PARTY TO THE ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS –
THE PAST, THE PRESENCE AND THE FUTURE
JUDR. PHDR. PETER POTASCH, PHD.
PANEURÓPSKA VYSOKÁ ŠKOLA – FAKULTA PRÁVA
ÚSTAV VEREJNÉHO PRÁVA
PETER.POTASCH@PANEUROUNI.COM
KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
účastník konania, zúčastnená osoba, vylúčenie, rozhodnutie, definícia, vymedzenie, správny poriadok, Slovenská republika, Česká republiky
KEY WORDS:
party to the proceedings, interested party, exclusion, decision, definition, enumeration, Act on Administrative Procedures, Slovak Republic, the Czech Republic
ABSTRAKT:
Príspevok skúma postavenie účastníkov konania a zúčastnených osôb v správnom konaní Slovenskej republiky. Osobitný priestor venuje autor vymedzeniu účastníka konania v rámci prezumpcie účastníctva a poukazuje na niektoré súvisiace problémy. Autor okrem právnej úpravy Slovenskej republiky poskytuje základné atribúty uvedených inštitútov aj v právnej úprave Českej republiky.
SUMMARY/ABSTRACT:
The article analyses the basic features of parties to the proceedings and of interested parties in administrative proceedings. Special attention is paid to the „presumption of being a party to the proceedings“ that is guaranteed by the Slovak Administrative Code. However, the author points out some of the problems that may occur in respect to the proper application of this legal status in the Slovak law. At the same time, the author provides a brief analysis of the above issues in the law of the Czech Republic.
Úvod
S postavením účastníka správneho konania je podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov1 – (ďalej aj ako „správny poriadok“) spojených niekoľko významných práv, ale aj povinností. Naopak, opomenutie účastníka konania v správnom konaní môže mať niekoľko reverzných následkov, ktoré môžu v niektorých prípadoch viesť napr. k uplatneniu mimoriadnych opravných prostriedkov podľa správneho poriadku, ale aj podľa osobitných zákonov – napr. podľa zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov.
V odborných kruhoch je všeobecne známym faktom, že súčasná právna úprava účastníka konania v správnom konaní nie je dokonalá a právnu situáciu komplikuje – do určitej miery – aj inštitút zúčastnenej osoby podľa § 15a správneho poriadku.
V nasledovnom príspevku poskytneme elementárnu analýzu vybraných atribútov účastníka konania, a to v rovine historického skúmania, ako aj čiastočných úvah de lege ferenda v nadväznosti na aktuálny právny stav.
ÚČASTNÍK KONANIA VO VYBRANÝCH ČASOVÝCH ÚSEKOCH MINULOSTI
Definícia účastníka konania prešla viacerými vývojovými štádiami. V súčasnosti relatívne exaktný právny pojem nemal vždy charakter legálneho pojmu, resp. legálnej definície. Bolo obdobie, kedy sa pojem „účastník konania“ stotožňoval s pojmom „strana správneho konania“. Ako príklad tejto situácie môže poslúžiť napr. dielo Jiřího Hoetzla, ktorý vo svojej publikácii „Československé správní právo – část všeobecná“ uvádza, že strany „jsou osoby, jimž se naléza právo“. Hoetzlovo vnímanie strany ako účastníka konania bolo relatívne konkrétne a do určitej miery je v ňom možné identifikovať niektoré prvky súčasnej legálnej definície účastníka konania. Jeho základnú teóriu je v trivializovanej podobe možné vnímať v nasledovnej premise: „Základem postavení strany je tvrzení, že úřad má povinnost vydati určité rozhodnutí o jejím (hmotném) právu anebo provésti určité řízení a přibrati k němu stranu, aby mohla podati námitky, i když nemá nároku na určité (obsahové) vyřízení těchto námitek, na př. proto, že jde o volné uvážení nebo řešení faktické otázky. Postavení strany je tedy někdy drženo jen formálním (procesním) nárokem, t. zv. nárokem na ochranu, vysvitne to na př. v případě, kde úřad odmíta svou příslušnost, nejednaje vůbec o hmotnoprávním nároku.“. Hoetzlovo vnímanie strany nebolo identické s obsahovou náplňou pojmu účastníka konania v súčasnosti, keďže sám Hoetzl uvádza, že stranu je možné pomenovať len vo všeobecnej rovine a to, kto je stranou v konaní je potrebné určovať osobitne, t.j. podľa konkrétneho predpisu. Vyjadruje to nasledovne: „Nezáleží na terminologii zákonů: soused, interesent, účastník a pod.“. Podľa Hoeztla bol účastníkom každý, ak splnil podmienku záujmu na veci a nebolo vôbec dôležité skúmať účastníctvo z hľadiska legálnej definície. Postoj tohto významného teoretika je pritom možné vnímať aj cez prizmu právnej úpravy správneho konania v danom čase. Samotné vládne nariadenie - č. 8/1928 Zb. z. a n., ktoré upravovalo v uvedenom historickom kontexte správne konanie, používa v § 14 pojem „strana“ avšak jeho definíciu neposkytuje. Je zaujímavé, že Hoetzl sa k tomuto stavu postavil pozitívne, keď deklaruje, že „Je vítati, že správ. řízení v § 14 nepodáva definici strany, nýbrž tento pojem jako známý předpokládá.“. Uvedené vládne nariadenie len určuje, že ako účastník konania môže vystupovať fyzická osoba, právnická osoba a „súbory osôb“. Fyzická osoba mohla v správnom konaní sama vystupovať len v prípade, ak bola „svojprávna“, právnické osoby konali prostredníctvom svojich zástupcov a pod pojmom „súbor osôb“ sa rozumeli najmä volebné, resp. politické strany.2
O niekoľko desaťročí neskôr, presnejšie v roku 1955 je vydané vládne nariadenie č. 20/1955 Zb. o řízení ve věcech správních – správní řád (o správnom konaní), ktoré nariadenie nahrádza právnu úpravu z dvadsiatych rokov minulého storočia. Môžeme však predpokladať, že vnímanie účastníka konania bez existencie legálnej definície a určenia toho, kto je účastníkom konania – nevyvoláva väčšie aplikačné problémy, keďže ani nariadenie č. 20/1955 Zb. nedefinuje účastníka konania. Tento pojem síce už predpis zavádza a začína ho používať, avšak neposkytuje mu jednoznačnú obsahovú náplň z hľadiska subjektov. V § 7 nariadenia sa uvádza, že správne orgány dbajú o to, aby účastníci konania boli jeho činnými spolupracovníkmi a stará sa všestranne o to, aby účastníci konania neutrpeli v konaní ujmu pre neznalosť práva a poskytuje im v tejto súvislosti potrebné poučenie a pomoc. Účastníkom konania mala byť v zmysle ods. 2 tohto ustanovenia nariadenia vždy daná možnosť účinne vyjadrovať svoje stanovisko a chrániť svoje práva a právnom chránené záujmy. Tak ako sme však uviedli vyššie, nariadenie nedefinuje to, kto je vlastne účastníkom konania.
Pred prijatím v súčasnosti účinného zákona o správnom konaní (č. 71/1967 Zb. v znení neskorších právnych predpisov), správne konanie ešte upravovalo ďalšie nariadenie vlády, a to konkrétne nariadenie vlády č. 91/1960 Zb. o správním řízení (o správnom konaní). Vzhľadom na spoločenské a politické determinanty sa mení aj zákonná terminológia, začínajú sa používať pojmy ako „národné výbory“, „spoločnosť pracujúcich“, „socialistický štát“ a pod., avšak i napriek tomuto „zjavnému pokroku“ v právnom vnímaní nedochádza k presnému definovaniu toho, kto je účastníkom správneho konania. Opäť ide len o akúsi generálnu normu, že účastníkom konania sú občania a organizácie, o ktorých „práva, oprávněné zájmy nebo povinnosti v správním řízení jde“.
ÚČASTNÍK KONANIA PODĽA ZÁKONA Č. 71/1967 ZB.
Prijatím zákona č. 71/1967 Zb. dochádza – okrem toho, že prvýkrát upravuje správne konanie komplexne zákon, nie nariadenie vlády – aj k presnému vymedzeniu pojmu „účastník konania“, resp. obsahovej náplni tohto pojmu.
Je evidentné, že jadro vnímania účastníka konania sa odvíja od chápania strany v období od roku 1928 až do prijatia zákona o správnom konaní, keďže v § 14 tohto – súčasného - zákona sú obsiahnuté štyri definície účastníka konania, a to:
a) ten, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať
b) koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté;
c) účastníkom konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak
d) aj ten, komu osobitný zákon také postavenie priznáva.
Ako to vyplýva z textu vyššie, účastníkom konania je primárne najmä ten, o koho právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach sa má konať, čo je v súlade s dlhodobou koncepciou vnímania účastníka konania na území Českej republiky, resp. Slovenskej republiky a v zásada zahŕňa navrhovateľa. Druhú - relatívne častú kategóriu – tvoria subjekty, pri ktorých je predpoklad, že by rozhodnutie mohlo mať priamy dopad na ich práva, povinnosti a právom chránené záujmy.
Pravdepodobne najproblematickejšou položkou legálneho vymedzenia účastníka konania v aplikačnej praxi je však vymedzenie uvedené v písm. c) (pozri vyššie).
Uvedené vymedzenie subjektov vnímaných ako účastníkov konania je tzv. prezumpciou účastníctva v správnom konaní. Jednoducho vyjadrené a s určitou dávkou zjednodušenia by sme mohli uviesť, že účastníkom konania podľa predmetnej definície môže byť v zásade ktokoľvek (síce len do okamihu, kým správny orgán nerozhodne o opaku). Správny orgán má povinnosť tieto osoby vnímať ako účastníkov konania už len na základe ich tvrdenia. Správny orgán teda nemôže takúto osobu ako účastníka opomenúť, pretože takéto „oprávnenie“ (resp. status) tejto osobe dáva samotný zákon o správnom konaní. Opak statusu účastníka konania preukazuje správny orgán vydaním rozhodnutia o neexistencii postavenie účastníka konania. Osoba, ktorej sa to týka, však môže voči tomuto rozhodnutiu podať opravný prostriedok a až do právoplatného skončenia veci – konania - sa považuje za účastníka konania.3
Praktickým problémom teda je, že ani (prvostupňové) rozhodnutie správneho orgánu o tom, že osoba nie je účastníkom konania nerieši problém komplexne. V súlade so zákonom totiž účastník konania môže proti tomuto rozhodnutiu podať riadny opravný prostriedok – odvolanie, pričom včas podané odvolanie má odkladný účinok. Kým sa teda vo veci právoplatne nerozhodne, na osobu sa hľadí ako na riadneho účastníka konania.
Z dôvodov uvedených vyššie by asi bolo vhodné, keby sa tretí okruh subjektov – účastníkov konania zo správneho poriadku vypustil (alebo aby sa príslušný režim detailizoval a konkretizoval).
Jedným z riešení by mohla byť napr. zmena preskúmavacieho režimu o nepriznaní postavenia účastníka konania, a to minimálne v rozsahu, že podanie odvolania proti takémuto rozhodnutiu, by nemalo odkladný účinok. Osobitne je pritom potrebné vysporiadať sa s tým, že v určitých prípadoch by o takomto odvolaní rozhodoval súd, čo môže znamenať ďalšie prieťahy v konaní a súvisiace právne komplikácie.
V súvislosti s vyššie uvedenou koncepciou je však potrebné poukázať na to, že ak by podanie príslušného opravného prostriedku nemalo odkladný účinok a v rámci konania o opravnom prostriedku by sa preukázalo, že osoba takéto postavenie mala mať, bola by, logicky, takáto osoba ukrátená na svojom práve v rámci konania riadne vystupovať, čo by mohlo predstavovať aj konflikt s ústavnými právami subjektu. V rámci výkladu k paralelnému inštitútu v Českej republike však poukážeme na skutočnosť, že české správne orgány v takýchto prípadoch rozhodujú uznesením, proti ktorému síce je možné podať odvolanie, avšak toto nemá odkladný účinok (pozri ďalej). Z ustanovenia § 76 ods. 5 českého zákona o správnom konaní (500/2004 Sb.) totiž vyplýva, že „Proti usnesení se může odvolat účastník, jemuž se usnesení oznamuje. Odvolání proti usnesení nemá odkladný účinek. Proti usnesení, které se pouze poznamená do spisu, a proti usnesení, o němž to stanoví zákon, se nelze odvolat.“
Je pritom dôležité uvedomiť si, že riešenie uvedenej (aj keď možno teoretickej) otázky prezumpcie účastníctva má niekoľko rozmerov. Jedným je minimálne to, že kým o osobe – podľa súčasného právneho stavu - nie je právoplatne rozhodnuté, že nie je účastníkom konania, má, samozrejme, všetky procesné povinnosti, ale aj práva účastníka konania – okrem iných napr. aj možnosť v absolútnom rozsahu nahliadať do spisu, ktoré právo je z pohľadu účastníka konania nárokovateľné. Tu je potrebné uvedomiť si, že už len výkon tohto práva môže umožniť napr. aj subjektu – zjavne nemajúcemu právny záujem na veci – dostať sa v tomto režime k informáciám senzitívneho charakteru a ktoré by neskôr mohla takáto osoby využiť vo svoj prospech, príp. v neprospech iného (napr. konkurenčný boj a pod.). Aj keby sa neskôr právoplatne rozhodlo o tom, že osoba nie je účastníkom konania, takýto subjekt by už mal k dispozícii informácie, s ktorými môže nakladať podľa vlastného uváženia.
ÚČASTNÍK KONANIA PODĽA PRÁVNEJ ÚPRAVY V ČESKEJ REPUBLIKE
Zákon č. 500/2004 Sb. – správní řád vymedzuje účastníkov konania dostatočne detailne s potrebnou dávkou exaktnosti. Za účastníka konania podľa § 27 uvedeného zákona sa považuje:
a) v konaní o žiadosti žiadateľ a ďalšie dotknuté osoby, na ktoré sa pre spoločenstvo práv alebo povinností so žiadateľom musí vzťahovať rozhodnutie správneho orgánu,
b) v konaní z úradnej povinnosti/moci sú účastníkmi konania dotknuté osoby, ktorým má rozhodnutie založiť, zmeniť alebo zrušiť právo alebo povinnosť alebo vyhlásiť, že právo alebo povinnosť majú alebo nemajú.
V neposlednom rade je potrebné dodať, že podľa § 27 ods. 2 uvedeného zákona sú účastníkmi konania tiež ďalšie dotknuté osoby, pokiaľ môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté vo svojich právach alebo povinnostiach.
V tejto súvislosti a pre úplnosť je potrebné uviesť aj vymedzenie účastníka konania podľa ods. 3 §-u 27, keďže v zmysle daného ustanovenia sú účastníkmi konania aj osoby, o ktorých to ustanoví osobitný zákon. Ak osobitný predpis neustanovuje inak, majú postavenie účastníka podľa odseku 2, len ak má rozhodnutie založiť, zmeniť alebo zrušiť právo alebo povinnosť alebo vyhlásiť, že právo alebo povinnosť majú alebo nemajú, v tom prípade majú postavenie účastníka podľa odseku 1.
Aj česká právna úprava rieši postavenie osôb, ktoré o sebe tvrdia, že majú byť účastníkmi konania (vzhľadom na ich pomer k veci), a to konkrétne v § 28 uvedeného predpisu. V odseku 1 tohto ustanovenia sa uvádza, že za účastníka bude v pochybnostiach považovaný aj ten, kto tvrdí, že je účastníkom konania, pokiaľ sa nepreukáže opak. O tom či osoba je, alebo nie je účastníkom konania, vydá správny orgán uznesenie, ktoré sa oznamuje tomu, o účasti koho v konaní bolo rozhodované a ostatní účastníci sa o ňom vyrozumejú. Osobitne pritom poukazujeme na konštrukciu „ak sú pochybnosti“, ktorá dáva správnemu orgánu určitý manévrovací priestor na to, aby sa s uvedenou vecou vysporiadal.
Podľa odseku 2 tohto ustanovenia ak osoba, o ktorej bolo uznesením rozhodnuté, že nie je účastníkom konania, podala proti tomuto uzneseniu odvolanie, ktorému bolo vyhovené a medzi tým zmeškala úkon, ktorý ako účastník konania mohla urobiť, je oprávnený tak urobiť do 15 dní odo dňa oznámenie rozhodnutí o odvolaní.
V tejto súvislosti poukážeme napr. na aktuálnu judikatúru Najvyššieho správneho súdu (ČR) – rozhodnutie - 3 As 74/2006-61: „Nájemce nebytových prostor je podle § 59 odst. 4 stavebního zákona z roku 1976 z účasti na stavebním řízení ex lege vyloučen. Tvrdí-li však, že je účastníkem řízení podle § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z titulu jiných práv ve smyslu § 139 odst. 1 písm. f) téhož zákona, a podmínky tohoto ustanovení nesplňuje, je třeba o jeho účastenství rozhodnout usnesením podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 tak, že účastníkem řízení není. Případné odvolání proti tomuto usnesení podle § 85 odst. 1 správního řádu, ve spojení s § 76 odst. 5 správního řádu, nemá odkladný účinek a podle § 28 odst. 1 správního řádu nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.“
Rozhodnutie správneho orgánu o tom, že osoba nemá postavenie účastníka konania v podobe uznesenie sa zdá byť ako racionálne riešenie, a to aj v nadväznosti na právo účastníka vykonať zmeškaný úkon v zákonnej lehote, ak sa neskôr v rámci odvolacieho konania preukáže, že účastníkom konania tento subjekt naozaj je.
ZÚČASTNENÁ OSOBA VS. ÚČASTNÍK KONANIA
V právnej teórii a aj v aplikačnej praxi sa striktne odlišuje účastník konania od zúčastnenej osoby. Účastníkovi konania sme sa detailnejšie venovali vyššie, a preto určitý priestor budeme v ďalšom venovať práve zúčastnenej osobe.
Správny poriadok – zákon č. 71/1967 Zb. – neobsahuje legálnu definíciu tohto pojmu, ale len odkazuje na osobitnú právnu úpravu, ktorá vybraným subjektom môže priznať postavenie zúčastnenej osoby. Osobitný predpis by totiž podľa § 15a ods. 1 správneho poriadku mal určiť nielen to, kto môže byť zúčastnenou osobou, ale aj to, za akých podmienok.
Na strane druhej, ods. 2 tohto istého zákonného ustanovenia vymedzuje tzv. generálny štandard oprávnení (práv) zúčastnenej osoby v správnom konaní. Zúčastnená osoba má podľa § 15a ods. 2 správneho poriadku právo byť upovedomená o začatí konania a o iných podaniach účastníkov konania, zúčastniť sa na ústnom pojednávaní a na miestnej obhliadke, navrhovať dôkazy a doplnenie podkladu rozhodnutia. Je pritom dôležité dodať, že tento štandard práv môžu osobitné predpisy rozšíriť. Prezumuje sa však, že niektoré práva budú naďalej vyhradené účastníkovi konania (najmä podávanie opravných prostriedkov proti konkrétnemu rozhodnutiu správneho orgánu v merite veci). Pre komplexnosť vnímania je však potrebné dodať, že nie je vylúčené ani to, aby osobitný predpis priznal zúčastnenej osobe viac práv a teda aj právo podať opravný prostriedok, čo by, samozrejme, platilo v prípade, ak by uvedený inštitút bol upravený osobitným procesným predpisom, keďže podľa všeobecného predpisu o správnom konaní, toto právo má len účastník konania. V takomto prípade by však došlo k postupnému „stieraniu“ rozdielov medzi účastníkom a zúčastnenou osobou. Pre úplnosť dodávame, že odvolanie nemôže podľa § 53 podať ani osoba, s ktorou sa ako s účastníkom malo konať, ale nekonalo, keďže z ods. 1 tohto ustanovenia explicitne vyplýva, že toto právo má len účastník konania.
ZÁVER
S postavením účastníka konania je spojených niekoľko významných práv a povinností. Aj preto je dôležité, aby vymedzenie dotknutého okruhu subjektov, ktorí majú mať tento status, bolo možné bez väčších ťažkostí. Otázne však je, či by to malo byť riešené cestou exaktných legálnych definícií alebo práve naopak – v podobe všeobecných vymedzení, pričom obsahovú náplň tohto inštitútu by poskytovali samotné správne orgány v konkrétnom správnom konaní. Domnievame sa, že druhý prístup by v podmienkach Slovenskej republiky mohol byť určitým rizikom, a preto sa prikláňame viac k názoru, aby okruhy účastníkov vymedzoval príslušný zákon (tak ako je tomu v súčasnosti) a aby bola v tejto súvislosti čo najmenej vylúčená správna úvaha správneho orgánu. Je pritom ale dôležité poukázať na to, že „priskorým“ priznaním účastníckych práv niekomu, o kom sa neskôr rozhodne, že účastníkom konania nemal byť, môže mať negatívne následky. Rovnako negatívne následky by však mohlo mať to, keby osoba nemohla mať postavenie účastníka konania napriek tomu, že vec sa jej zjavne týka.
Inštitút účastníka konania je preto potrebné vnímať vo viacerých rovinách. V prvom rade v rovine samotného vymedzenia účastníka konania v kontexte legálnej definície. Máme za to, že presné (resp. aspoň druhové) vymedzenie toho, kto je účastníkom konania, je v reáliách slovenskej administratívy potrebné. Ak však akceptujeme režim druhového vymedzenia toho, kto je účastníkom správneho konania, potom je do určitej miery potrebné akceptovať aj inštitút prezumpcie účastníctva konania. Máme za to, že ak má byť v podmienkach Slovenskej republiky inštitút účastníka konania cez prizmu prezumpcie zachovaný, potom je potrebné vytvoriť mechanizmus, ktorý by vhodným spôsobom urýchlil konanie v prípadoch, keď osoba, o ktorej sa neskôr rozhodlo, že účastníkom konania nie je, podá proti tomuto rozhodnutiu odvolanie. Nie je asi žiadnym prekvapením, že lehoty, v ktorých by mal správny orgán podľa zákona rozhodnúť, sú viac-menej formálne a často nie sú správnymi orgánmi dodržiavané. I napriek tomu je ale potrebné, aby aspoň v prípadoch, keď sa osobe „odníma“ status účastníka, bolo toto konanie rýchle, aby sa tým minimalizoval objektívny aj subjektívny stav právnej neistoty (napr. na strane osoby, ktorej sa status účastníka „odníma“, ostatných účastníkov konania a pod.), ale tiež z dôvodu primeranej a opodstatnenej ochrany práv a právom chránených práv ostatných účastníkov konania, resp. osôb zúčastnených na konaní. Právna úprava účinná v Českej republike, podľa ktorej sa osobe tento status odníma uznesením správneho orgánu (proti ktorému síce je možné podať odvolanie, ale toto odvolanie nemá odkladný účinok) sa tiež môže javiť ako jedno z okamžitých riešení. Napriek tomu sa však domnievame, že ani tento model nemusí byť absolútne funkčný a vyhovujúci, keďže aj v ňom je opäť možné identifikovať (aj keď len latentne) určité ústavnoprávne riziká v podobe porušenia práv osoby ako účastníka správneho konania.
