SPRÍSTUPŇOVANIE A OCHRANA OSOBNÝCH ÚDAJOV V PROCESE PUBLICITY VEREJNEJ SPRÁVY

JUDR. MARTIN PAGÁČ
ODDELENIE ORGANIZÁCIE A PRÁVNEHO ZASTUPOVANIA
VNÚTORNÝ ODBOR
KRAJSKÉ RIADITEĽSTVO PZ V TRENČÍNE
E-MAIL: MARTIN.PAGAC@MINV.SK

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
Zákon o slobode informácií, zákon o ochrane osobných údajov, osobné údaje, verejne činná osoba, povinná osoba, sprístupňovanie informácií, oprávnená osoba, Policajný zbor, Ústavný súd Slovenskej republiky, verejný záujem

KEY WORDS:
Freedom of information law, Data protection law, personal data, public authority, obliged person, disclosure of information, entitled person, Police Force, Supreme Court of Slovak republic, public interest

ABSTRAKT:
Článok sa zaoberá zákonným rámcom definície a ochrany osobných údajov v procese zákonnej publicity verejnej správy v činnosti správnych orgánov Ministerstva vnútra Slovenskej republiky. Článok popisuje rozsah princípu prevažujúceho verejného záujmu ako súčasti práva na informácie v konfrontácií s ochranou osobných údajov fyzických osôb pri aplikácií ustanovení príslušných právnych noriem. Autor rozoberá vybrané problémy aplikačnej praxe v spojení s realizáciou inštitútov ochrany osobných údajov a práva na informácie a analyzuje postavenie verejne činnej osoby v procese verejnej kontroly štátnych orgánov podieľajúcich sa na výkone verejnej moci.

ABSTRACT/SUMMARY:
The article analyses the legislative frame of the definition and the security of personal data in process of legal publicity of the public administration in the structures the organs in the competence of the Ministry of Interior of the Slovak Republic. The paper describes the range of the principle of overriding public interest as a part of the law on information accessibility in a confrontation with the security of personal data when applying the provisions of relevant law norms. The Author analyses selected topics from application praxis in a connection with the implementation of the institutes dealing with a security of personal data and the law on information accessibility. He analyses the status of public authorities in the process of public scrutiny of state bodies involved in the exercise of official authority.

Úvod

Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám (ďalej len „zákon o slobode informácií“) je odo dňa svojej účinnosti v úzkom spojení so zákonom o ochrane osobných údajov, ktorý bol v roku 2013 novelizovaný pod číslom 122/2013 Z. z. (ďalej len „zákon o ochrane osobných údajov“). Tieto obsahovo odlišné právne normy poskytujú zákonný rámec pre oblasť práv priznaných Ústavou Slovenskej republiky a to je základne právo na informácie a základné práva súvisiace s ochranou súkromnej sféry jednotlivca. Kolízia týchto práv nepriamo sprevádza konanie podľa zákona o slobode informácií a to predovšetkým v procese zákonnej publicity verejnej správy uplatnením princípu prevažujúceho verejného záujmu. Práve tento princíp predstavuje pomyselný most medzi ochranou súkromia na jednej strane a uplatnením práva na informácie na strane druhej.

Oprávnené osoby využitím inštitútov zákona o slobode informácií často krát zasahujú svojimi požiadavkami do konaní, ktorých obsahom sú osobné údaje a iné údaje súkromnej povahy a žiadajú sprístupnenie informácií, ktoré môžu svojou povahou priamo zasiahnuť do súkromnej sféry konkrétnej osoby. Právo na informácie v spore s právom na ochranu súkromia sa tak dostávajú do kolízie, ktorú rozhoduje povinná osoba uplatnením procesnoprávnych inštitútov poskytnutých národnými a medzinárodnými právnymi normami. V konaní o sprístupnenie informácie je pre oprávnené osoby prvoradým nástrojom špeciálny zákon o slobode informácií. V sporoch, ktorých predmetom je zásah do súkromnej sféry konkrétnej osoby je však potrebné rozšíriť procesnoprávne obzory a možnosti, ktoré zaručia tak ochranu, ako aj zákonné uplatnenie a využitie práva.

V procese publicity verejnej správy sa predmetom a obsahom týchto kolíznych vzťahov stávajú predovšetkým údaje o osobách, ktoré priamo pôsobia pri plnení úloh jednotlivých povinných osôb. Sú to rôzni štátni zamestnanci, policajti, verejní funkcionári a iné verejne činné osoby. Práve sprístupňovanie informácií o týchto osobách vytvára spory pri ochrane osobných údajov v súvislosti s aplikáciou práva na informácie zo strany oprávnených osôb.

Zákonný rámec ochrany osobných údajov a uplatnenia práva na informácie

Zákonný rámec práva na informácie a práva na ochranu osobných údajov poskytuje vo všeobecnej rovine predovšetkým Ústava Slovenskej republiky. Základne ľudské práva a slobody upravené v čl. 16 a čl. 19 okrem iného jednoznačne určujú, že nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia je zaručená a obmedzená môže byť len v prípadoch ustanovených zákonom, že každý má právo na zachovanie ľudskej dôstojnosti, osobnej cti, dobrej povesti a na ochranu mena, každý má právo na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života a právo na ochranu pred neoprávneným zhromažďovaním, zverejňovaním alebo iným zneužívaním údajov o svojej osobe. Na strane druhej politické právo obsiahnuté v čl. 26 zakotvuje, že sloboda prejavu a právo na informácie sú zaručené a že ich možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosti štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti. Ústavnoprávna rovnováha medzi právom na informácie na jednej strane a právom na súkromie na strane druhej je zabezpečená právnymi inštitútmi, ktoré jednotlivým subjektom priznávajú osobitné predpisy so silou zákona.^[1]

Osobitnými zákonmi, na ktoré odkazuje Ústava Slovenskej republiky sú zákon o ochrane osobných údajov a zákon o slobode informácií. Zákon o ochrane osobných údajov upravuje predovšetkým ochranu práv fyzických osôb pred neoprávneným zasahovaním do ich súkromného života pri spracovávaním osobných údajov a práva, povinnosti a zodpovednosť pri spracovávaní údajov fyzických osôb. Zákon o slobode informácií zas upravuje podmienky, potup a rozsah slobodného prístupu k informáciám a s tým spojené zákonné obmedzenia tohto práva. Ochranu osobnosti upravujú aj ustanovenia Občianskeho zákonníka, ktoré v sebe absorbujú osobitnú povahu inštitútu osobných údajov ako aj prvky obmedzenia v procese získavania a používania údajov zo súkromnej sféry fyzickej osoby.

Samostatnou a nemenej dôležitou oblasťou právnych noriem, ktoré upravujú ochranu osobných údajov a stým spojené obmedzenia, sú implementované právne normy Európskej únie, ktorými je Slovenská republika viazaná aj pri tvorbe vnútroštátnych predpisov. Výsostné postavenie v tejto oblasti má predovšetkým Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý v článkoch 8 a 10 zasahuje do oblasti práv osobnej povahy ako je právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života a právo na slobodu prejavu. Rovnako významným prvkom sú aj rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva a rozhodnutia Ústavného a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktoré v konkrétnych prípadoch vytvárajú precedensy umožňujúce nastolenie zákonnej rovnováhy v kolíziách práv a zákonných obmedzení vzniknutých pri praktickej realizácií inštitútov v procese publicity verejnej správy.

Osobné údaje

Nosným prvkom práva na súkromie zakotveného v Ústave Slovenskej republiky a iných všeobecne záväzných právnych predpisoch sú bezpochyby osobné údaje fyzickej osoby. Ich definícia a jednotlivé prvky právnej ochrany, ako aj iné právne inštitúty týkajúce sa osobných údajov, sú obsiahnuté v ustanoveniach zákona o ochrane osobných údajov, ktorý ako lex specialis vymedzuje právny rámec poskytovania ochrany právam fyzických osôb pred neoprávneným zasahovaním do ich súkromného života pri spracovávaní osobných údajov. K opodstatnenej a efektívnej ochrane osobných údajov, ako aj k zabezpečeniu legitímnosti a dôslednosti ich spracovávania, je potrebné bližšie špecifikovať samotný pojem osobných údajov.

Úplne presná a jednoznačná definícia osobných údajov nie je jednoduchá, nakoľko obsahom osobných údajov je viacero prvkov, ktoré vystupujú v pozícií identifikátorov patriacich konkrétnej fyzickej osobe, tvoriac jej nemennú identitu. Zákonnú definíciu prináša ustanovenie § 4 ods. 1 zákona o ochrane osobných údajov, podľa ktorého osobné údaje sú údaje týkajúce sa určenej alebo určiteľnej fyzickej osoby, pričom takouto osobou je osoba, ktorú možno určiť priamo alebo nepriamo, najmä na základe všeobecne použiteľného identifikátora alebo na základe jednej, či viacerých charakteristík alebo znakov, ktoré tvoria jej fyzickú, fyziologickú, psychickú, mentálnu, ekonomickú, kultúrnu alebo sociálnu identitu.

Zákonná ochrana identity upravená ustanoveniami zákona o ochrane osobných údajov patrí v rovine základných práv a slobôd výhradne iba fyzickej osobe. Údaje určujúce právnickú osobu alebo fyzickú osobu – podnikateľa, nie sú osobnými údajmi a obmedzenia a právne inštitútu ochrany, ktoré sú vytvárané aj v rámci publicity verejnej správy sa na tieto údaje nevzťahujú. Osobné údaje sú viazané striktne ku konkrétnej fyzickej osobe. Ich rozsah je pomerne široký a z toho dôvodu ani samotný zákon o ochrane osobných údajov neobsahuje taxatívny výpočet prvkov a znakov, ktoré by určovali rozsah pojmu osobných údajov. Demonštratívny výpočet charakteristík, ktorých existencia určuje konkrétnu osobu, len potvrdzuje skutočnosť, že osobnými údajmi môžu byť akékoľvek údaje týkajúce sa konkrétnej osoby. Rovnako aj samotná forma osobných údajov môže mať rôznorodú podobu a neviaže sa len k písomným a úradným údajom ale obsahuje vo svojej právnej povahe aj grafické, fotografické, zvukové, obrazové, elektronické alebo papierové záznamy a informácie týkajúce sa konkrétnej osoby.^[2]

Každý takýto údaj, bez ohľadu na jeho formu a podobu, môže obsahovať osobné údaje a poskytovať tak informácie o určitom a určiteľnom jednotlivcovi za splnenia podmienky, že taký údaj možno skutočne ku konkrétnej osobe priradiť. Jedným zo základných zákonných znakov, ktorý definuje jednotlivé údaje ako osobné je, že tieto údaje sa týkajú určenej alebo určiteľnej fyzickej osoby. Kritérium priameho určenia alebo identifikácie fyzickej osoby nie je v zákonnej definícii osobných údajov obsiahnuté a práve z toho dôvodu postačuje, aby bola osoba určiteľná alebo identifikovateľná. Určiteľnosť fyzickej osoby je definovaná v kontexte pojmu osobných údajov ako stav, kedy možno fyzickú osobu, na základe určitého údaja alebo viacerých údajov, identifikovať. Identifikácia fyzickej osoby si vyžaduje jednoznačné určenie identity osoby a jej odlíšenie v skupine osôb. Informácie, ktoré možno pri identifikácií osoby použiť musia mať úzky vzťah ku konkrétnemu jednotlivcovi. Priamym identifikátorom môžu byť aj znaky širšieho charakteru ako je napríklad vonkajší vzhľad osoby, alebo charakteristiky osoby ako jej profesia, meno a priezvisko.

Najbežnejším identifikátorom je meno a priezvisko osoby, ktoré slúži na všeobecnú charakteristiku a určenie konkrétneho jednotlivca. Miera, do akej sú identifikátory spôsobilé určiť konkrétnu fyzickú osobu, závisí od posúdenia dostupných údajov a ich vzájomnej súvislosti v danej situácií. Samotné meno a priezvisko totiž nebude postačovať na identifikáciu osoby v rámci väčšej skupiny obyvateľstva avšak v úzkej societe je možné, aj na základe mena a priezviska, dosiahnuť presnú identifikáciu konkrétnej osoby a v tom prípade spadá, aj takýto široký pojem identifikátora, pod ochranu osobných údajov. Vo všeobecnosti sa za konkrétny osobný údaj považuje súbor informácií, ktorý obsahuje meno a priezvisko, dátum narodenia alebo rodné číslo a adresu trvalého pobytu. Na základe týchto údajov je možné individuálne a priamo identifikovať každú osobu. Ide o úzky výpočet osobných údajov, ku ktorým sa v jednotlivých prípadoch môžu priradiť aj iné údaje, ktoré samé o sebe nevytvárajú možnosť identifikácie konkrétnej osoby v širokej societe.

Od rozsahu a formy society nepriamo závisí aj zákonná ochrana údajov, ktoré možno považovať za osobné údaje fyzickej osoby. Ak je súbor týchto údajov spôsobilý určiť a priamo identifikovať jednotlivca vo vybranej spoločnosti alebo vo vybranom okruhu osôb, tak je potrebné pristupovať k týmto informáciám ako k osobným údajom a poskytnúť im ochranu priznanú ustanoveniami právnych predpisov. Pri posudzovaní výpovednej hodnoty údajov je potrebné zohľadňovať viaceré faktory a to predovšetkým geografické a sociálne, ktoré umožňujú fyzickú osobu priamo identifikovať.

Osobnými údajmi sú teda nie len titul, meno, priezvisko, adresa a ďalšie kontaktné údaje, dátum narodenia, rodné číslo, údaje o správaní alebo konaní, biometrické údaje, ale aj akékoľvek informácie o osobných vlastnostiach, pomeroch alebo iných špecifických znakoch, ktoré charakterizujú alebo odhaľujú fyzickú, fyziologickú, psychickú, ekonomickú, kultúrnu alebo sociálnu identitu konkrétnej fyzickej osoby.^[3]

V súvislosti s osobnými údajmi nemožno obísť ani ustanovenia Občianskeho zákonníka, ktoré osobnosti človeka poskytujú všeobecnú ochranu ustanoveniami § 11 až § 16, ktorá sa vzťahuje na celú oblasť občianskeho práva. Občianskoprávna ochrana je priamo odvodená z ústavných, základných ľudských práv a slobôd a jej subjektom, rovnako ako v zákone o ochrane osobných údajov, je výhradne fyzická osoba ako nositeľ osobnostných práv. Predmetom ochrany osobnosti podľa ustanovení Občianskeho zákonníka je najmä život a zdravie, občianska česť a ľudská dôstojnosť, súkromie, meno a prejavy osobnej povahy. Z hľadiska osobných údajov je dôležitá predovšetkým občianskoprávna ochrana súkromia a mena fyzickej osoby, ktorá zahŕňa širší rozsah ochrany súkromnej sféry života človeka ako zákon na ochranu osobných údajov. Občiansky zákonník chráni právo na ochranu intímneho života, citového života, priateľských vzťahov, rodinných vzťahov, ochranu mena, priezviska, ale aj napríklad ochranu pseudonymu. Občianskoprávna rovina ochrany osobných údajov upravuje aj ochranu písomností osobnej povahy, podobizní, obrazových a zvukových záznamov, týkajúcich sa fyzickej osoby. Na rozdiel od zákona o ochrane osobných údajov upravuje Občiansky zákonník aj všeobecné prostriedky súdnej ochrany osobnosti a osobných údajov človeka, ktorými sú najmä negatórne, reštitučné a satisfakčné žaloby.

Využitie ustanovení zákona o ochrane osobných údajov, ktorý ako špeciály zákon upravuje aj osobitné druhy sankcií za porušenie chránených záujmov, nevylučuje uplatnenie generálnych právnych inštitútov súdnej ochrany poskytovaných Občianskych zákonníkom. Kumulatívna ochrana len zdôrazňuje významnú povahu osobnostných práv, ktoré sú garantované právnymi predpismi. Všeobecnou podmienkou využitia inštitútov právnej ochrany osobných údajov a údajov zo súkromnej sféry fyzickej osoby je neoprávnený zásah do týchto práv, ktorý je spôsobilý privodiť ujmu na osobnosti človeka, alebo ktorý je v rozpore s ustanoveniami zákonov upravujúcich práva a povinnosti na úseku ochrany osobných údajov na jednej strane a oprávnenia na získanie informácií na strane druhej. Oprávnenosť a povahu zásahu je potrebné hodnotiť v súvislosti s ustanoveniami právnych predpisov, ktoré upravujú zákonné licencie a iné okolnosti vylučujúce protiprávnosť zásahu do osobných a osobnostných práv fyzickej osoby. Jedným z takých zákonov je bezpochyby zákon o slobode informácií.^[4]

Zákonné podmienky obmedzenia práva na informácie o osobných údajoch

S cieľom vytvorenia primeranej rovnováhy medzi právom na informácie na jednej strane a právom na súkromie na strane druhej, ktoré sú garantované Ústavou Slovenskej republiky, upravujú ustanovenia zákona o slobode informácií podmienky, zákonne obmedzenia a povinnosti pre štátne orgány, ktoré pri svojej činnosti spracúvajú informácie dotýkajúce sa osobnosti a súkromia fyzickej osoby, písomnosti osobnej povahy, podobizne, obrazové snímky, obrazové a zvukové záznamy týkajúce sa fyzickej osoby alebo jej prejavov osobnej povahy a informácie o osobných údajoch fyzickej osoby. Tento taxatívny výpočet chránených prvkov vyplýva z ustanovenia § 9 zákona o slobode informácií, ktorý upravuje inštitút ochrany osobnosti a osobných údajov a štátnym orgánom v postavení povinných osôb priznáva práva k zákonnému obmedzeniu práva na informácie. Obmedzenie spočíva v postupe povinnej osoby, ktorá taxatívne uvedené informácie sprístupní len vtedy, ak to ustanovuje osobitný zákon, alebo s predchádzajúcim písomným súhlasom dotknutej osoby. Rovnováhu medzi uplatnením práva a jeho ochranou tu zabezpečuje okrem iného aj silný právny inštitút súhlasu dotknutej osoby. Právo rozhodnúť podľa vlastného uváženia, či, v akom rozsahu a akým spôsobom majú byť skutočnosti z osobného súkromia fyzickej osoby sprístupnené iným, je jednou z hlavných zložiek práva na ochranu súkromia.

Preto zákon o slobode informácií na jednej strane prístup k takým informáciám obmedzuje, ale na strane druhej poskytuje možnosť a právo konkrétnej fyzickej osobe, aby sama rozhodla o miere ochrany údajov zo súkromnej sféry. Poskytnutie súhlasu dotknutej osoby je výlučne v kompetencii konkrétnej osoby a nie je možné ho nijakým spôsobom nahradiť ani vynútiť. Samotný súhlas musí byť písomný a musí byť z neho zrejmé, kto súhlas poskytuje a akých údajov sa týka. V praxi sa často vyskytujú prípady kedy oprávnené osoby žiadajú rôzne druhy informácií osobnej povahy a očakávajú od povinných štátnych orgánov, že zabezpečia súhlas od dotknutej osoby. Zákon o slobode informácií však vo svojich ustanoveniach neukladá povinnosť štátnemu orgánu v postavení povinnej osoby, aby súhlas od dotknutej osoby vyžadoval alebo nejakým spôsobom zabezpečoval. Táto povinnosť nie je nijakým spôsobom špecificky určená. Zo znenia ustanovenia zákona o slobode informácií je však možné vyvodiť záver, že súhlas dotknutej osoby predkladá oprávnená osoba, ktorá požaduje sprístupnenie informácií osobnej povahy. Ak súhlas dotknutej osoby nie je v dispozícií povinnej osoby, tak sa právo na informácie obmedzí zákonným spôsobom a to vydaním rozhodnutia o nesprístupnení požadovaných informácií.^[5]

V súvislosti s úpravou právneho inštitútu súhlasu dotknutej osoby so zverejnením jej osobných údajov, je potrebné spomenúť aj pripravovanú novelu zákona o slobode informácií, ktorá okrem iného zavádza drobné úpravy priamo v ustanovení § 9. Najvýraznejšou zmenou respektíve doplnením, ktoré má slúžiť k zabezpečeniu ochrany práva na informácie, by malo byť zavedenie možnosti pre povinnú osobu, aby vyzvala dotknutú osobu, zákonného zástupcu dotknutej osoby alebo jej blízku osobu na udelenie písomného súhlasu. Zákonodarca však novelou nezavedie ani v tomto prípade vynútiteľnú povinnosť pre povinné osoby, ktorá by ich striktne zaväzovala k zaslaniu výzvy na udelenie súhlasu. Ide len o procesne voliteľnú možnosť, ktorá má zabezpečiť zákonnosť obmedzenia práva na informácie a zdôrazniť osobnostný charakter údajov súkromnej povahy. Napriek tomu, že nepôjde o zákonnú povinnosť, tak pre povinné osoby bude vhodné, aby v konaní o sprístupnení informácie, pred vydaním rozhodnutia alebo pred samotným sprístupnením, vyzvali dotknutú osobu na udelenie súhlasu.

V praxi povinných osôb nie sú výnimkou prípady kedy sú osobné údaje a iné údaje osobnej povahy súčasťou iných informácií alebo dokumentov, ktoré nepodliehajú obmedzeniam zákona o slobode informácií. Ochrana osobných údajov je v tomto prípade zabezpečená formou anonymizácie požadovaných informácií, ktoré majú charakter údajov osobnej povahy podliehajúcich zákonným obmedzeniam. Inštitút anonymizácie nie je v zákone o slobode informácie uvedený, ale vyplýva z kontextu ustanovení upravujúcich súbor informácií, ktoré sa nesprístupňujú. Anonymizácia má formu riadneho rozhodnutia o čiastočnom nesprístupnení informácie, ktorým sa obmedzí prístup k informáciám, ktoré podliehajú osobitnému režimu ochrany. Takými informáciami sú samozrejme aj informácie o osobných údajoch. Praktickým významom anonymizácie je, že oprávnená osoba získa časť požadovaných informácií v rozsahu, v akom to umožňujú zákonné predpisy a povinná osoba tak nie je nútená autoritatívne obmedziť právo na informácie, na ktoré ma oprávnená osoba nárok. Ochrana sa poskytne vybranému súboru informácií a v sprístupnených informáciách alebo dokumentoch sa priamo fyzicky, alebo technicky citlivé informácie anonymizujú prostriedkami, ktoré zabezpečia ochranu vybraných údajov. V prípadoch keď nie je možné z technických alebo iných objektívnych dôvodov odčleniť anonymizované informácie od informácií, ktoré sú prístupné, tak povinná osoba rozhodne o nesprístupnení celej požadovanej informácie s odvolaním sa na ochranu zákonom chránených údajov.

Princíp prevažujúceho verejného záujmu

Vzájomná kolízia práva na informácie a práva na ochranu osobných údajov a údajov osobnej povahy vytvára právne konflikty záujmov, kde na jednej strane stojí štátny orgán ako povinná osoba a na druhej strane oprávnená osoba ako subjekt aplikácie práva na informácie. Na každej strane sporu stoja dve výrazné práva a slobody, ktoré sú zabezpečované tak vnútroštátnymi ako aj medzinárodnými právnymi dokumentmi. Výrazným prvkom, ktorý zasahuje do difamačných sporov medzi informačnou slobodou a osobnostnými právami je princíp prevažujúceho verejného záujmu. Tento princíp je jedným z nosných pilierov zákona o slobode informácií a primárne zabezpečuje verejnú kontrolu nad činnosťou štátnych orgánov v procese publicity verejnej správy. Verejný záujem o informácie týkajúce sa nakladania s verejnými prostriedkami a prístup širokej verejnosti k týmto informáciám, vytvára priestor na verejnú kontrolu hospodárenia a činnosti všetkých subjektov, ktoré sa podieľajú na výkone štátnej moci. Do princípu prevažujúceho verejného záujmu je priamo premietnutý demokratický charakter štátu tým, že prelamuje ochranu určitého druhu údajov, ktoré svojim charakterom, obsahom a svojou formou patria do oblasti výkonu štátnej moci.

Takými údajmi sú aj osobné údaje a informácie osobnej povahy patriace osobám, ktorých verejný status umožňuje priamy zásah do osobnostných práv prelomením ich zákonnej ochrany. Najvšeobecnejšou klasifikáciou statusu osoby je rozdelenie na osoby verejné a osoby súkromné. Princíp prevažujúceho verejného záujmu sa na súkromné osoby nevzťahuje, nakoľko tieto nezastávajú žiadnu rolu alebo funkciu pri výkone štátnej moci. Súkromné osoby tak využívajú plnú ochranu osobných údajov aj pri aplikácií zákona o slobode informácií. Verejné osoby môžeme ďalej rozčleniť na osoby verejne činné a verejne známe. Pre účely využitia princípu prevažujúceho verejného záujmu sú pre nás dôležité osoby verejne činné, ktoré sa podieľajú na výkone verejnej moci, na chode štátu a správe veci verejných a za svoju činnosť zodpovedajú priamo verejnosti. Tieto osoby spravidla zastávajú volené alebo menované funkcie, ktorých výkon podlieha kontrole zo strany verejnej mienky. Samotná skupina verejne činných osôb je proporčne rozlišovaná podľa miery verejného záujmu o ich osobu, ktorá určuje aj stupeň ochrany údajov. Vo všeobecnosti možno tvrdiť že čím je vyšší záujem verejnosti, tým nižšia je ochrana údajov osobnostnej povahy.^[6]

Zákon o slobode informácií v § 9 taxatívne vymenúva osoby, na ktoré sa priamo vzťahuje princíp prevažujúceho verejného záujmu. Tieto verejne činné osoby majú zákonom obmedzenú a zúženú ochranu práv osobnostnej povahy, ktorá je inak garantovaná právnymi predpismi. Ide o fyzické osoby, ktoré sú verejným funkcionárom, poslancom obecného zastupiteľstva, predstaveným v štátnej službe, odborníkom plniacim úlohy pre člena vlády Slovenskej republiky, prezidentom Slovenskej republiky, predsedom Národnej rady Slovenskej republiky alebo podpredsedom Národnej rady Slovenskej republiky, vedúcim zamestnancom vykonávajúcim práce vo verejnom záujme, vedúcim zamestnancom zamestnávateľa, ktorým je orgán verejnej moci, nadriadeným v služobnom pomere alebo členom hodnotiacej komisie alebo iného obdobného orgánu, ktorý sa zúčastňuje na procese rozhodovania o použití verejných prostriedkov. Zákon o slobode informácií zároveň taxatívne určuje aj rozsah a okruh údajov, ktoré sa zverejňujú nad rámec ochrany osobných údajov.

Sprístupňovanie informácií o osobných údajoch verejne činnej osoby

Vymedzenie okruhu osôb, ktoré majú zo zákona zúženú ochranu osobných údajov sa v konaní o sprístupnení informácií riadi predovšetkým predmetným ustanovením § 9. Napriek tomu, že ide o taxatívny výpočet subjektov v osobitnom zákone o slobode informácií, tak v procese publicity verejnej správy je potrebné zaoberať sa aj širším právnym rámcom, ktorý v právnom systéme určujú okrem osobitných zákonov aj právne predpisy Európskej únie a v neposlednom rade aj rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a Nálezy Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktoré kolízie základného práva na informácie a základných práv súvisiacich s ohranou súkromnej sféry jednotlivca riešia v ďaleko širšom rozsahu ako je zákon o slobode informácií.

So samotným princípom prevažujúceho verejného záujmu úzko súvisí aj sprístupňovanie informácií, ktorých predmetom a obsahom sú osobné údaje alebo údaje osobnej povahy o verejne činných osobách, ktoré prichádzajú priamo do kontaktu s verejnosťou. V praxi povinných osôb v štruktúrach Ministerstva vnútra Slovenskej republiky sa často krát vyskytujú žiadosti o sprístupnenie údajov o konkrétnych funkcionároch, nadriadených alebo o jednotlivých príslušníkoch Policajného zboru. Rovnako ako v prípadoch žiadostí v iných oblastiach, tak aj v prípade žiadostí o sprístupnenie osobných údajov, neexistuje jednotný postup povinných osôb a táto problematika nie ani nijakým spôsobom upravená internými predpismi. Posudzovanie žiadostí prebieha individuálne na jednotlivých úradoch, čoho dôsledkom sú často krát protichodné rozhodnutia a postupy povinných osôb.

Zákon o slobode informácií vytvoril okruh osôb, ktoré majú zúženú ochranu osobných údajov, v súvislosti s ich statusom verejne činnej osoby. Taxatívne určený okruh osôb však nereflektuje všetky oblasti, na ktoré sa vzťahuje princíp prevažujúceho verejného záujmu, čo je preukázane aj viacerými rozhodnutiami Ústavného súdu Slovenskej republiky, ale aj Európskeho súdu pre ľudské práva, ktoré v difamačných sporoch opakovane rozhodli v prospech práva na informácie, na úkor ochrany osobných údajov verejne činných osôb. Práve z prístupu Európskeho súdu pre ľudské práva vyplýva potreba prijatia extenzívneho prístupu k posudzovaniu verejne činných osôb. Osoby verejne činné musia zniesť väčšiu mieru kritiky než súkromné osoby práve z dôvodu, že pri výkone svojej činnosti zasahujú do verejného života a dostávajú sa do predmetu záujmu verejnosti. Práve miera kritiky určuje pomyselný rebríček verejne činných osôb, na základe ktorého sa posudzuje aj miera ochrany ich osobných údajov.^[7]

Z dikcie ustanovenia § 9 je možné určiť verejne činné osoby, ktoré zastavajú vrchné priečky rebríčka kritiky verejnosti. Pri týchto osobách niet pochýb o tom, že musia strpieť určitý zásah do svojej súkromnej sféry. Zo súdnej praxe a zároveň aj zo správnych konaní povinných osôb, ktorých predmetom sú informácie o osobných údajoch vplýva, že kritike verejnej mienky je podrobená aj nižšia kategória verejne činných osôb. Do tejto kategórie patria aj príslušníci Policajného zboru, ktorí nezastávajú funkcie nadriadených v služobnom pomere, ale podieľajú sa pri plnení služobných úloh na výkone verejnej moci. Práve tento verejný prvok ich služobnej činnosti, vytvára osobitné postavenie príslušníkov Policajného zboru, ktorí musia strpieť aj určitý tlak a zásah do svojej súkromnej sféry. Rozsah zásahu však nie je tak široký ako pri osobách taxatívne vymedzených ustanovením § 9 zákona o slobode informácií.

Policajt ako jednotlivec disponuje základným právom na ochranu osobných údajov a údajov zo súkromnej sféry a v tej súvislosti sú mu priznané aj práva na ochranu pred neoprávneným zhromažďovaním, zverejňovaním alebo iným zneužívaním údajov o jeho osobe. Policajt má právo brániť sa, použitím ktoréhokoľvek zo zákonných prostriedkov ochrany osobných údajov a toto právo nie je možné obmedziť ani v dôsledku jeho statusu verejne činnej osoby. Predmetom tejto ochrany sú však len osobné práva fyzickej osoby, ktoré sa týkajú súkromnej sféry jednotlivca. Ako je už spomenuté vyššie, tak miera verejného záujmu určuje aj mieru ochrany údajov o konkrétnej verejne činnej osobe.

V súvislosti s verejnými činiteľmi sa často krát spomína rezolúcia Parlamentného zhromaždenia Rady Európy č. 1165/1998, ktorá uvádza, že verejne činné osoby musia rešpektovať, že osobitné postavenie, ktoré zastávajú v spoločnosti, automaticky vytvára tlak na ich súkromie. So záverov rezolúcie vyplýva, že každá osoba vystupujúca na verejnosti musí strpieť zvýšenú kontrolu verejnosti nad svojou činnosťou. Plnenie služobných úloh a vykonávanie právomocí upravených zákonom nemožno, v kontexte rozhodnutí Ústavného súdu a záverov rezolúcie, považovať za súčasť základného práva na súkromie ani za prejav osobnej povahy. Policajt, ako verejný činiteľ pri výkone služobných úloh, bezpochyby uplatňuje a realizuje zákonom priznané právomoci a pri svojej činnosti sa riadi všeobecne záväznými právnymi predpismi a internými právnymi aktmi. Výkon právomocí verejného činiteľa priamo zasahuje do oblasti základných práv a slobôd fyzických osôb a preto nie je možné takúto činnosť považovať za prejavy osobnostného charakteru. Identita osoby, ktorá pri svojej činnosti zasahuje do osobnej sféry fyzických osôb a často krát rozhoduje o ich právach a povinnostiach, musí byť podrobená zvýšenej kontrole verejnosti. Samotný výkon a plnenie služobných úloh policajta na verejnosti patrí svojim charakterom do verejnej sféry, ktorá podlieha osobitnému rozsahu kontroly zo strany odbornej a laickej verejnosti.^[8]

Policajt ako verejný činiteľ si musí byť vedomí toho, že bude vystavený pozornosti verejnosti a bude musieť akceptovať výkon práva na informácie zo strany verejnosti minimálne v tom rozsahu, v akom sa podieľa na výkone verejnej moci. Rozsah poskytovaných informácií sa líši vzhľadom k proporcionalite definície verejne činnej osoby. Policajt, ktorý nezastáva žiadnu verejnú funkciu uvedenú v taxatívnom výpočte § 9 zákona o slobode informácií musí znášať základný minimálny zásah do svojej súkromnej sféry. Informácie o osobných údajoch konkrétnych policajtov musia preto úzko súvisieť s výkonom ich služby a právomocí pri plnení konkrétnych služobných úloh. V praxi to bude znamenať, že oprávnená osoba môže získať osobné údaje konkrétneho policajta výhradne v súvislosti s konkrétnym prípadom, úlohou, úkonom alebo činnosťou, pri ktorej policajt priamo zasiahol do súkromnej sféry. Rozsah informácií, ktoré budú obsahovať hodnosť, funkciu, meno a priezvisko konkrétneho policajta bude tak predstavovať maximálnu možnú mieru zásahu do súkromnej sféry policajta, ktorú bude musieť strpieť z dôvodu statusu verejne činnej osoby.

Ide o rozsah informácií nad rámec zákona o slobode informácií, ktorého zákonnosť a opodstatnenosť je odvodená zo súdnej praxe a rozhodnutí súdnych orgánov Európskej únie. Túto skutočnosť potvrdzuje aj zámer zákonodarcu doplniť novelou zákona o slobode informácií rozsah zverejňovaných informácií o zamestnancoch povinných osôb, z dôvodu že ich utajovanie je v rozpore s požiadavkou transparentnosti výkonu verejnej moci.

Praktickou aplikáciou práva na informácie však nie je možné hlbšie zasiahnuť do súkromnej sféry každej verejne činnej osoby. V každom prípade treba prihliadať na postavenie a mieru účasti konkrétnej osoby na výkone verejnej moci. V prípade osôb uvedených v § 9 zákona o slobode informácií sa zo zákona sprístupňujú údaje, ktoré inak patria pod ochranu osobnostných práv. V prípade verejných činiteľov, pri výkone právomoci a plnení služobných úloh, kam patria aj jednotlivý príslušníci Policajného zboru, sa sprístupňovanie informácií zo súkromnej sféry bude odvíjať od miery, akou verejný činiteľ zasahuje do práv a slobôd iných. Informácie o základných osobných údajoch policajta je teda možné získať len a výhradne v súvislosti s priamym výkonom služby. Nie je možné požadovať ani získať všeobecné informácie o zamestnancoch štátnych orgánov bez toho, aby sa požiadavka týkala ich konkrétnej služobnej činnosti.

Pri praktickej aplikácií princípu prevažujúceho verejného záujmu je teda možné sprístupniť základné osobné údaje aj bežného príslušníka Policajného zboru. Tento zásah však musí byť priamo vyvážený určitým stupňom podielu na výkone verejnej moci. Príkladom môže byť žiadosť oprávnenej osoby, ktorá žiada sprístupnenie informácií o príslušníkoch Policajného zboru, ktorí vykonávali konkrétny služobný zákrok, alebo úkon v správnom alebo trestnom konaní. Priamy výkon služby, plnenie úloh a výkon právomocí policajta, ktoré sú spojené so zásahom do súkromnej sféry, v sebe totiž obsahuje zákonné obmedzenia práv a slobôd iných, ako aj mocenské rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických osôb a nemôže byť považovaný za prejav osobnej povahy. V takomto prípade má oprávnená osoba nárok na získanie základných údajov, ktoré umožnia služobnú identifikáciu príslušníka Policajného zboru. Cieľom a účelom obmedzenia ochrany osobných údajov v tomto prípade nemôže byť získanie údajov osobnej identity, ale výhradne len údaje týkajúce sa výkonu služby, ktoré v sebe zahŕňajú identifikáciu mena, priezviska, hodnosti, funkcie a služobného zaradenia. Tieto informácie sú pre oprávnenú osobu dostačujúce a zároveň predstavujú aj zákonne prijateľnú mieru zásahu do súkromnej sféry verejne činnej osoby.

V prípade, ak oprávnená osoba bude žiadať informácie o osobných údajoch alebo údajoch osobnej povahy o jednotlivých príslušníkoch Policajného zboru a z jej žiadosti nebude zrejmý súvis s priamym výkonom služby alebo právomocí policajta, tak povinná osoba takéto informácie nesprístupní s dovolaním sa na ustanovenie § 9 zákona o slobode informácií. Ako je uvedené vyššie sprístupňovanie informácií osobnej povahy verejne činných osôb, ktoré nie sú uvedené v § 9 zákona o slobode informácií musí byť primerane vyvážene mierou ich účasti na výkone verejne moci.

Záver

Verejný záujem na informáciách osobnej povahy o verejne činných osobách, ktorých výpočet je uvedený v ustanovení § 9 zákona o slobode informácií reflektuje skutočnosť, že tieto informácie môžu mať výpovednú hodnotu z hľadiska postavenia a účasti týchto osôb na prijímaní rozhodnutí orgánov verejnej moci. Tieto osoby priamo zo zákona počítajú s vyššou mierou obmedzenia ich základného práva na súkromie a s tým, že údaje súkromnej povahy sa môžu stať predmetom verejnej diskusie. § 9 zákona o slobode informácií predstavuje prostriedok verejnej diskusie a verejnej kontroly nad hospodárením s prostriedkami verejných rozpočtov, ktoré presahujú súkromnoprávny charakter. Práve miera a povaha verejného záujmu na kontrole hospodárenia štátnych orgánov určuje aj rozsah osôb, pri ktorých je zásah do práva na súkromie dostatočne a zákonne odôvodnený.

Právo na súkromie a na ochranu osobných údajov a právo na prístup k informáciám sú vo vzájomnej kolízií, ktorú rozhoduje na jednej strane miera záujmu verejnosti a na druhej strane povaha, rozsah a charakter výkonu verejnej moci. Z toho dôvodu je potrebné aby povinné osoby, pri rozhodovaní v konaní o sprístupnenie informácií, brali do úvahy jednotlivé faktory a okolnosti, ktoré sú obsahom výkonu štátnej moci a určujú proporcionalitu postavenia verejne činných osôb. Ustanovenie § 9 je významným inštitútom, ktorý zabezpečuje rovnováhu medzi právom na informácie a právom na ochranu osobných údajov a reflektuje aj mieru intenzity vstupov verejne činných osôb do verejného života. Princíp prevažujúceho verejného záujmu presahuje rámec zákona o slobode informácií a v spojení s judikatúrou Ústavného súdu a orgánov Európskej únie rozširuje tak aj okruh osôb, ktoré musia preukázať vyššiu mieru tolerancie a strpieť zvýšený záujem o ich osobu v súvislosti s plnením služobných povinností a výkonom zákonných právomocí.

Zoznam použitej literatúry

Zoznam právnych predpisov, ktorých sa príspevok týka:

• Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám,
• Zákon č. 122/2013 Z. z. o ochrane osobných údajov,
• Ústava Slovenskej republiky,
• Občiansky zákonník