CONTROLLER OF A SPORT ORGANIZATION – A NECESSITY OR UNNECESSARY BUREAUCRACY?
MGR. IGOR ŠUMICHRAST
ADVOKÁT
ČLEN KONTROLNÝCH A VÝKONNÝCH ORGÁNOCH VIACERÝCH SUBJEKTOV TRETIEHO SEKTORA
ČLEN PRACOVNEJ SKUPINY PRIPRAVUJÚCEJ NÁVRH „ZÁKONA O ŠPORTE“
E-MAIL: IGOR.SUMICHRAST@GMAIL.COM
KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
kontrolór, kontrola, športová organizácia, verejné prostriedky, štátny rozpočet, korupcia, poradná funkcia
KEY WORDS:
controller, control, sport organizations, public money, state budget, corruption, advisory function
ABSTRAKT:
Článok sa zaoberá otázkou nového inštitútu – kontrolóra športovej organizácie, ktorý priniesol nový zákon o športe. Cieľom článku je poukázať na opodstatnenie vzniku a pôsobenia tejto funkcie v rámci športových organizácií so zameraním sa na úlohy kontrolóra športovej organizácie ako aj ekonomické a personálne dopady jeho pôsobenia v rámci športovej organizácie.
ABSTRACT/SUMMARY:
This article deals with the issues of a new institute – a controller of a sport organization brought by new act on sport. The aim of the article is to point out a justification of establishment and operation of the controller within the sport organizations with a focus on a role of the controller as well as the economic and personal impacts of his/her operation within the sport organization.
„Quis custodiet ipsos custodes“ („Kto stráži strážcov?“)
Decimus Iunius Iuvenalis
Zákonom o športe proklamovaný cieľ zlepšiť, zefektívniť a kvalitatívne posunúť dopredu správu a riadenie športu ako celku našiel svoje odzrkadlenie vo viacerých – zákonom o športe – zavedených inštitútoch, mechanizmoch a zákonných nástrojoch. Patrí medzi ne aj „kontrolór športovej organizácie“. Na prvý pohľad sa môže zdať, že ide iba o ďalší byrokratický výmysel z pera zákonodarcu, no opak je pravdou. Jeho potreba vyvstala a bola tlmočená hlasmi samotných predstaviteľov športu na Slovensku. Má byť pomocníkom, ktorý bude svojimi právomocami napomáhať športovým organizáciám alebo ich členom byť v otázkach správy a riadenia športu efektívny, zákonný a pravidlá dodržujúci subjekt. Nebude teda plniť iba funkciu kontrolnú, ale taktiež poradnú. Pre mnohé subjekty v konkrétnom športe sa kontrolór môže stať tou osobou, ktorej budú môcť byť tlmočené obavy, prípadne podozrenia z porušenia športových predpisov ktorýmkoľvek členom národného zväzu a pod. Nie celkom opodstatnené sú obavy z potreby prijímania „nových ľudí“, nakoľko zákonodarca nastavil predpoklady výkonu tejto funkcie tak, že dôjde k preneseniu právomocí kontrolóra na už existujúce kontrolné orgány (dnes existujúcich) športových organizácií. Už z uvedeného je zrejmé, že kontrolór športovej organizácie sa stane „Strážcom strážcov“, čím podčiarkne Juvenáliovú výstižnú sentenciu.
Na úvod si pripomeňme niektoré vyjadrenia respondentov ankety k návrhu zákona o športe, ktorá mala vyše 5 tisíc respondentov (4748 v ankete 1 + 411 v ankete 2):
2. Vnímate v slovenskom športe nižšie uvedené javy ako negatívne? Resp. čo podľa Vás najviac bráni rozvoju súťažného športu?
- obchádzanie predpisov športovými zväzmi a klubmi,
- nekompetentnosť funkcionárov športových organizácií,
- nedôvera k športu zo strany občanov a podnikateľov,
- korupcia pri „vybavovaní“ prostriedkov z verejných zdrojov,
- v riadení a financovaní športu neplatia rovnaké pravidlá pre všetkých,
- obmedzovanie uplatňovania členských práv volenými orgánmi zväzov,
- nedostatočná možnosť kontroly financovania športu zo strany športových zväzov, klubov a ich členov,
- nedostatočná kontrola financovania športu zo strany štátu.
Uvedené vysoko prevažujúce vyjadrenia respondentov ankety, ktorí boli takmer výlučne zo športovej obce, len utvrdili pracovnú skupinu v tom, čo jej členovia dlhodobo vnímali zo svojich skúseností v športe, zo svojho športového okolia, z médií ale i z rozhovorov s predstaviteľmi športu. Tento poznatok hovorí o tom, že je potrebné a primerané vzhľadom na aktuálnu situáciu v manažmente športu a významných športových organizácií, navrhnúť inštitúty a opatrenia na podporu dobrej správy v športe a znalostného manažovania športu a športových organizácií osobitne tých, ktoré nakladajú s verejnými prostriedkami. Potrebnosť uvedeného opatrenia platí obzvlášť teraz, keď štát novým zákonom o športe zveril viac právomocí, viac financií a vyššiu mieru zodpovednosti za riadenie športu do rúk národných športových zväzov.
Funkcionári národných športových zväzov, ktorí robia vážne rozhodnutia vo svojom športe, sú volení ako osobnosti daného športu, preto je úplne prirodzené, že nemusia disponovať dokonalou znalosťou právnych predpisov a môže sa stať, že majú medzery nielen v znalosti právnych predpisov ale aj v znalosti predpisov príslušného športového zväzu. Potrebujú odbornú pomoc, potrebujú mať systémovo zabezpečenú možnosť i povinnosť v závažných veciach sa pred svojím rozhodnutím, ktoré sa môže významne dotknúť príslušného športu, poradiť s osobou, ktorá rozumie pomerom v danom športe, pozná jeho záujmy, potreby a ciele a najmä dobre pozná predpisy, jednak právne ako aj interné zväzové.
Známe i menej známe kauzy zo športových zväzov, postupná deformácia pravidiel fungovania národných športových zväzov a potreba nastavenia základných štandardov v stanovách zväzov i potreba priebežnej kontroly ich dodržiavania priviedli pracovnú skupinu k navrhnutiu vytvorenia inštitútu „kontrolóra športovej organizácie“. Túto funkciu je športová organizácia povinná zriadiť a obsadiť, ak má dve bezprostredne po sebe nasledujúce účtovné obdobia príjem prostriedkov zo štátneho rozpočtu presahujúci 50 000 eur ročne, pričom je tak povinná urobiť najneskôr do 30. júna nasledujúceho roka.
Kontrolóra si volí najvyšší orgán športovej organizácie, čím bude zabezpečený najsilnejší možný mandát kontrolóra na ochranu záujmov členov športovej organizácie.
Účelom a cieľom jeho činnosti má byť predchádzanie situáciám, kedy by mohli športovci, športové kluby, či zväzy prísť z dôvodu porušenia zákona o budúce príjmy z verejných prostriedkov, potrebné na kontinuálne budovanie športu.
V súvislosti so zriadením inštitútu kontrolóra športovej organizácie je potrebné uviesť aj to, že z programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky, Akčného plánu na posilnenie Slovenskej republiky ako právneho štátu, ako aj Strategického plánu boja proti korupcii vyplýva, že je nevyhnutné prijímať a uskutočňovať opatrenia v záujme posilnenia boja proti korupcii, závažnej ekonomickej kriminalite, ako aj opatrenia týkajúce sa kontroly nakladania s verejnými prostriedkami. Za týmto účelom je potrebné na úrovni legislatívy a praxe prijímať nové legislatívne opatrenia a technické nástroje, ktoré významne pomôžu pri odhaľovaní a objasňovaní tejto mimoriadne spoločensky nebezpečnej (trestnej) činnosti.
Šport, rovnako ako iné oblasti spoločenského života (kultúra, školstvo a pod.), je financovaný v značnej miere z verejných prostriedkov.[1] Vytvorenie a funkčné zabezpečenie účinnej kontroly nakladania s verejnými prostriedkami je preto nevyhnutným predpokladom pre zabránenie vyššie uvedeným formám spoločensky nebezpečnej činnosti. S cieľom vytvoriť predpoklady pre nezávislý a účinný výkon vnútornej kontroly športovej organizácie vo vzťahu k nakladaniu s verejnými prostriedkami, ktoré jej boli zo strany štátu poskytnuté, zákonodarca uložil športovým organizáciám povinnosť zriadiť už spomínanú funkciu kontrolóra.
Funkcia kontrolóra nie je v právnej úprave Slovenskej republiky ojedinelá. Stretávame sa s ňou napríklad v zákone č 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o obecnom zriadení“) ako aj v zákone č 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov (pre podobnosť funkcie hlavného kontrolóra obce a hlavného kontrolóra vyššieho územného celku sa v texte ďalej venujeme len hlavnému kontrolórovi obce). V zmysle Zákona o obecnom zriadení je obec povinná vytvárať účinný systém kontroly (v tom najširšom slova zmysle) vrátane vhodných organizačných, finančných, personálnych a materiálnych podmienok na jeho nezávislý výkon. Túto povinnosť vo vzťahu k nakladaniu s verejnými prostriedkami obec zabezpečuje predovšetkým prostredníctvom už spomínanej funkcie hlavného kontrolóra obce (ďalej len „kontrolór obce“). Kontrolóra obce menuje obecné zastupiteľstvo ako orgán obce, ktorému bola zverená kompetencia rozhodovať o základných otázkach života obce; v porovnaní so športovou organizáciou možno vidieť analógiu s menovaním kontrolóra športovej organizácie najvyšším orgánom športovej organizácie. Práve v možnosti odvolať kontrolóra obce z funkcie len z taxatívne vymedzených dôvodov a v nezlučiteľnosti výkonu jeho funkcie s inými funkciami[2] sa prejavuje nezávislosť kontrolóra obce pri plnení jeho úloh a výkone jeho právomocí. Kontrolór obce preto predstavuje významný nástroj dozoru nad dodržiavaním zákonných noriem a pravidiel nakladania s majetkom obce a majetkovými právami obce v tom najširšom význame.[3]
Obdobne aj v prípade iných právnických osôb zákonodarca vytvoril kontrolné orgány špecifické pre ten ktorý subjekt. Napríklad obchodné spoločnosti (akciová spoločnosť povinne a spoločnosť s ručením obmedzeným fakultatívne) vytvárajú dozorné rady, neziskové organizácie a nadácie povinne zriaďujú funkciu revízora, resp. dozornú radu, občianske združenia alebo neinvestičné fondy si môžu fakultatívne zriaďovať kontrolné orgány podľa svojej potreby. Rovnako ako kontrolór obce, aj vyššie uvedené kontrolné orgány majú za cieľ zabezpečiť predovšetkým kontrolu hospodárenia, účtovníctva, prípadne súladu výkonu činností právnickej osoby s jej zakladajúcim dokumentom.
Športové organizácie majú rôzne právne formy, preto ich kontrolné (rozumej aj dozorné) orgány majú rôznu podobu (revízor, dozorná rada, resp. kontrolná komisia a pod.) a rozsah ich právomocí je daný rôznymi právnymi predpismi.[4] Jediným zjednocujúcim, no o to významnejším prvkom, je pôsobenie orgánov kontroly v rámci subjektov majúcich status športových organizácií.
Nový zákon o športe priniesol jednotné pravidlá fungovania a výkonu činností športových organizácií, pričom bolo potrebné zaviesť aj zjednocujúci prvok kontrolného orgánu, vyplývajúci práve zo špecifickej povahy športových organizácií. Zavedením tohto inštitútu sa zároveň zabezpečilo zjednotenie pravidiel výkonu kontroly v športových organizáciách a zaviedol účinný mechanizmus kontroly hospodárenia s verejnými financiami poskytnutými športovým organizáciám.
Ako sme už uviedli, význam funkcie kontrolóra je potrebné vidieť aj v iných súvislostiach. Jednou z najdôležitejších funkcií kontrolóra je preventívna funkcia vo vzťahu k porušeniu právnych predpisov športovou organizáciou, ktorá spočíva v konzultačnej činnosti kontrolóra. Garancia správnosti informácií poskytovaných kontrolórom národnej športovej organizácie a národného športového zväzu sa má zabezpečiť systémom kontinuálneho vzdelávania týchto kontrolórov, ktorý zaviedol nový zákon o športe.
V súvislosti so zriadením funkcie kontrolóra bral zákonodarca do úvahy aj potrebu nezaťažiť športové organizácie dodatočnými nákladmi na zriadenie a udržiavanie tejto funkcie. V súčasnosti všetky športové organizácie disponujú individuálnymi alebo kolektívnymi kontrolnými orgánmi. Prijatím nového zákona o športe preberú existujúce kontrolné orgány ex lege taktiež úlohy kontrolóra podľa tohto zákona. Napríklad v prípade kolektívnych kontrolných orgánov, akým je dozorná rada neziskovej organizácie alebo spoločnosti s ručením obmedzeným, bude predseda tohto kolektívneho orgánu ex lege vykonávať funkciu kontrolóra. Prijatie funkcie kontrolóra tak nebude mať za následok „potrebu prijímať do funkcie nových ľudí“, resp. zvyšovanie nájomného a administratívnych nákladov. Inak povedané, dôjde len k rozšíreniu kompetencií už existujúcich kontrolných orgánov o kompetencie kontrolóra. Špecifické postavenie kontrolných orgánov športových organizácií v závislosti od právnej formy tej – ktorej športovej organizácie však ostáva zachované.
Základné atribúty kontrolného orgánu – transparentnosť voľby/odvolania kontrolóra a nezávislosť výkonu kontroly sú zabezpečené:
- nezlučiteľnosťou funkcie kontrolóra s výkonom funkcie člena najvyššieho orgánu, štatutárneho orgánu, výkonného orgánu, disciplinárneho orgánu, orgánu na riešenie sporov a licenčného orgánu športovej organizácie, v ktorej vykonáva funkciu kontrolóra a
- spôsobom ustanovenia funkčného obdobia kontrolóra odlišného od funkčného obdobia najvyššieho výkonného orgánu športovej organizácie.
Nemožno súhlasiť s názorom, že nezverením právomoci odvolať kontrolóra z funkcie najvyššiemu orgánu športovej organizácie, ktorý kontrolóra vymenoval do funkcie, napr. z dôvodu straty dôvery, sa zasahuje do demokratických práv športovej organizácie. Práve jednoznačnosť a taxatívnosť dôvodov na odvolanie funkcie kontrolóra je nevyhnutným predpokladom pre plnohodnotný výkon kompetencií kontrolóra, pričom, ako sme poukázali vyššie, takýto mechanizmus odvolania kontrolóra nie je v súčasnej právnej úprave ojedinelý.
Pokiaľ ide o zodpovednosť kontrolóra, v prípade porušenia jeho povinností je možné kontrolórovi uložiť pokutu, a to až do výšky 5.000,- €, prípadne zákaz činnosti až na 2 roky. V prípade spôsobenia škody športovej organizácii nemožno vylúčiť ani vymáhanie spôsobenej škody od kontrolóra v civilnom konaní.
Kontrolór športovej organizácie bude dôležitý systémový prvok napomáhajúci k postupnému zlepšovaniu znalostného manažmentu v športe. Bude dôležité, aby kontrolóri športových organizácií komunikovali a zdieľali poznatky, skúsenosti, problémy a ich riešenia s najvyšším kontrolórom športu, ktorý sa bude starať o ich metodické usmerňovanie, vzdelávanie a dozerať nad vykonávaním elektronických skúšok.
Dohľad nad dodržiavaním právnych, ale aj športových predpisov naprieč celým športovým odvetvím tak bude zabezpečený jednotným inštitútom bez ohľadu na detailnosť a hmotnoprávnu úroveň správy a riadenia toho – ktorého športu.
