address their own needs.

Principle 12 – Openness to change and innovation

Government, public institutions and public officials should be ready to proactively embrace change and innovation, where this would improve the resilience and quality of public services, taking into account evolving expectations and realities and by engaging widely with others to draw on good practice and enhance knowledge.

Odporúčanie CM/Rec(2023)5 Výboru ministrov členským štátom o zásadách dobrej demokratickej správy vecí verejných

(Prijaté Výborom ministrov 6. septembra 2023 na 1473. zasadnutí zástupcov ministrov)

Výbor ministrov podľa článku 15.b Štatútu Rady Európy (ETS č. 1),

berúc do úvahy, že cieľom Rady Európy je dosiahnuť väčšiu jednotu medzi jej členskými štátmi s cieľom chrániť a realizovať ideály a zásady, ktoré sú ich spoločným dedičstvom, a uľahčiť ich hospodársky a sociálny pokrok;

presvedčený, že dobrá demokratická správa vecí verejných je kľúčovou požiadavkou na zabezpečenie ochrany ľudských práv, demokracie a právneho štátu, a tým aj mieru a bezpečnosti v Európe;

presvedčené, že demokraticky bezpečná spoločnosť v celej Európe, ktorá je odolná voči súčasným a vznikajúcim výzvam, si vyžaduje „dobrú“ a „demokratickú“ správu vecí verejných na všetkých úrovniach vlády;

znepokojené úpadkom demokratických inštitúcií v Európe, ako bolo zdôraznené najmä vo výročných správach generálneho tajomníka Rady Európy za roky 2021 a 2023 a v správach Parlamentného zhromaždenia na tému „Nedávne bezpečnostné výzvy v Európe: aká je úloha Rady Európy“ (dok. 15541, odporúčanie 2235 (2022), uznesenie 2444 (2022)) a „Ochrana a podpora skutočnej demokracie v Európe“ (dok. 15486, odporúčanie 2232 (2022), uznesenie 2437 (2022)); presvedčené, že dobrá demokratická správa vecí verejných je kľúčová pre budovanie dôvery ľudí vo verejné inštitúcie a ich pocitu zodpovednosti za tieto inštitúcie;

berúc do úvahy prácu iných orgánov Rady Európy, najmä Kongresu miestnych a regionálnych samospráv, Konferencie medzinárodných mimovládnych organizácií, Komisára pre ľudské práva, rôznych špecializovaných orgánov, ktoré sa rôznymi spôsobmi zaoberajú fungovaním verejných inštitúcií v troch zložkách moci, ako aj závery z následných zasadnutí Svetového fóra pre demokraciu;

s ohľadom na Stratégiu pre inovácie a dobrú správu vecí verejných na miestnej úrovni vrátane 12 zásad dobrej demokratickej správy vecí verejných na miestnej úrovni, ktoré sú pripojené k Valencijskej deklarácii, prijatej 15. a 16. októbra 2007 na 15. zasadnutí Konferencie európskych ministrov zodpovedných za miestnu a regionálnu samosprávu (Valencia, 15. – 16. októbra 2007), ako aj na rezolúciu A/RES/70/1 prijatú Valným zhromaždením Organizácie Spojených národov 25. septembra 2015 s názvom „Transformujeme náš svet: Agenda pre udržateľný rozvoj do roku 2030“ a jej 17 cieľov udržateľného rozvoja, najmä cieľ č. 16 „Mier, spravodlivosť a silné inštitúcie“;

so zreteľom na výsledky 4. summitu hláv štátov a vlád Rady Európy (Reykjavík, 16. – 17. mája 2023), najmä na Reykjavícku deklaráciu „Zjednotení okolo našich hodnôt“ a k nej pripojené Reykjavícke zásady pre demokraciu;

v nadväznosti na acquis Rady Európy a predchádzajúcu prácu Európskeho výboru pre demokraciu a správu vecí verejných (CDDG), ako aj na praktické skúsenosti získané pri implementácii 12 zásad dobrej demokratickej správy vecí verejných na miestnej úrovni prostredníctvom Európskej značky excelentnosti v oblasti správy vecí verejných od jej vytvorenia v roku 2011;

uznávajúc, že dobrá demokratická správa vecí verejných sa vzťahuje na všetky procesy, inštitúcie a postupy správy vecí verejných, prostredníctvom ktorých sa vykonáva zodpovedná právomoc a zodpovednosť spôsobom, ktorý je účinný a zároveň zameraný na skutočnú demokraciu;

vzhľadom na to, že nastal čas stanoviť v právnom nástroji súbor noriem, ktoré budú slúžiť ako referenčná hodnota pre dobrú demokratickú správu vecí verejných na všetkých úrovniach a ktoré aktualizujú vyššie uvedených 12 zásad;

uznávajúc, že tieto štandardy pomôžu politikom a osobám s rozhodovacou právomocou na všetkých úrovniach vlády chrániť a naďalej rozvíjať dobrú demokratickú správu vecí verejných pre všetkých a zároveň lepšie informujú komunity a jednotlivcov o tom, čo môžu očakávať od tých, ktorým je zverené riadenie verejných záležitostí, 

odporúča, aby vlády členských štátov:

• vykonávali vládnu činnosť v súlade so základmi dobrej demokratickej správy vecí verejných a zásadami opísanými v dodatku k tomuto odporúčaniu, ktoré spolu charakterizujú akúkoľvek efektívnu demokraciu; sú to:
  • rešpektovanie, ochrana a podpora demokracie, ľudských práv a právneho štátu;
  • dodržiavanie najvyšších štandardov verejnej etiky a integrity pri výkone moci a verejných povinností;
  • prax dobrej správy vecí verejných;poskytovanie vysokokvalitných verejných služieb a ekonomického, sociálneho a environmentálneho blahobytu;
  • zaviedli opatrenia a vykonávali činnosti, ktoré podľa potreby a v súlade s ústavnými alebo legislatívnymi opatreniami štátu vyžadujú, umožňujú, podporujú alebo povzbudzujú verejné inštitúcie na národnej, regionálnej a miestnej úrovni, aby konali v súlade so základmi dobrej demokratickej správy vecí verejných a zásadami opísanými v dodatku k tomuto odporúčaniu;
• preložili toto odporúčanie do národného jazyka (jazykov) a zabezpečili jeho šírenie na národnej, regionálnej a miestnej úrovni;
• v prípade potreby vyhodnotili rozsah, v akom je toto odporúčanie implementované.

Dodatok k odporúčaniu CM/Rec(2023)5

Zásady dobrej demokratickej správy vecí verejných

1. Definície

Na účely tohto odporúčania a jeho dodatku sú pojmy definované takto.

„Vládne opatrenie“ znamená akékoľvek opatrenie prijaté vládou členského štátu a zahŕňa:

• fungovanie ústavných ustanovení štátu a akékoľvek návrhy na ich zmenu;
• zavádzanie legislatívy;
• vedenie medzinárodných vzťahov a plnenie záväzných medzinárodných záväzkov;
• formulovanie a prijímanie verejných politík;
• zavádzanie a fungovanie režimov a predpisov na podporu a ochranu hospodárskeho, sociálneho a environmentálneho blahobytu všetkých; a
• zavádzanie a poskytovanie verejných služieb.

Pojem „verejné inštitúcie“ zahŕňa akýkoľvek orgán, organizáciu alebo úrad, okrem vlády členského štátu, ktorý má verejné alebo vládne funkcie, ako sú regionálne vlády, ich výkonné orgány a zákonodarné zbory alebo zhromaždenia; miestne samosprávy, ich výkonné orgány a zhromaždenia; a akúkoľvek agentúru, spoločnosť alebo podobný subjekt, nad ktorým národné, regionálne alebo miestne vlády vykonávajú účinnú kontrolu alebo rozhodujúci vplyv.

Pojem „verejný činiteľ“ zahŕňa:

• osoby, ktoré sú zvolené alebo ktorým bol udelený verejný mandát alebo funkcia, ako napríklad členovia národných a regionálnych vlád, členovia národných a regionálnych zákonodarných zborov, členovia miestnych výkonných orgánov a miestni volení zástupcovia, ako aj osoby zastávajúce súdnu funkciu;
• osoby, ktoré sú zamestnané verejnou inštitúciou, ako je definované vyššie;
• osoby, ktoré konajú v mene verejnej inštitúcie bez toho, aby boli zvolené, udelený verejný mandát alebo funkcia, alebo zamestnané verejnou inštitúciou alebo vládou členského štátu.

2. Princípy

Rešpektovanie, ochrana a podpora demokracie, ľudských práv a právneho štátu

Princíp 1 – Demokratická účasť

Demokratická účasť by mala byť účinná a inkluzívna, vrátane pravidelných, slobodných a spravodlivých volieb do zákonodarných zborov, zhromaždení a iných verejných inštitúcií, v spojení so zmysluplnou angažovanosťou vlády a verejných inštitúcií s tými, ktorým slúžia.

Princíp 2 – Ľudské práva

Dodržiavanie ľudských práv, ktoré chránia každého a ktoré stelesňujú hodnoty spravodlivosti, dôstojnosti, rovnosti a rešpektu, by malo byť zabezpečené v súlade s európskymi a medzinárodnými normami vrátane Štatútu Rady Európy (ETS č. 1) a Európskeho dohovoru o ľudských právach (ETS č. 5).

Princíp 3 – Právny štát

Mal by sa rešpektovať právny štát, čím by sa každému poskytla právna istota vrátane predvídateľného práva, v ktorom sa s každým zaobchádza dôstojným, rovnakým, racionálnym a proporcionálnym spôsobom v rámci, v ktorom je v celej krajine zaručená deľba moci a nezávislosť súdnictva.

Dodržiavanie najvyšších štandardov verejnej etiky a integrity pri výkone moci a verejných povinností

Princíp 4 – Verejná etika

Mali by sa prísne dodržiavať najvyššie štandardy verejnej etiky, aby každý mal istotu, že vláda, verejné inštitúcie a verejní činitelia slúžia verejnému blahu.

Princíp 5 – Zodpovednosť

Mali by byť zavedené mechanizmy zodpovednosti, ktoré zabezpečia, že vláda, verejné inštitúcie a verejní činitelia preberajú zodpovednosť za svoje činy a rozhodnutia a môžu byť braní na zodpovednosť a že akceptujú akékoľvek dôsledky alebo primerané sankcie za nevhodné rozhodnutia alebo opomenutia.

Princíp 6 – Otvorenosť a transparentnosť

Otvorenosť a transparentnosť by sa mali zabezpečiť verejným prístupom a sprístupnením rozhodovacích procesov vlády, verejných inštitúcií a verejných činiteľov – s výhradou obmedzení stanovených v zákone, nevyhnutných v demokratickej spoločnosti a primeraných cieľom, ktoré sa takéto obmedzenia snažia chrániť – vrátane využitia moderných digitálnych nástrojov, ak je to vhodné.

Prax dobrej správy vecí verejných

Zásada 7 – Efektívna, efektívna a spoľahlivá správa

V celej vláde a verejných inštitúciách by mala existovať efektívna, účinná a spoľahlivá správa, do ktorej by boli zapojení všetci verejní činitelia, s cieľom podporovať blahobyt všetkých, ktorým slúžia, bez diskriminácie, a to aj prostredníctvom optimalizácie využívania verejných zdrojov.

Zásada 8 – Vedenie, schopnosti a kapacity

Malo by sa vynakladať konzistentné a udržateľné úsilie na posilnenie organizačného vedenia vládnych a verejných inštitúcií a schopností a kapacít všetkých verejných činiteľov, aby boli základy dobrej demokratickej správy vecí verejných účinné.

Zásada 9 – Reaktivita

Vláda, verejné inštitúcie a verejní činitelia by mali reagovať na legitímne očakávania a potreby tých, ktorým slúžia.

Poskytovanie vysokokvalitných verejných služieb a hospodárskeho, sociálneho a environmentálneho blahobytu

Zásada 10 – Správne finančné a hospodárske riadenie

V celej vláde a verejných inštitúciách a všetkými verejnými činiteľmi by malo existovať správne finančné a hospodárske riadenie, aby sa zabezpečilo optimálne využívanie verejných zdrojov a vykonávanie politík, ktoré podporujú blahobyt a prosperitu všetkých.

Zásada 11 – Udržateľnosť a dlhodobá orientácia

Malo by sa vynaložiť úsilie na maximalizáciu udržateľnosti rozhodnutí a opatrení prijatých vládou, verejnými inštitúciami a verejnými činiteľmi a na zohľadnenie ich potenciálneho vplyvu na budúce generácie a schopnosti týchto generácií riešiť svoje vlastné potreby.

Zásada 12 – Otvorenosť voči zmenám a inováciám

Vláda, verejné inštitúcie a verejní činitelia by mali byť pripravení proaktívne prijať zmeny a inovácie tam, kde by to zlepšilo odolnosť a kvalitu verejných služieb, berúc do úvahy vyvíjajúce sa očakávania a realitu a širokou spoluprácou s ostatnými s cieľom čerpať z osvedčených postupov a rozširovať znalosti.