Autori v príspevku analyzujú neústavnosť obmedzujúcej právnej úpravy vzťahujúcej sa na školskú spoločnosť. Predchádzajúca právna úprava mala za následok porušenie princípu hospodárskej politiky a ochrany vlastníctva a zároveň zasahovala do autonómie súkromnoprávnych subjektov.

UNCONSTITUTIONAL INTERVENTION OF THE STATE INTO THE PRIVATE SPHERE OF SCHOOL SOCIETY

JUDR. MARTINA PALUŠKOVÁ
ADVOKÁTSKA KONCIPIENTKA
E-MAIL: MATA.PALUSKOVA@GMAIL.COM

MGR. VERONIKA TÓTHOVÁ
ADVOKÁTSKA KONCIPIENTKA
E-MAIL: WEWE.TOTHOVA@GMAIL.COM

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
školská spoločnosť, základné práva a slobody, právo na vzdelanie, právny dualizmus, princíp hospodárskej politiky

KEY WORDS:
school society, basic rights and freedoms, right to education, legal dualism, principle of economic policy

ABSTRAKT:
Autori v príspevku analyzujú neústavnosť obmedzujúcej právnej úpravy vzťahujúcej sa na školskú spoločnosť. Predchádzajúca právna úprava mala za následok porušenie princípu hospodárskej politiky a ochrany vlastníctva a zároveň zasahovala do autonómie súkromnoprávnych subjektov.

SUMMARY/ABSTRACT:
In the presented article, the authors analyse the unconstitutionality of the restrictive legal regulation relating to school society. The preceding legal regulation resulted in infringement of the principle of economic policy, the principle of protection of property rights as well as intervention in principles of private autonomy.

K PREDMETNEJ PRÁVNEJ ÚPRAVE

Parlament Slovenskej republiky odobril v októbri v treťom čítaní novelu zákona, ktorou sa mení zákon č. 553/2003 Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „Zákon o odmeňovaní“). Predmetná novela zákona^[1] má veľký význam pre súkromné školy, nakoľko ponecháva na rozhodnutí súkromných škôl, v ktorých sa vzdelávanie považuje za sústavnú prípravu na povolanie (základná škola, gymnázium, stredná odborná škola, konzervatórium, školy pre deti a žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami), či budú poskytovať odmenu pedagogickým a odborným zamestnancom podľa Zákona o odmeňovaní alebo nie.

V prípade, ak sa súkromné školy rozhodnú neodmeňovať svojich pedagogických a odborných zamestnancov v zmysle Zákona o odmeňovaní sú povinné pripraviť vnútorný predpis, v ktorom budú podmienky odmeňovania upravené podľa Zákonníka práce.

Gestorský výbor - výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre vzdelávanie, vedu, mládež a šport uviedol, že podstatou tejto zmeny je dať aj riaditeľovi súkromnej školy možnosť odmeňovať pedagogických a odborných zamestnancov podľa kolektívnej zmluvy alebo vnútorného predpisu, v ktorých sú podmienky odmeňovania upravené podľa Zákonníka práce. Novelizácia umožní odmeňovať kvalitných pedagógov bez obmedzení, ktoré doteraz tento zákon prinášal.

Súkromné školy tak v súčasnosti oceňujú zmenu v školskej legislatíve^[2] a veria, že bude trvalá. Predchádzajúca právna úprava, v zmysle ktorej mohli súkromné školy odmeňovať svojich zamestnancov^[3] len na základe tabuľkových platov totiž porušovala princípy hospodárskej politiky a neprimerane zasahovala do súkromnej sféry, čím sa narušovala autonómia subjektov ako i právo užívať majetok.

NEÚSTAVNOSŤ OBMEDZENIA MOŽNOSTI ROZHODOVAŤ O VÝŠKE ODMIEN NA SÚKROMNÝCH ŠKOLÁCH

V zmysle článku 42 Ústavy Slovenskej republiky „Každý má právo na vzdelanie. Školská dochádzka je povinná. Jej dĺžku po vekovú hranicu ustanoví zákon.“

Právo na vzdelanie je typickým ľudským právom druhej generácie, ktorými sa bežne označujú práva hospodárske, kultúrne a sociálne.

Subjektom vzdelávania je v zmysle článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práva a základných slobôd^[4] ten kto má právo na vzdelanie a kto vzdelávanie vykonáva. Subjektom vykonávajúcim vzdelávanie môže byť v zmysle článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

štát/verejné školy,
súkromné školy.^[5]

Možnosť zriaďovať súkromné školy z pohľadu článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho dohovoru sa odvíja od povinnosti štátu rešpektovať právo na rodičov zabezpečovať výchovu a vzdelávanie v zhode s ich vlastným náboženským a filozofickým presvedčením. Členským štátom síce nevyplýva z článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho dohovoru priamo povinnosť zabezpečiť vytvorenie systému súkromných škôl^[6], avšak ak sa niektorý štát rozhodol ich zriadiť a finančne podporovať, je pritom povinný dodržiavať ústavnoprávne princípy medzi ktoré patrí aj (1) princíp hospodárskej politiky, (2) princíp ochrany vlastníckeho práva ako i (2) princípy súkromného práva v právnom dualizme.

AD 1) PRINCÍP HOSPODÁRSKEJ POLITIKY

V zmysle právneho názoru Ústavného súdu Slovenskej republike publikovanom v rozhodnutí, sp. zn. PL. ÚS 13/97 sa prostredníctvom článku 55 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky nezaručuje fyzickým osobám a právnickým osobám právo na hospodársku súťaž, ani právo byť účastníkom hospodárskej súťaže, ale formulujú sa ním princípy hospodárskej politiky Slovenskej republiky, medzi ktoré patrí aj podporovanie a ochrana konkurenčného hospodárskeho prostredia a vytváranie právnych prostriedkov a záruk proti obmedzeniu hospodárskej súťaže, ktoré zákon označí za nedovolené. Zároveň bol na podklade tohto ustanovenia prijatý zákon č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže, ktorým zákonodarca jasne určil hranice správania sa, ktoré je v súlade s dobrými mravmi a nemá negatívny dopad na existujúce konkurenčné prostredie.

Súkromné školy sú subjekty, ktoré zabezpečujú výchovu a vzdelávanie, a tak napĺňajú obsahovú stránku ústavného práva na vzdelanie zakotveného v článku 42 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. I napriek ich nepodnikateľskému charakteru sú účastníkmi hospodárskej súťaže, čo vyplýva z ustanovenia § 3 ods. 2 Zákona o ochrane hospodárskej súťaže, v ktorom sa ustanovuje, že účastníkom hospodárskej súťaže môže byť aj fyzická osoba a právnická osoba, ich združenia a združenia týchto združení, ak ide o ich činnosti a konania, ktoré súvisia alebo môžu súvisieť so súťažou bez ohľadu na to, či tieto činnosti a konania sú alebo nie sú zamerané na dosahovanie zisku. Platná právna úprava nevyžaduje, aby sa za súťažiteľa považoval len subjekt, ktorý vykonáva podnikateľskú činnosť, ale súťažný vzťah môže vzniknúť aj medzi podnikateľom a nepodnikateľom, ktorého činnosť z pohľadu spotrebiteľa možno považovať za činnosť do určitej miery alternatívnej.

Účastníkmi hospodárskej súťaže sa súkromné školy stávajú okamihom ich zaradenia do siete škôl a školských zariadení bez potreby ďalších úradných rozhodnutí. Od tohto momentu im Slovenská republika prostredníctvom článku 55 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky garantuje, že pre ne platia pravidlá správania sa na trhu, ktorých účelom je zamedziť konaniu, ktoré ohrozuje a deformuje prirodzené trhové prostredie v oblasti poskytovania výchovy a vzdelávania.

Školy sa vo vzájomnom vzťahu medzi sebou stávajú súťažiteľmi, nakoľko sa vyžaduje, aby nimi poskytované vzdelanie a výchova (školský vzdelávací program a výchovný program) boli v súlade s princípmi a cieľmi výchovy a vzdelávania podľa Školského zákona a príslušným štátnym vzdelávacím programom, ktorým štát vymedzuje povinný obsah výchovy a vzdelávania v školách. Z dôvodu, že základný rámec školského vzdelávacieho programu, ktorým sa obsahovo napĺňa právo na vzdelanie v článku 42 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky je kogentne daný, možno výchovu a vzdelanie, ktoré poskytujú školské subjekty na území Slovenskej republiky, považovať za služby, ktoré sú zo strany fyzických osôb, ktorých výchova a vzdelávanie sa zabezpečuje, vzájomne zameniteľné alebo nahraditeľné.

Uvedené možno konštatovať na podklade rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky, sp. zn. PL. ÚS 13/97, v ktorom zdôraznil, že hospodárska súťaž sa neuskutočňuje navzájom medzi všetkými subjektmi vykonávajúcimi hospodársku činnosť, ale realizuje sa medzi súťažiacimi na relevantných trhoch Slovenskej republiky. Vo všeobecnosti možno konštatovať, že v právnom poriadku Slovenskej republiky sa relevantný trh poníma ako miesto stretu výrobkov, tovarov alebo služieb, pre ktoré je charakteristická ich vzájomná zameniteľnosť alebo nahraditeľnosť zo strany spotrebiteľov, nakoľko ide o výrobky, tovary alebo služby, ktoré sú schopné uspokojiť potreby spotrebiteľa v požadovanej oblasti, a to na území, na ktorom sú súťažné podmienky dostatočne homogénne a zreteľne odlíšené od ostatného územia.

V prípade, ak by štát obmedzil výšku odmien poskytovaných zamestnancom na súkromných školách došlo by k narušeniu ako i obmedzeniu konkurenčného hospodárskeho prostredia. A pritom práve štát sa prostredníctvom čl. 55 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky zaručil, že bude chrániť a zamedzovať konaniu, ktoré by malo negatívne účinky na konkurenčné prostredie, bez ohľadu na to, či ide o podnikateľskú činnosť ako takú alebo len určité súťaženie medzi subjektmi, prostredníctvom ktorých je zabezpečené základné ústavné právo, a to právo na vzdelanie.

AD 2) PRINCÍPY SÚKROMNÉHO PRÁVA V DUALIZME PRÁVA

Dualizmom práva sa rozumie jeho členenie na právo verejné a súkromné, pričom jeho existencia je odôvodnená nasledovnými teóriami:

teória záujmov, podľa ktorej normy verejného práva slúžia spoločenským záujmom a normy súkromného práva záujmom jednotlivcov,
teória podriadenosti a nadriadenosti vychádza z toho, že vo verejnom práve existuje medzi účastníkmi právnych vzťahov podriadenosť a nadriadenosť, kým v oblasti súkromného práva je určujúcim princíp rovnosti,
teória subjektov, podľa ktorej je pre odlíšenie verejného práva od súkromného rozhodujúce, či sa v právnom vzťahu zúčastňuje právny subjekt, ktorý má zvrchovanú moc a túto moc vykonáva aj v tomto vzťahu alebo nie.^[7]

Objektívne právo vo všeobecnosti odráža hodnoty spoločnosti, v ktorej pôsobí. Primerane to platí aj o súkromnom práve, v ktorom sú do istej miery inkorporované hodnoty pluralitnej demokracie, právneho štátu a najmä trhového hospodárstva.

Ako je uvedené v časti „Princíp hospodárskej politiky“ ako náhle štát povolí existenciu duálneho poskytovania výchovy a vzdelávania, a to prostredníctvom existencie verejných škôl a súkromných škôl, vedome vytvorí medzi poskytovateľmi výchovy a vzdelávania trhové prostredie, ktoré je povinný podporovať a chrániť. Nakoľko je mechanizmus zabezpečovania výchovy a vzdelávania ustanovený na konkurenčnom princípe, kde jednotlivé školské subjekty medzi sebou súťažia v kvalite poskytovanej výchovy a vzdelávania, ktoré zabezpečujú, akýkoľvek zásah do súkromného sektora obmedzujúci jeho fungovanie sa bezpochyby prejaví v deformácii konkurenčného prostredia, ktoré medzi súťažiteľmi existuje. Týmto môže obmedzovanie výšky odmien zamestnancov na súkromných školách vo svojich dôsledkoch pôsobiť na kvalitu poskytovania výchovy a vzdelávania, keďže obmedzuje konkurenčné prostredie vytvorené pre poskytovanie výchovy a vzdelávania prostredníctvom ostatných ustanovení a právnych predpisov, vzhľadom na limitované odmeny na súkromných školách obmedzujú motiváciu súkromných škôl ako i samotných zamestnancov zvyšovať kvalitu nimi poskytovanej výchovy a vzdelávania.

Obmedzením výšky odmien na súkromných školách tak dôjde k podstatnému zásahu do súkromnej sféry, čím sa v konečnom dôsledku naruší základný princíp tejto sféry, a to slobodná autonómia subjektov. Najvyšší súd Českej republiky vo svojom rozhodnutí zo dňa 26.7.2000, sp. zn. 30 Cdo 1244/99 k regulácii súkromnoprávnych vzťahov konštatoval, že „Zásady súkromného práva predstavujú mimo iné pravidlá pre legislatívne orgány, subjekty súkromného práva i orgány aplikácie práva. Medzi základné zásady súkromného práva patrí zásada individuálnej autonómie, resp. autonómie vôle (možnosť učiniť právny úkon, zvoliť si obsah aj formu, vybrať si adresáta), zásada, že dovolené je všetko, čo nie je vyslovene zakázané, zásada pacta sunt servanta (zmluvy sa majú plniť) a zásada dispozitívnosti právnej úpravy (možnosť odchýliť sa od právnej úpravy).“

AD 3) PRINCÍP OCHRANY VLASTNÍCKEHO PRÁVA

Slobodná autonómia súkromných škôl ako právnických osôb^[8] zriadených rozhodnutím fyzických ako i právnických osôb^[9] v súkromnoprávnych vzťahoch sa prejavuje nielen ako slobodná možnosť mať či nadobúdať a využívať majetok ale i ako slobodná možnosť nakladania s majetkom, majetkovými hodnotami a právami.

Právo vlastniť majetok^[10] je základným ľudským právom v zmysle článku 20 Ústavy Slovenskej republiky^[11] a vychádza z článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho dohovoru na ochranu základných ľudských práv a slobôd. Aj napriek tomu, že právnické osoby sú výslovne uvedené len v ustanovení čl. 20 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky^[12] je nesporné, že právnické osoby disponujú nielen právom byť vlastníkmi zákonom určeného majetku, tak ako to predpokladá ods. 2, ale aj právami (a podľa odseku 3 aj povinnosťami) vlastníka v celom rozsahu citovaného článku Ústavy Slovenskej republiky. Tento záver vyplýva z povahy vlastníckeho práva, ako aj logického výkladu čl. 20 ústavy (argumentum a minori ad maius – ak môžu byť právnické osoby vlastníkmi zákonom určeného majetku podľa odseku 2, tak sa na nich logicky vzťahuje aj pravidlo podľa odseku 1^[13] , v zmysle ktorého „Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu...“).^[14] Tento právny názor si osvojil aj Ústavný súd Slovenskej republiky, keď už v rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 59/94 konštatoval: „Obsah a ochrana vlastníckeho práva ktoréhokoľvek vlastníka sú rovnaké bez zreteľa na to, či je vlastníkom právnická alebo fyzická osoba, štát alebo obec.“

Samotný obsah vlastníckeho práva Ústavný súd Slovenskej republiky vymedzil zhodne s rímskoprávnym uti, frui, habere, disponere: „Vlastník je oprávnený predmet svojho vlastníctva držať, užívať, používať jeho plody a úžitky a nakladať s ním.“^[15]

Obsahu vlastníckeho práva sa venoval Ústavný súd Slovenskej republiky aj vo svojom náleze z 25.5.1992 pod č. PL. ÚS 37/1999 v zmysle ktorého: „Výkon vlastníckych práv teda znamená nielen majetok mať (vlastniť), ale sním právne relevantným spôsobom nakladať k účelu, na ktorý bol nadobudnutý.“

Zo záveru, že právnické osoby sú subjektom základného práva podľa čl. 20 Ústavy Slovenskej republiky, vyplýva aj ich možnosť domáhať sa efektívne jeho ochrany nielen v konaní pred všeobecnými súdmi, ale po splnení ústavou a zákonom ustanovených podmienok aj v konaní pred ústavným súdom.

ZÁVER

Za podpory vyššie uvedeného je zrejmé, že zásahom štátu do možnosti rozhodovania súkromných škôl o výške odmien zamestnancov:

je narušený ústavný princíp hospodárskej politiky, čím dochádza k deformácii konkurenčného prostredia,
dochádza k narušeniu autonómie subjektov vo sfére súkromného práva, a tým pádom k obmedzeniu slobodnej ekonomickej iniciatívy a iných aktivít zodpovedajúcim ústavnej zásade „všetko je dovolené, čo nie zakázané“, tzn. minimalizácii zásahov orgánov štátnej správy či verejnej moci do súkromnoprávnej sféry ako i
je obmedzené vlastnícke právo právnických osôb, a to konkrétne právo nakladať so svojím majetkom.

ZOZNAM POUŽITEJ LITERATÚRY:

Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky. HEURÉKA, 2007. str. 229-247
Lazar, Ján a kol.: Občianske právo hmotné. IURA EDITION, 2006. str. 11-19
Svák, Ján: Ochrana ľudských práv. III. zväzok. EURO KODEX, 2011, str. 465-494
Dodatkový protokol k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (Rím, 4.11.1950)
Ústava Slovenskej republiky
zákon č. 553/2003 Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme a o zmene a doplnení niektorých zákonov
zákon č. 245/2008 Z. z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov
zákon č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže v znení neskorších predpisov

1.: § 1 sa dopĺňa odsekmi 5 a 6, ktoré znejú:„(5) Tento zákon sa nevzťahuje na pedagogických zamestnancov a odborných zamestnancov školy, v ktorej sa vzdelávanie považuje za sústavnú prípravu na povolanie4a) v zriaďovateľskej pôsobnosti inej právnickej osoby alebo fyzickej osoby, ak škola, v ktorej sa vzdelávanie považuje za sústavnú prípravu na povolanie4a) pri odmeňovaní postupuje podľa kolektívnej zmluvy alebo vnútorného predpisu, v ktorých sú podmienky odmeňovania upravené podľa Zákonníka práce. (6) Kolektívna zmluva alebo vnútorný predpis, v ktorých sú podmienky odmeňovania podľa odseku 4 a 5 upravené, obsahuje aj kritéria na odmeňovanie pedagogických zamestnancov a odborných zamestnancov. Plat pedagogického zamestnanca alebo odborného zamestnanca určený podľa kolektívnej zmluvy alebo vnútorného predpisu nesmie byť nižší ako platová tarifa podľa tohto zákona zodpovedajúca kariérovému stupňu, v ktorom je pedagogický zamestnanec alebo odborný zamestnanec zaradený.“^{^}
2.: Zmena je účinná od 1.1.2012.^{^}
3.: Výnimkou boli len pedagogickíí zamestnanci a odborní zamestnanci základnej umeleckej školy, materskej školy, jazykovej školy a školského zariadenia, ak základná umelecká škola, materská škola, jazyková škola a školské zariadenie pri odmeňovaní postupovali podľa kolektívnej zmluvy alebo vnútorného predpisu, v ktorých sú podmienky odmeňovania upravené podľa Zákonníka práce.^{^}
4.: “Nikomu sa nesmie odoprieť právo na vzdelanie. Pri výkone akýchkoľvek funkcií v oblasti výchovy a výuky, ktoré štát vykonáva, bude rešpektovať právo rodičov zabezpečovať túto výchovu a vzdelanie v zhode s ich vlastným náboženským a filozofickým presvedčením.“^{^}
5.: SVÁK, J., Ochrana ľudských práv v troch zväzkoch, III. zväzok, Bratislava 2011, s. 474 - 483^{^}
6.: Vo veci Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen c. Dánsko (rozhodnutie zo 7. decembra 1976, Annuaire, č. 23) Európsky súd pre ľudské práva konštatoval, že dôležité je zabezpečiť možnosť plurality vzdelávania, ktorá je rozhodujúca pre zachovanie „demokratickej spoločnosti“, tak ako ju chápe Dohovor o ochrane základných ľudských práv a slobôd. ^{^}
7.: LAZAR, J., Občianske právo hmotné, IURA EDITION, 2006, s. 11.^{^}
8.: Podľa § 27 zákona č. 245/2008 Z. z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov základná škola, gymnázium, stredná odborná škola, konzervatórium, školy pre deti a žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami a základná umelecká škola sú právnickými osobami, v právnych vzťahoch vystupujú vo svojom mene, ak tento zákon neustanovuje inak. Tzn., že všetky tieto školy sa stávajú právnickými osobami dňom ich zriadenia, resp. zaradenia do siete škôl, keďže až zaradením do siete škôl získavajú školy oprávnenie uskutočňovať výchovu a vzdelávanie.^{^}
9.: Podľa § 19 ods. 2 zákona č. 596/2003 Z. z. o štátnej správa v školstve a školskej samospráve v platnom znení školu, školské zariadenie, stredisko praktického vyučovania alebo pracovisko praktického vyučovania môže zriadiť: a) obec, b) samosprávny kraj, c) krajský školský úrad, d) štátom uznaná cirkev alebo náboženská spoločnosť, e) iná právnická osoba alebo fyzická osoba.^{^}
10.: Podľa Ústavného súdu Slovenskej republiky: „Do pojmu majetok patria veci, práva a pohľadávky“ (Nález II. ÚS 31/04)^{^}
11.: Každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje.^{^}
12.: Zákon ustanoví, ktorý ďalší majetok okrem majetku uvedeného v čl. 4 tejto ústavy, nevyhnutný na zabezpečovanie potrieb spoločnosti, rozvoja národného hospodárstva a verejného záujmu, môže byť iba vo vlastníctve štátu, obce alebo určených právnických osôb. Zákon tiež môže ustanoviť, že určité veci môžu byť iba vo vlastníctve občanov alebo právnických osôb so sídlom v Slovenskej republike.^{^}
13.: Ústavný súd už vyslovil porušenie základného práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy právnickej osoby – obce Ďubákovo v konaní vedenom pod sp. zn. I. ÚS 60/969, z čoho možno vyvodiť, že obce, ale aj iné právnické osoby, sa môžu efektívne domáhať ochrany tohto základného práva aj v konaní pred ústavným súdom.^{^}
14.: K tomu bližšie napr: OROSZ, L.: Právnické osoby ako subjekty základných práv a slobôd. Právny obzor, 87, 2004, č. 5, s. 416 – 436.^{^}
15.: Nález Ústavného súdu č. II. ÚS 8/97 zo dňa 26. marca 1997.^{^}