ZÁKLADNÉ PRINCÍPY LEGISLATÍVY

BASIC PRINCIPLES OF LEGISLATIVE

JUDR. ŽANETA SURMAJOVÁ, PHD.
PRÁVNIČKA, MINISTERSTVO ŠKOLSTVA, VEDY, VÝSKUMU A ŠPORTU SR
ČLENKA UČENEJ PRÁVNICKEJ SPOLOČNOSTI
E-MAIL: ZANETA.SURMAJOVA@GMAIL.COM

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
právne predpisy, legislatívne pravidlá, novelizácia, právny jazyk, zrozumiteľnosť a presnosť právnych predpisov, legálne definície, dôvodová správa, pripomienkovanie

KEY WORDS:
legal acts, legislative rules, amendment of laws, legal language, understandability and precision of legal acts, legal definitions, explanatory report, marking up

ABSTRAKT:
Autorka sa vo svojom príspevku zameriava na prehľad vybraných základných princípov legislatívnej činnosti s poukazom na problematické aspekty ich dodržiavania. Ide o princípy týkajúce pravidiel legislatívnej techniky, právneho jazyka, novelizácií právnych predpisov, ako aj formulácie dôvodovej správy, či pripomienok v rámci pripomienkového konania v legislatívnom procese návrhu právneho predpisu. Obsahom príspevku sú aj možné alternatívy zdokonalenia legislatívneho procesu z hľadiska legislatívnych pravidiel tvorby právnych predpisov.

ABSTRACT/SUMMARY:
The author in her article focuses on an overview of selected basic principles of legislative activity with reference to the problematic aspects of their compliance. There are the principles concerned to rules of legislative technique, legal language, amendments of laws and the formulation of the explanatory report, or the comments in marking up proceeding in legislative process of the draft of an act. The article includes also possible alternatives of improving of the legislative process from the point of view of legislative rules of creating legal acts.

ÚVOD

Základným predpokladom vytvorenia vyváženého a stabilného právneho poriadku a jeho efektívneho fungovania sú zrozumiteľne, jednoznačne a jednotne formulované texty právnych predpisov, ktoré následne umožnia bezproblémovú aplikáciu a interpretáciu právnych noriem v nich obsiahnutých. To znamená, že spôsob vyjadrenia určitej, právnou normou regulovanej skutočnosti, by mal umožňovať jej adresátom jednoduché a jednoznačné poznanie vôle zákonodarcu.

Pre právny poriadok Slovenskej republiky súčasnej doby je príznačná neustála legislatívna aktivita spočívajúca v prijímaní nových právnych predpisov a v nespočetných novelizáciách existujúcej právnej úpravy. Dôsledkom tejto tzv. produktívnej legislatívnej činnosti je často neprehľadnosť, nezrozumiteľnosť, nekonzistentnosť, mnohoznačnosť a rozpornosť textov právnych predpisov.

Tento nežiaduci stav je čiastočne spôsobený aj zanedbávaním, prehliadaním, podceňovaním, či priamym nedodržiavaním základných princípov legislatívnej činnosti. Cieľom tohto príspevku je prehľad vybraných základných princípov legislatívnej činnosti s poukazom na ich nedodržiavanie, ako aj možné alternatívy zdokonalenia legislatívneho procesu z hľadiska legislatívnych pravidiel tvorby právnych predpisov.

1. PRINCÍP JEDNOTNÉHO DODRŽIAVANIA PRAVIDIEL LEGISLATÍVNEJ TECHNIKY

Legislatívna technika je dôležitou súčasťou tvorby právnych predpisov. Zameriava sa na postupy a pravidlá týkajúce sa vonkajšej stránky právnej normy, ako aj na postupy a pravidlá týkajúce sa vnútornej štruktúry a obsahu právnych noriem a právnych predpisov. Legislatívna technika predstavuje činnosť a zároveň aj schopnosť dať právnym normám formu potrebnú pre efektívnosť právneho predpisu.

V súčasnosti existujú dva osobitné dokumenty, a to Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky schválené uznesením vlády SR z 25. mája 2010 v znení neskorších zmien a doplnení a Legislatívne pravidlá tvorby zákonov č. 19/1997 Z. z. Legislatívne pravidlá vlády SR upravujú postup pri tvorbe zákonov, ktorých návrhy podáva vláda SR Národnej rade SR a tiež proces prípravy, predkladania a prerokúvania nariadení vlády a ostatných vykonávacích predpisov. Legislatívne pravidlá tvorby zákonov určujú spôsob tvorby ústavných zákonov a zákonov pre navrhovateľov, ktorými sú poslanci Národnej rady SR alebo výbory Národnej rady SR. Tieto dva dokumenty obsahujú úpravu rovnakých inštitútov a Legislatívnotechnické pokyny tvoria prílohu k obom uvedeným dokumentom.

Aj napriek skutočnosti, že obidva dokumenty obsahujú úpravu rovnakých inštitútov, spôsob uplatňovania pravidiel legislatívnej techniky na úrovni vládnej a na úrovni parlamentnej sa líši. V praxi sa často stáva, že vo fáze pripomienkovania a prerokovania návrhu zákona na úrovni vládnej, sú k ustanoveniam návrhu zákona vznesené legislatívnotechnické pripomienky, ktoré predkladateľ návrhu zákona akceptuje a zapracuje. V ďalšej fáze legislatívneho procesu návrhu zákona, pri jeho prerokovaní na úrovni parlamentnej, sú k návrhu zákona vznesené ďalšie legislatívnotechnické pripomienky a mnohé z nich sú často vznesené k tým ustanoveniam, konkrétne k tým istým pojmom či úpravám, ktoré boli spracované a upravené podľa pripomienok na vládnej úrovni. Problémom je, že ide o pripomienky požadujúce uplatnenie iného, tiež akceptovateľného spôsobu použitia pravidiel legislatívnej techniky. Legislatívnu prax v tomto smere sa doposiaľ nepodarilo zjednotiť, aj napriek prebiehajúcim diskusiám. Tieto rozdielne spôsoby uplatnenia legislatívnej techniky nemožno vo všeobecnosti považovať za nesprávne, sú akceptované a bežne používané. Problémom však je výsledná nejednotnosť ich použitia v právnych predpisoch. Ďalším dôležitým sprievodným faktorom uvedeného problému je časového hľadisko. Ak by sa zjednotil spôsob uplatňovania pravidiel legislatívnej techniky, dosiahla by sa aj úspora času, a to z dôvodu, že sa konkrétny návrh zákona nebude pripravovať jedným spôsobom použitia legislatívnej techniky a následne upravovať v zmysle iného spôsobu použitia legislatívnej techniky.

V praxi sa tento problém prejavuje tak, že konkrétne ministerstvo poverené vypracovaním návrhu zákona, prípadne novelizáciou pôvodného zákona, vypracuje návrh zákona v súlade s Legislatívnymi pravidlami vlády SR. Po ukončení medzirezortného pripomienkového konania a po prerokovaní návrhu zákona v Legislatívnej rade vlády SR, predkladateľ návrh zákona upraví podľa vznesených legislatívnotechnických pripomienok, ktoré je potrebné akceptovať, pretože aj správnosť navrhovaného uplatnenia spôsobu legislatívnej techniky nemožno poprieť.

Po schválení návrhu zákona vládou SR a po postúpení návrhu zákona do druhého čítania v Národnej rade SR, k návrhu zákona vypracuje stanovisko Legislatívny odbor Kancelárie Národnej rady SR. Ten uplatní k návrhu zákona pripomienky spočívajúce v inom spôsobe uplatnenia pravidiel legislatívnej techniky, Avšak argumentácia, že predmetné znenie bolo upravené podľa pripomienok na úrovni vládnej, neobstojí, pretože opäť ide o tiež štandardne používaný spôsob uplatnenia pravidiel legislatívnej techniky.

Faktor úspory času z dôvodu jednotného uplatnenia pravidiel legislatívnej techniky by teda spočíval v tom, že by nebola potrebná argumentácia, vysvetľovanie a obhajovanie použitia určitého spôsobu použitia legislatívnej techniky.

V tomto kontexte súvisiacim problémom je, že aj pokiaľ ide o samotné Legislatívne pravidlá, v mnohých prípadoch nevyjadrujú určitý a definitívny spôsob použitia legislatívnej techniky, ale vyjadrujú ho slovom „napríklad“. Dôsledkom je opäť nejednotný prístup a rozdielna aplikácia pravidiel legislatívnej techniky pri tvorbe právneho predpisu, ktorého vonkajším prejavom je nejednotnosť výrazovej stránky právnych predpisov.

Východiskom predmetného problému by bola komparácia, zosúladenie a prepojenie legislatívnych pravidiel vlády SR a legislatívnych pravidiel Národnej rady SR do jedného celku, optimalizácia a inovácia legislatívnej techniky a jej spresnenie a zjednoznačnenie za účelom dosiahnutia jednotného používania jej pravidiel. Očakávaným prínosom ingerencie uvedeného princípu je v neposlednom rade aj predchádzanie nerešpektovania, nedodržiavania, či obchádzania základných legislatívnotechnických požiadaviek pri tvorbe právnych predpisov.

Dôležitosť jednotnej legislatívnej techniky a jednotného spôsobu uplatňovania jej pravidiel z hľadiska úrovne právnych predpisov deklaroval aj Ústavný súd SR, ktorý vo svojom náleze PL. ÚS 126/07 uviedol: „Aj keď legislatívne pravidlá tvorby právnych predpisov nemajú všeobecnú záväznosť, t. j. nie sú právnym predpisom, obsahujú relevantné základy legislatívnej a legislatívno-technickej kultúry právotvorby garantujúcej (zabezpečujúcej) určitú systematickú a systémovú formálno-právnu jednotnosť a konzistentnosť nášho právneho poriadku.“

2.    PRINCÍP ZÁKAZU NEPRIAMYCH NOVELIZÁCIÍ

V záujme komplexnosti právnej úpravy by náležitosti obsiahnuté v jednom právnom predpise mali byť sústredené v tomto právnom predpise. Cieľom je predísť situáciám, keď časť úpravy, ktorá systematicky patrí do určitého právneho predpisu, je obsahom iného právneho predpisu, a tým tento právny predpis nepriamo novelizuje.

Aj súčasne platné Legislatívne pravidlá vlády SR v článku 10 ustanovujú, že „novelizácia zákona sa vykonáva formou priamej novelizácie, t. j. tak, že sa v úvodnej vete zákona výslovne uvádza, ktorý zákon sa má novelizovať, pričom treba dbať na čo najväčšiu prehľadnosť a zrozumiteľnosť. Nepriama novelizácia zákona, t. j. zmeny a doplnenie iného zákona ustanoveniami navrhovaného zákona bez uvedenia jeho úplnej citácie v samostatnom článku označenom rímskou číslicou (číslicami), je neprípustná. Neprípustná je aj taká novelizácia, ktorá v osobitnom článku novelizuje jeden zákon alebo viac zákonov bez toho, aby sa uviedlo, ktoré konkrétne ustanovenie novelizovaného zákona (zákonov) sa mení alebo dopĺňa.“

K nepriamej novelizácii dochádza tak, že sa zmeny a doplnenia, ktoré sa týkajú jedného zákona, priamo a výslovne uvedú v texte iného zákona, bez toho, aby sa uviedol tento zákon, ktorého sa zmeny týkajú, samostatne. K problému nepriamej novelizácie v súčasnosti dochádza pomerne často. V ich dôsledku sa stráca komplexnosť právnej úpravy, právny poriadok sa stáva neprehľadný, vnútorne roztrieštený a nekonzistentný. Nežiaducim dôsledkom je tiež jeho vnútorná rozpornosť.

Dôvodom, prečo dochádza k nepriamym novelizáciám, je snaha navrhovateľa upraviť celú problematiku, ktorú zamýšľa právne regulovať, v jednom právnom predpise. Pritom ale nerešpektuje skutočnosť, že predmetná problematika nie je len obsahom jedného zákona, ale dotýka sa viacerých právnych predpisov, ktoré však navrhovateľ v samostatnom článku súčasne nenovelizuje. Tak dochádza k situáciám, že jeden právny predpis nepriamo zmení iný právny predpis, čo v konečnom dôsledku môže vyvolať rozpornosť týchto právnych predpisov a je tak narušená právna istota ich adresátov.

Ďalším problematickým aspektom súvisiacim s nepriamou novelizáciou je časté nepochopenie, čo v skutočnosti nepriama novelizácia je, a jej zamieňanie s priamou novelizáciou. Na základe vykonaného náhodného prieskumu o tejto skutočnosti svedčia okrem iného aj mnohé odborné články, či dokonca rozhodnutia súdov. Zákon, ktorým sa v samostatnom novelizačnom článku menil iný zákon, štandardným spôsobom, teda priamou novelou, je označovaný ako nepriama novela. K zamieňaniu s nepriamou novelizáciou často dochádza aj v prípade prílepkov, t. j. novelizácii nesúvisiacich právnych predpisov v rámci ďalších novelizačných článkov.

Cieľom v tejto oblasti by malo byť zvýšenie dôrazu na zvyšovanie odborného povedomia legislatívcov v tejto oblasti. Dôsledné dodržiavanie tohto zákazu si totiž vyžaduje legislatívne zručnosti, rozhľad a vnímanie komplexnosti, konzistentnosti a súvzťažnosti právneho poriadku, vedené snahou o ich zachovanie.

3.    PRINCÍP ZÁKAZU TZV. „PRÍLEPKOV“ (NOVELIZÁCIÍ NESÚVISIACICH PRÁVNYCH PREDPISOV V RÁMCI ĎALŠÍCH NOVELIZAČNÝCH ČLÁNKOV)

S cieľom zabezpečiť transparentný a otvorený legislatívny proces súvisí aj princíp zákazu tzv. prílepkov. V praxi sa často stáva, že návrh zákona je v schvaľovacej etape na úrovni Národnej rady SR pozmeňujúcim návrhom doplnený o ďalší novelizačný článok, obsahom ktorého je novelizácia právneho predpisu, ktorá s právnou úpravou pôvodného návrhu zákona nijako nesúvisí. Ide o cielené urýchlenie legislatívneho procesu spočívajúce v obchádzaní základných princípov legitímneho priebehu tvorby právneho predpisu, bez možnosti verejnosti a nezriedka aj dotknutých rezortov verejnej správy vyjadriť sa k obsahu navrhovanej právnej úpravy.

Takýto stav je nežiaduci, dalo by sa mu však predísť tak, že sa výslovne ustanovia obmedzenia vo vzťahu k dopĺňaniu novelizácií ďalších zákonov do návrhu zákona prerokúvaného na úrovni Národnej rady SR, a to v tom zmysle, že v priebehu rokovania o návrhu zákona na úrovni Národnej rady SR, by bolo možné jeho obsah doplniť novelizáciou iného zákona len za splnenia podmienky, že ide o zmeny a doplnenia, ktoré obsahovo súvisia s prerokovávaným návrhom zákona.

4.    PRINCÍP DODRŽIAVANIA KODIFIKOVANEJ PODOBY ŠTÁTNEHO JAZYKA V PRÁVNYCH PREDPISOCH

Podľa § 3 ods. 2 zákona č. 270/1995 Z. z. o štátnom jazyku Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov sa zákony, nariadenia vlády a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy vydávajú v štátnom jazyku v jeho kodifikovanej podobe. Kodifikovaná podoba štátneho jazyka je schválená opatrením Ministerstva kultúry SR z 8. apríla 2008 č. MK 1501/2008-10/5088 o vyhlásení kodifikovanej podoby štátneho jazyka^[1] (4 kodifikačné príručky^[2]).

Požiadavka kodifikovanej podoby štátneho jazyka vyžaduje, aby sa už pri tvorbe právneho predpisu dôsledne rešpektovalo a dodržiavalo používanie spisovného jazyka. Súčasná legislatívna prax však v značnej miere zanedbáva dôraz na jazykovú stránku právnych predpisov, výsledkom čoho je množstvo nespisovných slov v ich obsahu. Opomína sa aj skutočnosť, že kodifikovanou podobou sa rozumie nielen gramatická a výrazová správnosť slova, ale aj jeho kodifikovaný význam. V právnych predpisoch sa tak slovám často priraďuje iný význam, než je ich význam určený príslušnou kodifikačnou príručkou.

Dodržiavanie požiadavky kodifikovanej podoby štátneho jazyka je vzhľadom na súčasný stav jazykovej stránky právnych predpisov na mieste, avšak je potrebné rešpektovať aj skutočnosť, že túto požiadavku nemožno uplatňovať absolútne. Je nevyhnutné taktiež dodržiavanie požiadavky ustálenosti právnej terminológie, teda prihliadanie na vžitú a zaužívanú právnu terminológiu, súčasťou ktorej sú niekedy aj nespisovné slová, avšak ide o ustálené a rešpektované právne pojmy s časovo stálym obsahom a významom. Nahradenie týchto pojmov kodifikovanou podobou by znamenalo stratu samotnej podstaty významu pojmu. Aj keď existuje dôvodná opodstatnenosť použitia a zachovania týchto pojmov v právnom jazyku, v tejto rovine je však ďalším legislatívnym nedostatkom to, že ustálenosť ich jednotného používania je narušená súbežným označovaním tej istej skutočnosti kodifikovanou podobou pojmu (napríklad vada konania – chyba konania).

V tejto súvislosti sa zdôrazňuje potreba doriešenia otázky zabezpečenia definitívnej jazykovej správnosti textov právnych predpisov, opodstatnenosť zachovania zaužívaných, ustálených, tradičných a špecifických právnych pojmov v právnych predpisoch a nevyhnutnosť zjednotenia ich používania.

5.    PRINCÍP PRIMERANEJ NEVYHNUTNOSTI POUŽITIA CUDZÍCH SLOV V PRÁVNYCH PREDPISOCH

S prihliadnutím na rešpektovanie kodifikovanej podoby štátneho jazyka pri tvorbe právneho predpisu, nie je vždy úplne možné vyhnúť sa použitiu cudzieho slova, ktoré nezodpovedá kodifikovanej spisovnej podobe. Problémom však je, že cudzie slová sa v právnych predpisoch používajú často aj v prípadoch, kedy ich použitie nie je opodstatnené, či nevyhnutné a sú vhodne nahraditeľné slovenským ekvivalentom. Pritom nejde o také slová, ktoré síce majú cudzí pôvod, avšak ich používanie sa ustálilo natoľko, že sa stali prirodzenou súčasťou právnej terminológie.

Mnoho cudzích slov sa do nášho právneho poriadku dostáva aj v súvislosti s transpozičnými a implementačnými procesmi. Ak sa použije metóda výpožičky z cudzieho jazyka a ponechá sa nepreložený výraz, je nevyhnutné v texte právneho predpisu tento novozavedený pojem presne definovať. Skôr, než sa použije toto riešenie, je potrebné dôsledne zvážiť, či je výpožička z cudzieho jazyka adekvátna a funkčná, či skutočne neexistuje v právnej terminológii zodpovedajúci ekvivalent a toto vypožičané slovo sa nebude uplatňovať na úkor funkčne používaného domáceho pojmu. Neprípustné je automatické prevzatie slova z cudzieho jazyka bez pokusu o jeho preklad.

Vzhľadom na všeobecnú zrozumiteľnosť a zabezpečenie jazykovej správnosti právnych predpisov by sa cudzie slová pri ich tvorbe mali používať len výnimočne a v nevyhnutnom rozsahu. Je preto potrebné dbať na opodstatnenosť nevyhnutného použitia cudzích slov v právnych predpisoch tak, aby ich použitie nebolo na úkor všeobecnej prístupnosti obsahu textu právneho predpisu.

6.    PRINCÍP SÚLADNEJ TERMINOLÓGIE V SÚVISLOSTI S IMPLEMENTÁCIOU A TRANSPOZÍCIOU PRÁVNYCH AKTOV EÚ

Uvedený princíp veľmi úzko súvisí s predchádzajúcim princípom. Európska únia vytvorila právny systém sui generis, v ktorom niektoré inštitúty nemajú zodpovedajúci ekvivalent v národných právnych systémoch. Ak by sa pri preklade určitého pojmu použilo nevhodné slovo, hrozí, že sa úplne zmení znenie a účinnosť tohto pojmu v praxi. Z uvedeného dôvodu je hľadanie vhodného ekvivalentu náročným problémom, ktorý si vyžaduje nielen lingvistické znalosti, no nepochybne aj odborné znalosti z oblasti fungovania právneho poriadku.

S prihliadnutím na povinnú implementáciu a transpozíciu právnych aktov Európskej únie je v súčasnosti značne zložité ubrániť našu právnu terminológiu prílevu novotvarov. Za účelom prepojenia vnútroštátneho právneho jazyka s jazykom právnych aktov Európskej únie sa vytvárajú nové pojmy a existujúcim pojmom sa priraďuje iný význam.

Problémom je, že sa text smernice, či nariadenia v znení zodpovedajúcom prekladu do slovenského jazyka, jednoducho preklápa do textu právneho predpisu. Deje sa tak bez náležitej starostlivosti o právnu terminológiu a tieto nedostatky sa prejavujú v jazykovej úrovni celého právneho poriadku. Vzhľadom na skutočnosť, že na pôde Európskej únie každoročne pribúda zhruba 5 000 strán legislatívnych aktov, zabezpečovanie prekladov predstavuje kontinuálny proces. V tejto rovine sa vyžaduje posilnenie spolupráce medzi právnikmi a lingvistami.

Dodržiavanie základných požiadaviek kladených na právny jazyk v tomto kontexte vytvára veľké nároky na legislatívnych pracovníkov, ktorí by mali disponovať teoretickými aj praktickými vedomosťami a skúsenosťami. Tieto vedomosti a skúsenosti sú základným predpokladom použitia vyhovujúcich, terminologicky správnych, ustálených a presných pojmov v právnych predpisoch, ktoré budú zároveň zodpovedať obsahu a cieľu sledovanému príslušným právnym aktom Európskej únie.

7.    PRINCÍP ROVNAKÝCH POJMOV V ROVNAKÝCH VÝZNAMOCH

Na označenie rovnakých právnych inštitútov sa majú používať rovnaké pojmy. Jeden právny pojem s presne definične vymedzeným významom by sa mal v tomto význame používať jednotne v celom právnom poriadku. Ak je už obsah určitého právneho pojmu vymedzený v jednom právnom predpise, nemal by iný právny predpis pre ten istý právny pojem vytvárať iný obsah. Rovnako to platí aj pre ten istý právny predpis.

Túto požiadavku deklaroval aj Ústavný súd SR, ktorý vo svojom náleze II. ÚS 161/09 z 15. decembra 2009 uviedol: „platí zásada, ktorá musí byť vlastná právnemu poriadku právneho štátu, podľa ktorej obsah rovnakých právnych pojmov použitých v právnej norme na viacerých miestach nemožno vykladať odlišne. Formulovaný princíp je potvrdením zásady právnej istoty, keďže je neprípustné, aby bez výslovného vyjadrenia v právnej norme jej adresát nemohol s istotou očakávať, že rovnaké pojmy uvedené na viacerých miestach právnej normy budú mať i rovnaký obsah.“

Cieľom tohto princípu je odstránenie nežiaducej synonýmie a homonýmie v textoch právnych predpisov, ktorých dôsledkom je v neposlednom rade aj zníženie prehľadnosti a zrozumiteľnosti právneho poriadku.

Ak existuje na vyjadrenie určitého inštitútu viac označení s rovnakým významom, legislatívna prax by mala pri tvorbe právneho predpisu vybrať jedno označenie a ostatné vylúčiť. To znamená, že ak na označenie určitého právneho inštitútu existuje v právnej terminológii ustálený pojem, nemal by sa v právnom predpise zavádzať jeho synonymný novotvar. Z hľadiska rešpektovania požiadaviek právneho jazyka je tiež cieľom vyhnúť sa takým situáciám, aby sa obe synonymá vyskytovali v texte jedného právneho predpisu, či dokonca v texte jedného ustanovenia.

Použitie rovnakého označenia v rôznych významoch, teda použitie rovnakého slova na označenie rôznych inštitútov, môže byť podnetom nedorozumenia pri aplikácii právneho predpisu, keďže sa musia vždy chápať so zreteľom na súvislosti, v ktorých sú použité. Pri tvorbe právneho predpisu je nevyhnutné v maximálnej miere zvážiť použitie rovnomenného pojmu a zabrániť tak umelému vytváraniu homoným v situáciách, kedy to nie je potrebné. Ak je z hľadiska opodstatnenosti primeraná požiadavka použitia rovnomenného slova, ktoré sa už v právnych predpisoch používa v inom význame, je žiaduce a nevyhnutné, aby sa dbalo na zreteľné a nepochybné odlíšenie ich významu prostredníctvom jednoznačnej legálnej definície.

8.    PRINCÍP ZROZUMITEĽNOSTI A PRESNOSTI PRÁVNEHO PREDPISU

Právny predpis by mal byť vyjadrený takými jazykovými prostriedkami a mal by obsahovať takú terminológiu, ktorá zabezpečí jeho všeobecnú zrozumiteľnosť. Význam zrozumiteľnosti právneho predpisu je nepochybný predovšetkým z hľadiska jeho jednotnej interpretácie a aplikácie v praxi.

Postulát zrozumiteľnosti právneho predpisu vyplýva aj z judikatúry Ústavného súdu SR: „S uplatňovaním princípu právnej istoty sa spája nielen požiadavka po všeobecnej platnosti, trvácnosti, stabilite, racionalite a spravodlivom obsahu právnych noriem a ich dostupnosti občanom(publikovateľnosť), no rovnako aj požiadavka predvídateľnosti konania orgánov verejnej moci (právna istota), ktorej základom je jednoznačný jazyk a zrozumiteľnosť právnych noriem (požiadavka, aby priemerný občan dokázal porozumieť obsahu právnej normy). Požiadavka po jednoznačnom jazyku a zrozumiteľnosti právnych noriem, najmä zakazujúcich určité druhy správania, teda významne znižuje nebezpečenstvo ich svojvoľného a diskriminačného uplatňovania výkonnou mocou.“ (Nález Ústavného súdu SR z 11. marca 1999, PL. ÚS 15/1998).

Zrozumiteľnosť je teda kľúčovým určovateľom kvality pôsobenia práva v spoločnosti, pretože determinuje schopnosť adresátov právnej normy túto normu adekvátne pochopiť a aplikovať.

Presnosť vyjadrenia právneho predpisu umožňuje jeho jednoznačné a jednotné porozumenie bez polemík a sporov o jeho obsahu. Pri tvorbe právneho predpisu je nevyhnutné vyhnúť sa použitiu neurčitých a vágnych pojmov, vymedzenie významu ktorých je značne komplikované. Z hľadiska naplnenia požiadavky presnosti je potrebné taktiež určenie jednoznačných pravidiel pre používanie odkazov rovnako, primerane a obdobne, ktoré sú v aplikačnej praxi zdrojom interpretačných nedorozumení.

Zrozumiteľnosť a presnosť právneho predpisu a s nimi súvisiaca konkrétnosť právnej úpravy zabezpečuje napĺňanie princípov predvídateľnosti práva a právnej istoty.

9.    PRINCÍP DEFINIČNÉHO VYMEDZENIA PRÁVNYCH POJMOV POUŽÍVANÝCH V PRÁVNOM PREDPISE

V nadväznosti na požiadavku zrozumiteľnosti a presnosti právnych predpisov je nevyhnutné dbať na to, aby právne inštitúty obsiahnuté v právnych predpisoch boli definované terminologicky jednotne, a aby boli pomenované rovnakými právnymi pojmami. To znamená, že terminológia použitá v právnom predpise musí byť súladná s terminológiou používanou v iných právnych predpisoch, pričom sa musí rešpektovať v právnom poriadku ustálený význam slov.

Ak sa právnou reguláciou pri tvorbe právneho predpisu vytvára nový právny inštitút, alebo sa používa pojem, ktorý právny poriadok nepozná, je potrebné, aby sa definíciou vymedzil jeho obsah. Rovnako je nevyhnutné zabezpečiť, aby sa definovaním významu pojmu v právnom predpise predišlo interpretačným sporom o jeho obsahu a tým aj následnej nejednotnej aplikácii.

Za tým účelom by sa mali určiť presné pravidlá pre tvorbu legálnych definícií. Definíciou sa má vymedziť obsahový význam pojmu, ktorý je neznámy, teda pojmu, ktorý právny poriadok nepozná. Musí platiť požiadavka, že neznáme nemôže byť definované neznámym. To znamená, že na vysvetlenie určitého pojmu nemožno použiť iný pojem, ktorého význam a obsah sú tiež neznáme. Rovnako nevhodné je použitie neurčitých a vágnych pojmov na vymedzenie významu pojmu. Definícia nesmie byť príliš úzka ani príliš široká. To znamená, že pojem, ktorý sa definíciou definuje a slová, ktorými sa tento pojem definuje, majú mať totožný rozsah. Pri formulácii definície je tiež potrebné rešpektovať požiadavky zrozumiteľnosti, presnosti a jednoznačnosti.

Pre súčasný právny poriadok je príznačný stav, keď pre pojmy, pre ktoré je definícia žiaduca, táto definícia absentuje a naopak, definujú sa pojmy, ktoré sú všeobecne známe, všeobecne zrozumiteľné a bežne používané.

Nedostatkom legislatívnej praxe súvisiacim s legálnymi definíciami je, že okrem vymedzenia samotného pojmu, obsahujú aj pravidlá správania. Dôraz je potrebné klásť aj na systematiku zaraďovania legálnych definícii v textoch právnych predpisov. Dôsledne je potrebné rešpektovať legálne definície pojmov v iných právnych predpisoch a vyhnúť sa definovaniu pojmu vo vykonávacom predpise, ak ide o pojem, ktorý sa používa v zákone.

10.    PRINCÍP ZJEDNOTENIA VÝPOČTOV V PRÁVNYCH PREDPISOCH

V súvislosti s presnosťou, zrozumiteľnosťou a jednoznačnosťou právnych predpisov má význam aj problematika výpočtov. Dôsledné rešpektovanie základných požiadaviek súvisiacich s používaním zodpovedajúcich spojok „a“ a „alebo“ v súlade s pravidlami výrokovej logiky prispieva k jednotnej aplikácii právneho predpisu. Aj napriek zdaniu, že ide len o spôsob zvolenej legislatívnej techniky, majú výpočty význam z hľadiska právnych následkov. V závislosti od použitia príslušnej spojky sa totiž právne následky líšia.

Legislatívna prax pri jednoznačne kumulatívnom výpočte opomína použitie príslušnej spojky „a“, čo síce nespôsobuje až tak vážny výkladový problém, ale z dôvodu právnej istoty a nezameniteľnosti výpočtu je vhodnejšie, ak sa príslušná spojka pri tvorbe právneho predpisu v prípade zamýšľaného kumulatívneho výpočtu použije.

Nedostatkom tiež je, že v právnych predpisoch sa vyskytujú aj nevhodne formulované alternatívne výpočty, v rámci ktorých chýba spojka nezameniteľne vyjadrujúca, že predpokladaný právny následok nastane pri ktorejkoľvek možnosti.

Demonštratívne výpočty sú v našom právnom poriadku pomerne rozšírené a ponechávajú aplikáciu ustanovení právneho predpisu na úvahe a interpretácii príslušného subjektu. Za účelom predchádzania nejednotnej aplikácie a interpretácie právnych predpisov a tiež z dôvodu právnej istoty ich adresátov, je nevyhnutné umožniť použitie demonštratívnych výpočtov len v primerane nevyhnutnej miere.

11.    PRINCÍP OSLOBODENIA PRÁVNYCH PREDPISOV OD ZAŤAŽENOSTI ODKAZMI NA INÉ PRÁVNE PREDPISY SPOČÍVAJÚCE AJ V NEZMYSELNÝCH A NEPOTREBNÝCH ODKAZOCH V POZNÁMKACH POD ČIAROU

Pre súčasný právny poriadok je charakteristický stav neprimeranej zaťaženosti právnych predpisov množstvom odkazov v poznámkach pod čiarou.

Poznámky pod čiarou k príslušným odkazom nie sú súčasťou právneho predpisu a majú len informatívnu hodnotu. Ich úlohou je zlepšenie prehľadnosti a orientácie v právnom predpise z hľadiska komplexnosti právnych vzťahov. Poznámky pod čiarou preto nesmú obsahovať také veci, ktoré majú normatívnu povahu, teda záväzné pravidlá správania sa.

V súčasnej legislatívnej praxi sa poznámky pod čiarou využívajú v značnej miere. Problémom však je, že často ide aj o neopodstatnené a nezmyselné odkazy a relatívne stručný právny predpis obsahuje neprimerané množstvo odkazov a poznámok pod čiarou. Odkaz a poznámka pod čiarou sa v praxi používa automaticky, bez náležitého uváženia, či je v predmetnom kontexte vôbec potrebná, či nejde o všeobecne známy a zrozumiteľný právny vzťah bez toho, aby bolo potrebné ešte osobitne uvádzať, o ktorý právny predpis ide. Takýto stav spôsobuje neprehľadnosť textu právneho predpisu.

V tomto kontexte nie je vhodné tiež to, že poznámky pod čiarou bývajú často naformulované takým spôsobom, že sa odkazuje na celý právny predpis. Vhodnosť použitia takýchto odkazov je diskutabilná, pretože možno pochybovať o napĺňaní jej informačnej funkcie. Pre dosiahnutie zodpovedajúcej predstavy o komplexnosti konkrétnej súvisiacej právnej úpravy a uľahčenie orientácie v nej je potrebné, aby poznámka pod čiarou obsahovala aj upresnenie spočívajúce v uvedení konkrétneho ustanovenia či ustanovení právneho predpisu, na ktoré sa odkazuje.

V priebehu legislatívneho procesu sa text právneho predpisu významne mení, dopĺňa, vypúšťa, a tak nežiaducim dôsledkom používania neprimeraného množstva odkazov a poznámok pod čiarou môže byť aj to, že sa opomenie poznámka pod čiarou k určitému odkazu prečíslovať. Vznikne tak zmätočný stav, ktorý môže zneistiť alebo dokonca pomýliť adresáta právneho predpisu, čím sa podstatne znižuje zabezpečenie jeho informovanosti.

Spôsob používania odkazov a poznámok pod čiarou nie je jednotný. Napríklad odkazy na zákony kódexového typu. V niektorých predpisoch sa na ne odkazuje ako na všeobecné predpisy, v niektorých sa zase uvádza spojenie osobitný predpis, v iných sa napokon odkaz uvedie označením príslušného kódexu priamo v texte právneho predpisu.

Z hľadiska aplikácie právneho predpisu majú poznámky pod čiarou svoj význam a preto ich používanie nemožno úplne vylúčiť. Cieľom však je nepreťažovať text právneho predpisu poznámkami pod čiarou v kontexte, v ktorom neprinášajú žiadnu informačnú hodnotu. Pri formulácii textu právneho predpisu je nevyhnutné použitie poznámky pod čiarou náležite zvážiť, uvádzať konkrétne ustanovenia odkazovaného právneho predpisu a v neposlednom rade ustanoviť jednoznačné a jednotné pravidlá spôsobu ich používania.

12.    PRINCÍP EXPLICITNEJ DEROGÁCIE PRÁVNYCH PREDPISOV

Legislatívne pravidlá jednoznačne ustanovujú požiadavku explicitnej derogácie právnych predpisov. To znamená, že neskorší právny predpis vo svojich zrušovacích ustanoveniach jednoznačne a výslovne uvedie všetky právne predpisy, ktoré sa týmto novým právnym predpisom majú zrušiť, pričom nejde len o konkrétny zákon, ktorý sa novou právnou úpravou nahrádza, ale taktiež o všetky podzákonné právne predpisy, ktoré boli vydané na jeho vykonanie. Na prvý pohľad jednoznačné pravidlo, avšak jeho aplikácia v legislatívnej praxi nie je vždy dôsledná.

Na vykonanie jedného zákona je niekedy vydané množstvo podzákonných právnych predpisov. Z dôvodu nedôslednej kontroly pri formulácii zrušovacích ustanovení sa stáva, že sa opomenie ten ktorý vykonávací predpis v nich uviesť. Nemožno vynechať ani skutočnosť, že niekedy je jeho opomenutie zámerom, pretože predkladateľ tak robí v úmysle, že sa tento vykonávací predpis bude aplikovať až do okamihu jeho nahradenia novým vykonávacím predpisom. V dôsledku tohto postupu sa niekedy jeho adresáti týmto predpisom naďalej riadia a postupujú v súlade s jeho obsahom. Súvisiacim aspektom tohto nedostatku je aj absencia právnej úpravy v prípade, že je na vykonanie nového zákona potrebné vydať vykonávací predpis, no zodpovedný rezort k jeho vydaniu nepristúpil a tak vykonávací predpis, ktorý bol vydaný na vykonanie zrušeného zákona, má dopĺňať chýbajúcu právnu úpravu.

Takýto postup je úplným popretím zásady, že ak došlo k zrušeniu zákona, všetky vykonávacie predpisy vydané na jeho vykonanie stratili materiálny základ svojej existencie. Túto zásadu vyjadril aj Ústavný súd SR, ktorý uviedol, že „ak zákonodarca abroguje zákon alebo ak pri derogácii zruší aj splnomocňovaciu blanketu a aj ak prostredníctvom derogačnej klauzuly výslovne nezruší vykonávacie právne predpisy, dochádza k zániku ich platnosti a účinnosti v dôsledku zániku platnosti a účinnosti zákona, na vykonanie ktorého boli vydané.“ (PL. ÚS 18/2002)

Ak predkladateľ zamýšľa vykonávať nový zákon podzákonným predpisom vydaným na vykonanie zrušovaného zákona, túto skutočnosť musí v novom zákone výslovne uviesť. „Nič nebráni tomu, aby vykonávací predpis vydaný na vykonanie skoršieho zákona slúžil aj na vykonanie neskoršieho zákona, ak neskorší zákon výslovným ustanovením deklaroval platnosť a účinnosť uvedeného vykonávacieho predpisu.“ (PL. ÚS 18/2002).

Ďalším nedostatkom súvisiacim s derogáciou právnych predpisov je opomenutie skutočnosti, že zákon, ktorý sa má novou právnou úpravou zrušiť, obsahuje ďalšie novelizačné články predstavujúce novelizácie právnych predpisov, ktorých zrušenie sa nepredpokladá. V takom prípade je potrebné v zrušovacom ustanovení výslovne uviesť, že dochádza len k zrušeniu príslušného článku, teda článku I zrušovaného zákona. V dôsledku rýchlej a nedôslednej legislatívnej praxe sa však stáva, že v zrušovacom ustanovení uvedie celý názov zákona. Takýto postup je dôvodom následných aplikačných problémov.

Aj napriek skutočnosti, že derogácia právnych predpisov nie je častým problémom v legislatívnej praxi, je nevyhnutné posilniť dôslednú kontrolu a zabezpečenie výslovného zrušenia všetkých právnych predpisov, ktoré boli vydané na vykonanie zákona k zrušeniu ktorého dochádza. Nedostatok exaktnosti vyjadrenia derogačných vzťahov sa premieta aj do nepresnosti právnych informačných systémov, ktoré si vyžadujú detailnú adresnosť derogácie.

13.    PRINCÍP DÔKLADNEJ A DÔSLEDNEJ FORMULÁCIE DÔVODOVEJ SPRÁVY K NÁVRHU PRÁVNEHO PREDPISU

Dôvodová správa je základným dokumentom vysvetľujúcim dôvody novej právnej úpravy. Kým všeobecná časť dôvodovej správy vysvetľuje základné myšlienky a ciele novej právnej úpravy vo všeobecnej rovine, osobitná časť dôvodovej správy sa sústreďuje na jednotlivosti. Práve pre vysvetlenie podstaty a zmyslu jednotlivých ustanovení právneho predpisu je veľmi dôležitá osobitná časť dôvodovej správy. Dôvodová správa z hľadiska teórie tvorby práva nesmie preberať ustanovenia právneho predpisu.

Ak znenie ustanovenia právneho predpisu nie je príliš zrejmé, siaha sa po dôvodovej správe s očakávaním náležitého zdôvodnenia, vysvetlenia, pochopenia zmyslu a účelu príslušného ustanovenia. Vzhľadom na tento objasňujúci a podrobne vysvetľujúci charakter dôvodovej správy je nevyhnutné, aby spĺňala určité náležitosti, ktoré zabezpečia jej plné funkčné uplatnenie.

V súčasnosti je pre legislatívny proces príznačné nerešpektovanie významu dôvodovej správy. Pri tvorbe právneho predpisu sa formulácii jej textu nevenuje náležitá pozornosť, respektíve minimálna. Zodpovedne, náležite a podrobne vypracovaná dôvodová správa sa vyskytuje len ojedinele. Pri mnohých návrhoch zákonov odôvodnenie určitého ustanovenia obsahuje len jednoduché skopírovanie jeho znenia, bez jeho ďalšieho rozpracovania. Následne sa adresát právneho predpisu, či príslušný orgán aplikujúci právo, ktorý hľadá v dôvodovej správe dovysvetlenie, či podpornú argumentáciu, k očakávanému a požadovanému zisteniu nedopracuje.

Tento stav je nežiaduci, pretože sa stráca opodstatnenosť a účel tohto dokumentu. Aj keď dôvodová správa nie je prameňom práva a nemá záväzný charakter, nemožno opomínať jej explanačný význam, o ktorý sa často opiera aj argumentácia v rámci rozhodovacej činnosti súdov.

Z uvedených dôvodov je nevyhnutné opätovne posilniť účel dôvodovej správy ako dôležitého sprievodného dokumentu návrhu právneho predpisu a v tomto kontexte postupovať aj pri formulácii jej textu.

14.    PRINCÍP VHODNOSTI, OPODSTATNENOSTI A KONKRÉTNEJ FORMULÁCIE PRIPOMIENOK VZNESENÝCH V RÁMCI PRIPOMIENKOVÉHO KONANIA

Proces pripomienkového konania je veľmi dôležitý jednak z hľadiska otvoreného a transparentného legislatívneho procesu, ale aj z hľadiska konštruktívneho prístupu, konštruktívnych návrhov a úprav vo forme vznesených pripomienok pri tvorbe právneho predpisu.

Pripomienkou je v zmysle legislatívnych pravidiel vlády SR uplatnený a zdôvodnený návrh na úpravu návrhu právneho predpisu. Pripomienkou možno navrhnúť nový text alebo odporučiť úpravu textu, a to doplnenie, zmenu, vypustenie alebo spresnenie pôvodného textu. Za pripomienku sa považujú aj odôvodnené návrhy, predmetom ktorých nie je navrhnutie nového textu alebo odporučenie úpravy textu, avšak obsahujú konkrétne výhrady k navrhovanému textu a spôsob odstránenia namietaných nedostatkov navrhovaného textu; v takom prípade musí byť zo znenia pripomienky zrejmé, v ktorých častiach a akým spôsobom sa má návrh zákona upraviť.

Napriek jednoznačne určeným pravidlám možno niekedy vysloviť pochybnosti o napĺňaní účelu pripomienkového konania. Jednotlivé rezorty návrhom zákonov v pripomienkovom konaní nevenujú prílišnú pozornosť. Zhruba posúdia obsah návrhu zákona a v prípade, že sa na prvý pohľad netýka ich vecnej pôsobnosti, neuplatnia žiadne pripomienky. V dôsledku nedôsledného prístupu k pripomienkovému konaniu niekedy príslušný rezort zistí, že sa ho návrh zákona týka, až v okamihu, keď je tento návrh zákona už predložený na rokovanie vlády SR a tak musí príslušný minister na rokovaní vlády SR uplatniť pripomienky, ktoré mohli byť vyriešené v rámci medzirezortného pripomienkového konania.

Ak sa aj pripomienkujúci subjekt návrhom zákona v medzirezortnom pripomienkovom konaní zaoberá, stáva sa, že k návrhu zákona uplatní množstvo pripomienok, ktoré však doslova spočívajú v úprave „čiarok a bodiek“. Nemožno opomínať ani gramatickú stránku právneho predpisu, avšak v tomto smere plní nezastupiteľnú úlohu Redakcia Zbierky zákonov SR.

Ďalším nedostatkom je kvalitatívne hľadisko vznesených pripomienok. V súčasnej legislatívnej praxi sa stráca vecný a legislatívnotechnický charakter pripomienok a často sú formulované len ako všeobecné vyjadrenie názoru, nesúhlasu, či akejsi filozofie, bez konkrétneho návrhu na zlepšenie textu právneho predpisu. Alebo, pripomienky vychádzajú z jednotlivého ustanovenia bez toho, aby reflektovali nadväzujúcu úpravu na inom mieste v zákone. Tak sa vyhodnotenie pripomienky zameriava len na vysvetlenie toho, čo by pri zvýšenej pozornosti čítania textu návrhu zákona bolo zrejmé.

Súvisiacim problémom v tejto oblasti je tiež spôsob akéhosi obchádzania povinnosti uskutočniť rozporové konania v prípade, ak bola vznesená zásadná pripomienka. Legislatívne pravidlá určujú obligatórne prípady uskutočnenia rozporového konania. Ak je uplatnená zásadná pripomienka a príslušný predkladateľ návrhu právneho predpisu túto pripomienku vôbec akceptovať nechce, uskutoční sa rozporové konanie. Ide o situáciu štandardnú. V praxi sa však stáva, že predkladateľ predmetnú právnu úpravu, či ustanovenie, ktorého sa zásadná pripomienka týka, upraví úplne iným spôsobom, v inom zmysle. Text rozporného ustanovenia návrhu právneho predpisu teda už nezodpovedá v plnom rozsahu zneniu, ktoré bolo predmetom rozporu. Následne pripomienku vyhodnotí ako čiastočne akceptovanú bez toho, aby uskutočnil rozporové konanie. Na Portáli právnych predpisov zásadná pripomienka vyhodnotená ako čiastočne akceptovaná už nie je považovaná za predmet rozporu. Znenie ustanovenia je síce iné, než pôvodné, ale spôsob prepracovania vôbec nesúvisí s výhradami subjektu, ktorý uplatnil zásadnú pripomienku.

Náležitosti súvisiace s pripomienkovým konaním by sa v súvislosti s aplikačnými problémami mali v uvedených smeroch spresniť.

15.    PREHODNOTENIE EXISTUJÚCICH DRUHOV VYKONÁVACÍCH PREDPISOV, RESP. EXPLICITNÁ ŠPECIFIKÁCIA KONKRÉTNEHO LEGISLATÍVNEHO ORGÁNU PRE PRÍSLUŠNÝ DRUH VYKONÁVACIEHO PREDPISU

Pokiaľ ide o druhy právnych predpisov, Ústava SR explicitne hovorí o ústavných zákonoch, zákonoch, nariadeniach vlády SR a všeobecne záväzných právnych predpisoch. To znamená, že jednotlivé druhy všeobecne záväzných právnych predpisov Ústava SR výslovne neurčuje a ich konkretizácia je ponechaná zákonu o zbierke zákonov. Podľa § 1 zákona č. 1/1993 Z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky druhmi všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy sú vyhlášky, výnosy a opatrenia.

Z hľadiska všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev o ostatných ústredných orgánov štátnej správy základný rozdiel medzi vyhláškou na jednej strane a výnosom a opatrením na strane druhej, je jednak rozdiel vo všeobecnosti právnej úpravy a tiež v tom, že kým vyhláška sa v Zbierke zákonov SR vyhlasuje uverejnením jej úplného znenia, výnos a opatrenie môžu byť publikované v Zbierke zákonov dvojakým spôsobom, a to uverejnením oznámenia o ich vydaní, alebo uverejnením ich úplného znenia, ak to ustanoví osobitný zákon.

Výnosy a opatrenia sa vydávajú, ak:

Za problematický aspekt možno považovať to, že z právnej úpravy nevyplýva žiadny rozdiel medzi výnosom a opatrením, čo vyvoláva pochybnosti o opodstatnenosti súčasnej existencie obidvoch druhov týchto všeobecne záväzných právnych predpisov. Splnomocňovacie ustanovenia zákonov na vydanie vykonávacích predpisov prevažne obsahujú všeobecnú formuláciu spočívajúcu v splnomocnení na vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu bez bližšej konkretizácie jeho druhu. To znamená, že je ponechané na príslušnom subjekte s legislatívnou právomocou, či predmet právnej úpravy upraví vyhláškou, alebo výnosom, či opatrením. Táto skutočnosť môže v praxi vyvolať stav, keď právna úprava je širšia a mala by byť vyhlásená uverejnením jej úplného znenia, no príslušný subjekt si zvolí formálne jednoduchší spôsob prostredníctvom uverejnenia oznámenia o jej vydaní.

V tejto súvislosti a tiež vzhľadom na požiadavku rešpektovania zásady verejnosti práva a princípu právnej istoty možno prinajmenšom diskutovať aj o uverejnení oznámenia o vydaní výnosu alebo opatrenia ako o spôsobe vyhlásenia právnych predpisov v Zbierke zákonov SR.

Aj na tejto platforme je vhodné vytvoriť priestor na diskusiu o uvedených problematických aspektoch.